分税制156332539

1、政府间财政关系政府间财政关系本章学习内容本章学习内容 公共物品或服务理论和集权分权理论：基公共物品或服务理论和集权分权理论：基本理论本理论 中央政府和地方政府做什么事？事权划分中央政府和地方政府做什么事？事权划分 中央政府和地方政府怎么花钱？财权划分中央政府和地方政府怎么花钱？财权划分 我国财政体系划分我国财政体系划分 政府间转移政府间转移幻灯片提要 概念和原则 我国实行过的财政体制 分级财政体制的基本内容 分级财政体制理论基础7.1 概念和原则 财政管理体制（财政体制）的含义 处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度,本质上就是财政资金的管理与分配上的集权与分权,集中与分散的关

2、系问题。 原则 统一领导,分级管理的原则 财权与事权统一的原则 责权利相结合的原则7.2我国实行过的财政体制 “统收统支” ：1949-1953 “统一领导，分级管理” ：1953-1978 “财政包干” ：1980-1994年，地方初步成为相对独立的一级预算主体。 “分级预算体制”或叫分税制体制：1994年以后7.2.1 财政包干的弊端 包干体制：每年商定一个地方上缴比例，这一比例根据上一年上缴的额度商定，后果： 鞭打快牛 本年收入相同的地区，但是由于上一年上缴额度不一样，使得本年上缴不一样，上缴越多的地区以后上缴也就越多，打击了经济发展较快地区的积极性 讨价还价的后果 中央与地方一轮一轮的

3、讨价还价，中央政府眼睛向下看，地方政府眼睛向上看，精力花在往复循环的谈判上，消耗的社会资源7.3.1 分什么？ 分税制：指在划分中央与地方政府事权的基础上，按税种划分中央与地方政府财政收入的预算管理体制，包括：分税、分权、分征、分管和转移支付 分税：按税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税 分权：划分各级政府在税收方面的立法权、征管权 分征：设置中央地方两套税收征收机构 分管：各级政府分别管理各自的税款 转移支付：实现对落后地区分配及宏观调控的目标7.3.2 怎么分？中央与地方的事权和支出划分 中央财政主要承担政府机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所需支出及中央直

4、接管理的事业支出 地方财政主要承担本地区政府机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。中央与地方的收入划分 中央税：关税、消费税、金融机构所得税 地方税：营业税、地方企业所得税、农业税 共享税：增值税（中央75，地方25）证券交易税、资源税中央政府中央政府地方政府地方政府中央与地方共同负担中央与地方共同负担国防支出国防支出地方政府行政管地方政府行政管理支出理支出基本建设投资基本建设投资武警部队支出武警部队支出地方国有企业挖地方国有企业挖潜改造潜改造各项农业事业费和支援农各项农业事业费和支援农业生产支出业生产支出外交和对外援助外交和对外援助城市维护建设支城市维护建设支出出文化教育科学和公共

5、医疗文化教育科学和公共医疗卫生卫生中央政府行政管中央政府行政管理支出理支出政策性价格补贴政策性价格补贴社会保障基金社会保障基金中央直属企业挖中央直属企业挖潜改造潜改造地方公检法支出地方公检法支出国内外债务还本国内外债务还本付息付息社会福利支出社会福利支出职责划分 收入分享 中央政府中央政府地方政府地方政府中央与地方共同负担中央与地方共同负担关税关税营业税（不含银行营业税（不含银行等金融机构）等金融机构）增值税（中央增值税（中央75%，地方，地方25%）消费税消费税地方国有企业上缴地方国有企业上缴利润利润印花税（中央印花税（中央97%，地方，地方3%）中央国有企中央国有企业所得税业所得税城市维护

6、建设税城市维护建设税企业和个人所得税（中央企业和个人所得税（中央60%，地方地方40%）进口消费税进口消费税和增值税和增值税固定资产投资方向固定资产投资方向调节税调节税资源税（海洋石油企业缴纳部资源税（海洋石油企业缴纳部分归中央，其他地方）分归中央，其他地方）银行等金融银行等金融机构税收机构税收房产税房产税中央国有企中央国有企业上缴利润业上缴利润农业税，土地增值农业税，土地增值税税7.3.3 如何平衡？ 财政转移支付制度：是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种财政制度。实施分税制的预算管理体制后，并不意味着要使地方拥有足以自我平衡的税收收入，划归地方支配的税收仅仅是

7、地方相对稳定的一部分财政收入，其收支差额要通过中央政府的财政补助或转移支付补充。转移支付的理论依据中央财政对地方财政调控的必要性1. 效益与成本的对等原则 地区公共支出具有外部性，从全社会的角度看地方财政支出的收益与成本，则地区财政支出相对不足，为了弥补这种正的外部性，就需要对地区财政支出进行补贴，实现公共品的有效供给。2. 资源配置的区位中性原则 各地区由于资源分布不均，人口密度不一，经济发展水平相异，从而其征税能力、潜力也就不一样；如果按照统一的原则，则可能造成认为的配置效率底下。3. 稳定经济的目的 中央政府要求地方政府的反周期的经济政策，从而就需要对地方政府进行资本性拨款。7.3.4分

8、税制改革基本经验1.正确处理中央与地方的利益关系：调动二者的积极性，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。2.合理调节地区之间财力分配：既要有利于经济发达地区的较快发展，又要通过中央对地方的返还与转移支付，帮助落后地区3.坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则：税种的划分不但要考虑对中央、地方收入的影响，更要考虑这种划分对地区经济发展的影响。7.4分级财政体制理论基础 施蒂格勒最优分权模式 蒂布特 “以足投票” 马斯格雷夫的分权思想 奥茨分权定理 新一代财政分权理论7.4.1施蒂格勒最优分权模式 地方政府存在的理论基础是什么？ 地方政府更了解本地居民的需要与偏好； 本地居民有权

9、利选择不同种类、数量的公共品地方政府的存在方便了更有效地配置资源，进而实现社会福利的最大化。 7.4.2蒂布特 “以足投票”理论 蒂布特（Tiebout）（1956）：分权为什么有效？1. 居民利益最大化：由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区；2. 地方政府税收最大化：结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率；3. 实证研究结果：在居民的约束下，地方政府确实具有提供公共品的动力；7.4.3马斯格雷夫的分权思想 考察财

10、政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性： 宏观经济稳定：因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，所以应由中央负责 收入再分配职能：经济主体的流动性严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试； 资源配置职能：资源配置政策应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进7.4.4奥茨（Oates）分权定理全部人口中分为两个子集：每个子集内的人都具有同样的偏好,而两个子集间的偏好是不相同的,他从中央政府等量分配公共品出发,认为中央政府忽略了两者的不同偏好,因而达不到帕累托最优,地方政府与中央政府在提供公共品上的

11、效率差别,使其在配置资源的功能上不如地方政府奥茨提出了“财政分权定理”:“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民, 则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。传统分权思想的评述优点：从地方政府的信息优势说明了分权的好处；缺点：1.没有充分说明分权的机制；2.特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。3.地方政府有有效提供公共物品的能力！但是有提供的动力吗！标准：政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。7.4.5新一代财政分权理论政府的问题

12、主要是要么太贪婪掠夺性行为，要么太父爱预算软约束；一个好的财政体制，应该对政府行为起到约束和激励两种作用，既提供“正的”也提供“负的”激励：前者用来防止政府的掠夺性行为，后者用来惩罚预算软约束。 在分权状态下，减少底层决策者与高层领导者过度的信息传递，以及对上层权威的限制，限制了中央政府的掠夺性行为 权力的分散也有助于地方政府的预算约束的硬化。 在分权体制下，银行控制着信贷，地方政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而带来预算约束的硬化。 政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成约束，区域政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为，因为要素（特别是外资）是可以用流动的方式来躲避

13、地方政府的过度管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业的成本。 中俄两国为什么一个走上援助之手，一个走上掠夺之手？分权对中国经济的影响促进经济增长 财政分权的要求在中国是否满足？地区之间的贸易壁垒资源不能合理配置产业转移过程中的环境问题投资主导的经济增长方式促进城乡收入差距 财政体制内部的乡镇财政危机，公共品供给不足，城市公共品供给过剩。促进区域发展差异图形基本假设 地方政府要求税收最大化 税收收入依赖于当地经济发展程度 不同经济部门收税的成本不同 农业部门税收成本最高 工业部门收税成本较低企业进入的边际收益 生产函数满足边际产出为正，且呈现递减的边际产出，设为 112yANMRA NAM

14、RN企业进入的边际成本企业数量太少政府在农业和工业部门征税，工业部门承担最大的税收，再高就走人企业数量增加，地区政府让企业平摊固定的税收收入,边际成本为T0/N企业数量进一步增加，政府的收入足以维持其最低的财政收入，此时地方政府规定固定的企业税收，且N*tT010122 N0,N N N ,N NN ,)ULtTMCNt图形性质1：财政分权框架下的区域经济运行存在多重均衡，而具体的可实现的均衡点依赖于区域经济的初始经济结构：经济增长呈现分异；性质2：财政分权对区域经济并不存在单调的影响。分权的经济影响同样依赖于区域初始的经济结构：初始工农业产值比重较高的地区，分权使得其后续的经济增长更快；反之

15、，分权使得其后续的经济增长越慢；(A/2tL)2(2T0/A)2NMC/MR成本收益tUtLN1N2ELEUEM(A/2tU)2附录：国家分红 国有企业分红政策的重要性： 首先是它有利于提高那些由国企保留利润的投资项目效率 其次是它有利于改善公共财政资源的整体配置。 结果 国有工业企业和集体企业的利润总额从1998年占GDP的1.2%增长到了2003年的3.7% 大规模的留存利润为企业投资提供资金的方式由于存在现成的融资来源，可以促进产业扩张。 企业内部的资本配置无法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这又影响了投资效率。本章小结 关键概念 预算管理体制 财政包干制 分税制 财政转移

16、支付 思考题 简述分级财政体制的主要内容？ 简述中国分级制改革的主要内容？ 简述新一代财政分权理论？ 进一步完善中国分税制应思考和研究的问题？ 财政转移支付的理论依据有哪些？考点透视考点透视 理解财政分权财政分权理论，事权划分事权划分原则及具体做法，支出划分支出划分原则及具体做法，收入划收入划分分原则及具体做法 理解分税制内涵，掌握分税制管理体制，熟练掌握如何完善分税制管理体制 理解政府间财政转移支付含义特点理论依据及分类，熟练掌握我国现行政府间财政转移制度及完善公共物品受益范围分析公共物品受益范围分析 社会成员对公共物品的享用受到地理空间等影响 举例：三个相邻的省份对治安系统的受益程度。 地

17、区性的公共产品只有在本地区才有积极作用，由地方政府提供 全国性公共产品才能使全体居民受益，由中央政府提供为什么地方政府提供地方产品 价格 P1 A B C D1 D2 0 Q1 Q2 Q3 地区性公共产品有关公共产品受益论的理论有关公共产品受益论的理论 居民消费偏好不同，公共物品受益空间不同，地方政府提供地方性公共性产品更符合帕累托效应Wallace Oates沃伦斯 欧茨财政联邦论财政联邦论 个人通过辖区流动反映个人辖区偏好 消费公共产品的收益等于税收是帕累托最优Charles Tiebout查尔斯 提布特几个相联系的概念纯公共产品并非就是全国性公共产品混合公共产品不一定是地方公共产品地方政

18、府不一定只提供地方公共产品中央政府不一定只提供全国性公共产品集权分权理论集权分权理论 社会规模增大，其权力不可能由单一级次的组织来行使。 在任何国家，中央政府都是国家利益的代表者，地方政府代表地方利益。 自70年代以来，世界各国都进行了政治框架改革，下放权力。政治上的分权会带来经济上的分权财政联邦主义 原因：原因： 地方政府比中央政府更了解民众 地方政府是实现不同地区不同选择的机制 结果：结果： 某些公共决策应该放在低层次的政府进行 地方政府存在竞争，但是竞争是有利于资源配置的俱乐部理论俱乐部理论 自愿聚合在一起的人组成的聚合体或者社群，俱乐部向成员提供公共物品产品，成本由各位成员分摊，即税收

19、。 边际成本为0，平均成本下降 扩张不是无限的，会有拥挤效应 最佳点:拥挤成本=税收 因此，在理论上可以断定，可以通过不同辖区之间的移居来提高资源配置效应。北京：城区人口密度大北京：城区人口密度大 潜在威胁公共安全潜在威胁公共安全 北京是一个具有上千万人口的超级大城市，其发生公共危机事件的特征大致可归纳为放大效应、连锁效应、灾害源复杂三个方面。 报告指出，造成北京城市（特别是五环路以内的主要城区）灾害损失放大效应的潜在威胁也是十分明显的。 城区人口密度大，每平方公里人口数达1万至3万（不含流动人口数）；财富集中，单位土地面积含金量大，特别是在繁华的商业街、金融街、经济技术和高科技开发区等。 连

20、锁效应表现主要有，原生灾害直接破坏城市生命线（供电、供水、供气、通信和交通干线等）系统而引发一系列次生灾害。报告还指出，灾害源复杂也是北京发生公共危机事件的特征之一。如油、气或化学品、储藏仓库、加油站、大型广告牌等，在遭遇某种自然灾害或人为事故时，会成为新的灾害源。政府间事权划分 全体公民受益的 区域公共性质的 不应有大于事权的财权 也不应有小于事权的财权 严格的法律程序 天高皇帝远受益范围事权财权对应法律规范效率原则具体做法具体做法 国防事务：中央负责立法，地方负责组织地方武装，协助征兵，管辖所属地域国防 外交事务：绝大多数归中央，地方进行非政治性活动 公安事务：中央负责有关国家主权事务，地

21、方负责维护国家安全秩序 内政事务：中央机构，地方政府机构 司法事务：中央立法权，地方司法行政管理权 经济事务：全国范围的，局部范围的 文化教育事务:文化事业，文化遗产，教育立法等财政支出划分财政支出划分受益原则 全国受益归中央 局部受益归地方行动原则 统一规划归中央 因地制宜归地方技术原则 规模大技术高归中央，反之归地方财政支出划分具体做法财政支出划分具体做法支出项目支出项目事权（支出责任方）事权（支出责任方）资金来源（支出供应方）资金来源（支出供应方）国防国防FF外交外交FF外贸外贸FF环境环境FF货币银行货币银行FF洲际贸易洲际贸易FF移民移民FF待业保险待业保险FF航空铁路航空铁路FSL

22、SL工业农业工业农业FSLSL教育卫生教育卫生FSLSL社会福利社会福利FSLSL警察警察SLSL高速公路高速公路FSLSL政府间财权划分效率原则个人所得，土地税适应原则税基宽窄恰当原则个人所得经济利益原则增值消费税税收收入的划分分割税额分割税率分割税种分割税制混合型税收收入划分具体做法税收收入划分具体做法 将与稳定国民经济有关的税种及与收入分配有关将与稳定国民经济有关的税种及与收入分配有关的税种划归中央政府，如个人所得税和公司所得的税种划归中央政府，如个人所得税和公司所得税，经济的自动稳定器和收入分配强有力工具。税，经济的自动稳定器和收入分配强有力工具。 将税基流动性大的税种划归中央政府，如

23、个人所将税基流动性大的税种划归中央政府，如个人所得税，公司所得税，增值税，销售税等得税，公司所得税，增值税，销售税等 对与自然资源有关的各种税种，如果地区间分布对与自然资源有关的各种税种，如果地区间分布不均匀，归由中央政府；分布均匀的归地方政府不均匀，归由中央政府；分布均匀的归地方政府 进出口关税归中央政府进出口关税归中央政府 将税基流动较小，税源分布广（不易统一征收）将税基流动较小，税源分布广（不易统一征收）的税种，如房产税，土地税，土地增值税划归地的税种，如房产税，土地税，土地增值税划归地方政府方政府我国预算管理体制类型 建国初期:统收统支 1952-1978：统一领导，分级管理，中央集权

24、，地方适当分权 1978-1994：分级包干 1994：分税制我国预算管理体制变迁 高度集中计划经济体制 统收统支，全部上缴建国初期 分权流于形式，绝大部分财力集中于中央统一管理分级管理 财力分布不均，中央财力下降 对市场体系不适应，各级未能真正独立分级包干过渡阶段 事权划分，支出划分，收入划分，政府间转移支付制度1994年分税制我国分税制具体内容（249） 事权支出划分 收入划分中央地方收入划分中央税中央税地方税地方税中央地方共享税中央地方共享税国内消费税国内消费税车辆购置税车辆购置税关税关税海关代收增值税和消海关代收增值税和消费税费税城镇土地使用税城镇土地使用税耕地占用税耕地占用税土地增值

25、税土地增值税房产税房产税城市房产税城市房产税车船使用税车船使用税车船使用牌照税车船使用牌照税契税契税屠宰税屠宰税农业税农业税牧业税牧业税国内增值税国内增值税（中央75%，地方25%）营业税营业税：铁道部银行保险公司总行缴纳的以及金融保险机构按照提高3%征收部分归中央企业所得税企业所得税：铁道部银行总行海洋石油归中央，其余和地方共享，中央60%，地方40%个人所得税个人所得税中央60%，地方40%资源税资源税：海洋石油企业缴纳归中央城市维护建设税城市维护建设税：铁道部银行保险公司总行缴纳的归中央印花税印花税：94%归中央，6%归地方政府完善分税制财政管理体制 科学界定中央地方事权和支出范围 合理

26、划分中央与地方的税收收入 合理划分中央与地方的税收管理权限 252-258农村教师工资拖欠严重农村教师工资拖欠严重 成为制约发展的瓶颈成为制约发展的瓶颈 为缓解长期拖欠教师工资这一矛盾，中央做出了农村教育“以县为主”进行管理的决定，把教师工资转由县财政发放。各级财政对农村义务教育的投入不断增加，从2001年起中央财政安排50亿元转移支付资金用于补助中西部困难地区农村中小学教师工资，使我国农村教育事业取得很大发展。 但在一些经济欠发达地区，农村教师工资依然没有保障。至今河南省一些地方发放的工资标准还是1997年的标准，湖北省的一些地方则是按1999年的标准，这同应发放工资标准相差20%至30%。

27、由于工资较低，又缺乏保障，不少地方教师流失严重。湖北罗田一个暑假就跑掉教师100多人，襄樊流失教师600多人。农村教师队伍流失严重，尤其是农村的边远山区和贫困地区难以补充到合格教师，大批村级小学只好找代课教师维持运转。教育部部长：农村教师工资水平将不低于公务员 教育部人事司副司长吕玉刚在接受第一财经日报专访时透露，教育部将采取一系列措施，改善农村教师待遇，引导和鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村任教。 现在的确有许多农村教师工资水平较低，而且工资拖欠现象也时有发生，一些津补贴至今未得到解决，城乡教师实际收入差距大。在这种情况之下，我们提出要进一步完善教师工资的保障机制，按照核定的编制和工资

28、标准全额列入预算。与此同时，要招聘一批合格的教师，到缺编的边远地区、贫困地区中小学任相关财政政策相关财政政策 1.农村义务教育是全国的公共产品，中央政府有责任给予提供。农村教育以小学、初中为主，属于义务教育范畴。因此，中央政府应该担起主要责任，不要再让财政十分拮据的县乡两级政府承担主要责任。 2.中央政府有条件和能力解决农村教师工资问题。国家财政总收入今年5万亿元，其中用于支农资金总量去年已超过3300亿元。但目前的支农资金过于分散，由中央十几个部委掌握，以专项形式下拨，无法统筹使用。建议中央至少从明年支农资金中统筹一块，加上新增部分，集中力量解决农村教师工资问题。我们前几年算过一笔账，全国农

29、村教师大约670万人，目前平均年工资不到10000元。如果按照12000元计算，共需要804亿元。建议中央政府将这部分全部承担下来。部分地区农村教师年工资超过12000元，一般属发达地区，可由地方政府配套解决。 政府间转移支付制度概述 转移支付制度是与分税体制配套的重要手段 中央政府需集中较多财权维护中央政府权威依据 地区性公共产品外溢 纵向横向财政失衡种类 选择性、一般性拨款 配套性、非配套性拨款政府间转移性支出 政府间转移性支付时指一个国家的各级政府彼此之间在既定的职责范围、支出责任和税收划分框架下所进行的财政资金的相互转移。包括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府对上级政府的上解收入、共享税的分配以及发达地区对不发达地区的补助等等。政府间转移支付的特点政府间转移只限于政府之间，政府间转移只限于政府之间，由富向穷由富向穷是无偿的转移是无偿的转移并非终极的支出，接受主体并非终极的支