城市社区治理主体存在的问题与对策

1、城市社区治理主体存在的问题与对策唐江平中共十七大提出加强社会建设，尤其城市社区建设的重要性日渐突出，其社区管理体制面临新的改革。因此，加强和完善基层社会管理和服务体系，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，是一个全新课题。本文拟对社区治理主体进行分析和探讨。    一、社区治理主体    社区治理指在城市社区中政府与非政府部门、辖区单位、社区自治组织甚至包括个人等多元治理主体，以社区为平台，广泛参与管理社区的公共事务，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源最大合理化配置、利用的一种过程。传统的“管理”的概念强调

2、的是“控制”；而“治理” 的概念更强调“协调”以及利益相关者的参与和互动。社区治理的基本要素包括：治理主体（利益相关者）、治理客体(社区公共事务)、治理规则(社区成员认同的社区规范)、治理过程(社区治理是实体活动，表现为成员之间的合作互动行为)。我国城市社区治理的多元主体至少包括：    1.基层政府。通常为街道办事处或乡、镇政府。还有些是区级行政单位直接作为社区治理主体，如一些开发区管委会设立社管局直接管理社区。    2.党的基层组织。街道、乡、镇党的基层委员会和村、居委会党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群

3、众自治组织充分行使职权。        3.居民委员会。居民委员会是城市社区中居民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。    4.社区居民。既包括拥有社区户口的户籍人口，也包括无社区户口的常住人口。社区管理的最终目的还是要实现它的自治，即由社区居民自己管理自己生活所在社区的社会事务。社区成员要真正成为社区管理的主体，就要从参与自我管理社区、自我建设社区着手，发挥建议、议事、监督、反馈的作用，不断提高民主自治的意识和能力。    5.社区中介组织。社区中介组织是指

4、以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加的组织。 如业主委员会、志愿者组织、老年协会、妇女协会、读书会、秧歌队、摄影协会、书法协会、钓鱼协会等。    6.物业公司。物业公司是指按照合法程序成立并具备相应资质条件的经营物业管理业务的企业型经济实体。    二、存在问题    以上主体在社区治理中都发挥了各自的作用，但实践中各主体间也存在着相互冲突的问题，影响了社区的和谐发展。具体体现在：    1.基层政府与居委会的权限不明

5、。在城市社区治理中，街道办履行对社区公共事务管理的职能，维护社区的公共利益。街道办和居委会之间应当是指导与被指导的关系。而现实中街道办事处与居委会实际上形成了双向依赖的隶属关系，居委会实际上成了街道办的准下属机构，街道办在管理过程中经常越位，以指导之名行领导之实，不但过多的介入居委会的自治事务，而且也包揽了许多本应交由社区中介组织来承担的工作，如直接组织和承办社区文化活动、慈善活动、志愿者活动等。这样一来，居委会就处于既要充当“政府的腿”，又要做好“居民的头”的两难境地。在居民眼里，居委会成了政府组织；而在政府看来，居委会既是群众组织，又是行政组织。    2.党

6、组织与居民委员会的职责错位。实践中许多社区的党组织跨越了政治领导，变成了权力机构居民委员会则实际上成了党组织的执行机构。现实中党组织直接包办了社区的自治事务，两种组织跨越了权力界限，常常交合为一体。    3.居委会与业主委员会以及物业公司之间存在冲突。(1)居委会和业委会的职责存在交叉，业委会常处于居委会从属地位。(2)居委会对物业公司拥有指导和监督权，但在实践中他们之间遇到有关管理责任容易相互踢皮球。一些素质不高的物业公司不正常配合居委会的工作。    4.社区中介组织发展滞后，专业化和社会化服务不够。一是独立性较差。很多社区中介

7、组织是政府运用行政手段自上而下建立的，挂靠在政府有关部门或附属于行政机关，其重大问题的决策(如人事任免)都由行政部门决定。二是大部分社区中介组织从业人员专业技术水平不够，职业道德和自律意识淡薄。     5.社区居民个体参与社区公共事务积极性不高。社区居民对社区公共事务的参与是社区治理的内在动力，但是大多数普通居民对社区缺乏认同感和归属感，对社区事务的参与意愿不高。    三、建议与对策    社区治理主体间关系重构是一项系统工程，需要综合平衡各种社区治理主体间权力、权利以及权益的关系，从经济体制、行政管

8、理体制以及文化观念等等层面入手，及时纠正不合时宜的制度、体制、观念，从宏观和微观各个方面加以统筹解决。    （一）理顺基层政府与居委会之间的关系    城市居民委员会组织法中规定政府与居民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导关系与相互合作的关系。政府和它的派出机关可以对居委会给予指导、支持和帮助，但不得干预属于社区自治范围内的事项。政府在发挥自身作用时，要避免把居委会作为自己的“一条腿”来使用。政府要分权于社会 ,逐步从“越位”领域退出来 ,使社区权力资源由单纯的政府控制向市场、社团组织和社会公众的分化 ,治理组织由垂直的科层

9、结构向横向交错的网络结构转变。为此需做到：（1）政府服务重心下移，实行政务透明化、职权责任化、服务承诺化。（2）确保社区财务自主权。（3）建立社区监督机制。社区监督是扩大基层社区民主的一种有效形式，社区监督政府，有利于防止政府利用手中职权侵犯社区利益或不当干预社区自治权。    （二）强化社区基层党组织的领导核心作用    要在强化社区党组织的领导核心作用的基础上，理顺居委会与基层党组织之间的关系。要明确党组织职责，发挥党员在社区治理中的先锋模范和积极推动作用，夯实党组织在社区的群众基础，使基层党组织成为支持和保证居委会依法自治的重要

10、保障。改善党在基层社区的活动方式，党组织对居委会的领导主要是政治领导和重大决策的建议权。    （三）健全社区居民参与制度    社区居民参与是实现城市社区治理的基础和动力，应从多方面采取积极措施，社区居民参与机制设计，推进社区居民参与的有效进行。（1）培育社区参与意识，大力挖掘社区教育资源，加大对社区志愿服务活动的宣传。（2）建立和完善社区参与机制，包括正式和非正式机制，前者是指法律法规确立的制度，主要是完善社区参与的组织机制，完善社区参与的教育机制，以及完善社区参与的投入机制；后者是我国传统守望相助、邻里关爱等文化和习俗，引导居民

11、从私域走向公域，以保证社区居民参与规范运行，持续、稳定、有序的健康发展。    （四）理顺居委会与业委会的职权关系    居民委员会是以居民的居住权为基础形成的居民自治组织，是代表和维护社区全体居民合法权益的，负有把社区内的各种组织和居民组织起来共同搞好社区的责任；而业主委员会则是以业主对房产物业的所有权为基础形成的业主自治组织。本文认为居民委员会和业主委员会同属于群众自治组织，都是平等的社会主体，不存在相互隶属的关系，两者的关系可以表述如下：居民委员会与业主委员会之间是相互协作的关系居民委员会指导和帮助业主委员会的换届选举工作，建立

12、业主委员会和物业管理企业的协调机制，当好住户和物业公司之间的中间人。但各主体拥有独立的职能，各行其责，相互支持。业主委员会代表广大业主的意愿，对物业管理服务进行评议、监督，维护全体业主的利益，并积极配合居民委员会依法履行自治管理职能，接受居民委员会的指导和监督。同时，业主委员会必须履行物业管理条例规定的义务，做出重大决定时，应告知居民委员会，并听取居民委员会的建议。    （五）理顺物业公司与业委会的职权关系    物业公司与业委会的关系是雇佣与被雇佣的关系，双方地位和人格平等，相互之间的权利和义务由双方签订的合同来确定，双方的关系通

13、过法律、法规来规范和约束，要做到：（1）坚持政企分开原则，协商确定双方的权益划分，在推行物业管理的社区，居委会一般不再从事与物业管理范围相同的公共事务和经济活动。（2）明确各自的职责。一般来说，居委会负责社区宣传教育、民事纠纷解决、拥军优属、扶贫帮困和计划生育等工作；物业公司负责对社区房屋维修、保洁、保安、车辆停放、绿化养护、公共设施等实施统一管理。（3）建立由居委会、物业公司、业主委员会参加的议事班子，同时建立工作例会制度，及时沟通情况，研究解决工作中的难点问题，在社区内形成统一的协调议事机构。    （六）培育社区中介组织    培育发展社区中介组织应采取加大宣传力度、引导力度和扶持力度等措施，做到以下四点。（1）减少政府过度的行政干预，推动社区中介组织由“依赖型”逐步向“自立型”转变。社区根据自身发展服务的需要，培育具有独立法人资格、以社区为活动区域的公益性、事务性、中介性社区组织、中介机构，依靠它们进行社区内的管理和服务活动。（2）健全法律保障机制和居民监督机制。社区在民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的基础上能真正实现自我管理、自我教育、自我服务。（3）加快社区中介组织人才的培育。 &