湛中乐：高等学校大学生校内申诉制度研究(上)

1、湛中乐：高等学校大学生校内申诉制度研究（上）高等学校是培养人才的摇篮，是传授文明与科学的学术场所，是被人们誉为 象牙塔 的神圣殿堂。在这里人们总以为是平静如水，世外桃源。在中国传统文化里，鲜有涉及学校诉讼或学校会 吃 官司的。好象根本大学就不会发生什么争议和纠纷。到底是因为人的纯洁、无私？人们精神与道德的升华，乃至于在高等学校根本就不会发生争议？还是因为即使有争议，有纠纷，人们也根本不会去理会、去评说，去找人论辩？或者说是确实没有专门的机构或组织会受理和处理这种争议与纠纷，没有法定的程序可以遵循和遵从？或者干脆说就是存在制度缺失，当事人无处可以论辩？其实，产生争议的事实从来都是存在的。比如对违

2、纪学生的处理，对于学校是否履行协议的置疑，对于教师是否得到聘任或解除聘任的争议，对于教师晋升职称的评定或降等的评定？对于教师或学生是否遵守学术道德规范的判断和处理的争议，对于个别学生是否应当为其颁发毕业证或学位证的争议等，历来都存在一些争议或纠纷。只不过过去人们不曾那么张扬，社会也不会那样关注。而现在由于人们维护权利意识的高涨，学校依法治校观念的加强与提升，国家法律制度的完善等多方面的原因，导致大量的纠纷开始浮出水面，进而走入正常的程序，得到一种有序的解决与处理。在当今诉讼 大爆炸 的年代，大量的涉及高等学校的法律纠纷出现，当然，涉及学生权益的纠纷也就同样的与日俱增。如何面对这种形势与挑战，需

3、要冷静、理性地分析。诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，虽然有其优越性的一面，但未免也会暴露其不足。那么是否可以考虑建立高等学校的校内申诉机制，作为大学生维护权利体系的一个重要组成部分。下面笔者将对大学生申诉的有关问题，包括大学生申诉的含义与类型、大学生申诉的优势与局限，如何借鉴外国和我国台湾地区、香港地区的经验，来进一步完善我国的高等学校大学生申诉制度等问题进行分析，以达到充分发挥校内申诉制度的作用，有效地解决高校与学生之间的法律纠纷，并实现对学生权利的有效救济的目的。一、大学生申诉的含义与类型1、大学生申诉的含义行政法意义上的申诉，是指受到行政主体违法

4、或不当处理的公民向有关国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的制度 1 。具体到高等学校的大学生申诉，则是指高等学校的大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分或处理不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出要求重新审查、审议并作出相应处理决定的制度。2自 1949 年新中国建立以后相当长的时期里，大学生申诉实际上是一个重大空白。或者缺乏制度规范，或者被人们认为那就是学校自身处理的事情。根本用不着所谓法律去规范它。至于是否受理，如何处理，由于缺乏明确的法律规范与依据，实践中多是不了了之，有的当事人往往以伸冤 的形式寻求解决之道，但往往是 泥牛入海 或者说是 石沉大海 杳无音

5、讯。最后当事人等待的大都是无果而终。进入20 世纪90 年代以后有所改观。先是原国家教委于1990 年发布的普通高等学校学生管理规定（第7 号令）第64 条规定： 高校处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对于本人的申诉，学校有责任进行复查。 尽管该规定从原则上明确了高等学校应当建立申诉制度，但由于规定过于笼统、抽象难以执行，实践中落实的情况也极不理想。后来教育法、高等教育法等一些关乎大学生权益保护的法律陆续出台。根据我国教育法（1995 年）第 42 条的规定，学生有申诉的权利。3 根据高等教育法（ 1998年）第 53条的规定，高等学校学生的合法权益，受法律保

6、护。再加上实践中，有些大学生便根据相关制度提出了申诉，而有关学校的实践，加上有关教育行政机关，乃至人民法院在是否受理此类案件以及如何裁判这类案件的做法，引起了全社会的普遍关注，也进一步引发了人们对于相关制度的深刻思考。实践中总结出的经验或积累的丰富素材，越来越催促着大学生申诉制度朝着更加明确、规范和法治的方向发展。可以说共和国近60 年的大学生申诉案件，绝大多数是发生在近十年里。4 这里特别值得一提的是，最终通过人民法院的裁判让当事人看到了申诉的希望，看到了法律可能给他们带来真正的 公正 与 正义 。有关传媒的宣传、学者的评论，社会人士的关注，形成一股共同的力量，事实上在推进大学生申诉制度向前

7、发展。如曾经在媒体上广为宣传的 田永诉北京科技大学案等。 52、大学生申诉的类型2005 年，教育部修改颁布的普通高等学校学生管理规定（以下简称 和 刘燕文诉北京大学案21 号令 或新规定）出台，该规定较为详细地规定了大学生申诉制度，并明确区分为大学生申诉的两种类型：校内申诉和行政申诉。6 有相当数量的高校在2005 年前后，还以校内申诉为名，出台了不少相关规章制度。7对于校内申诉，新规定从受理申诉的组织，申诉范围，提起申诉的条件，申诉的时效等若干方面作出了具体规定。新规定近乎强制性地要求高等学校应当成立学生申诉处理委员会，并规定学生申诉委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代

8、表组成8 。申诉的受理范围包括学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起 5 个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉 9 。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起 15 个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。10 但是，如果从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉，则学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉11 。对于行政申诉，根据新规定，大学生对申诉复查决定（指校内申诉决定）有异议的，在接到学校复查决定书

9、之日起15 个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30 个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复12 。二、大学生校内申诉的优势与局限1、大学生校内申诉的优势众所周知，诉讼制度在解决争议方面一直有其优越之处，在解决大学生与高等学校的法律纠纷时亦是如此。但不可否认的是诉讼制度同样存在一定的局限性。笔者认为，与诉讼制度相比，申诉制度，尤其是校内申诉制度，可能同样是一种较好的可供学生选择的权利救济途径。它应是大学生救济体系中一个不可或缺的环节与重要组成部分。对于大学生校内申诉我们应该给予充分重视。笔者认为，大学生校内申诉具有如下优势：首先，

10、从行为心理学的角度分析，首选校内申诉更符合大学生与高等学校管理层特定身份者的文化心理。对于学生来说，与学校 对簿公堂 绝非首选，往往是不得已而为之。其实相对于诉诸法院，高等学校也更倾向于内部协调、调停。因为大学生与人格化的高等学校之间不仅存在着一种特殊的法律关系，而且还存在着一种特殊的情感关系。这恐怕是一个有过受教育的经历者难以否定的。正如传统上大学生都形容自己所在的高等学校为 母校 。受教育者往往都很非常看重这一点，绝非个别现象，究其原因，就不能不说及中国传统文化的深刻影响。所谓 一日为师，终生为父 、 师道尊严 、 天地君亲师 等一系列传统儒家文化的观念深深影响着国人的心理。所以无论自己的

11、行为是否有错或过错大小程度不同，如果学校给予自己的处分太重，甚或学校完全 冤枉 了自己，大学生往往都会恳求（乃至 哀求 、 跪求 、 哭求 ，怎么表达都不为过）学校要么给予较轻点的惩戒，要么请求学校再次调查核实，给蒙冤的自己 洗清罪名 ，还自己以 清白 。由于大学生们长期接触的管理者都是自己熟悉的老师或被称之为 老师 的学校管理者，一般即使有了争议，也愿意表现出极其诚恳的态度来，希望得到学校的宽容、谅解或是希望学校能调查研究后再作慎重处理，给自己以读书学习的机会。所以无论受处理的学生是否已经毕业或者是否拿到学位证书等，这种大学生与所在高等学校（ 母校 ）的特殊关系，就象很多孩子与父母亲的血缘关

12、系一样，让人难以割舍。从我过去接触的许多案件的当事人的表现中都可以明显地感受到。13这也许是中国文化对国人的一种刻骨铭心的影响，让人挥之不去的文化心结。对于这一点，我认为绝不能简单地予以否定和批判，比如说批评大学生的主体意识不够强，自立、独立精神缺乏等。我倒是认为，可以在继承发扬尊师重教传统文化的同时，加强法治文化的宣传与教育。这里面更多的是让学生重视自己的权利与利益，在权益受到侵犯时，能及时有效地维护自己的合法权益。同时也要让学校管理者清楚地认识到自己的行为必须受到法律约束和规范，必须体现出 教育应以人为本 、 依法治教 、 依法治校 的原则与精神。所以在制度设计上，我们可以考虑到既要维护学

13、生合法权益，又要兼顾保证学校正常教育管理秩序，维护其办学自主权，尊重学术自由和大学自治。其次，从权利救济的角度，校内申诉制度成本相对较小，有利于保障大学生的合法权益。北京大学在 2003 年 6 月开始试行的北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法第1 条明确规定， 为了保护学生正当权益，防止和纠正违反规定的或者不当的违纪处理，保障和监督学校相关部 依照 定行使 ，学校成立申 受理委 会，接受学生申 。 清 大学在 2005 年月开始施行的清 大学学生申 理 法第 1 条也明确 定 了保障学生的合法 益， 范校内学生申 理程序，特制定本 法。 在其他高等学校的学生申 法或听 9及申 中也有 似的

14、申 制度 立目的的 定。可 高校学生申 制度就其本 而言，是 合法 益受到学校侵犯的学生提供的一种 利救 途径。透 高校及相关教育行政部 与学生之 以相互尊重和沟通 基 的申 程序的展开， 及 、公正地解决和 理在教学管理中 生的冲突和 提供了一种可能。 制度作 救 途径，存在着成本高，耗 等局限性， 于急于 求救 且 能力有限的学生而言，并非最佳的救 途径，相反很可能 学生 益造成二次 害。而在申 制度中，由于受理学生申 的人 基本上都是熟知教学和教育管理的 人 ，他 会更多的从教育 的角度 双方的矛盾，而且也有能力作出 体判断，可以减少救 果的不确定性和 行救 果的 度，尽可能地避免二次

15、害。而且，受理申 的部 学生的申 理是不收取任何 用的；同 由于申 制度程序控制上相 松，在耗 的 上也 少于 制度。以校内申 制度 例，从学生接到 分 提起申 ，到高校受理申 作出复 决定，如果 格按照新 定的程序 行即 学生 分决定有异 的，在接到学校 分决定 之日起5 个工作日内，可以向学校学生申 理委 会提出 面申 14 ；学生申 理委 会 学生提出的申 行复 ，并在接到 面申 之日起15 个工作日内，作出复 并告知申 人 不会超 三十天 15 。可 ，申 制度可以大大降低学生 求救 的 成本和 成本，是有利于保障学生合法 益的。再次，从高校管理活 自身的性 来看，校内申 制度更能体

16、尊重高等学校的大学自治 。高校的管理 程中大量存在需要通 自治 解决的 ，尤其是在涉及学 判的 域，高校才有真正意 上的决定 。如果 化地将涉及 、学位 是否 或授予和是否 取、是否退学、留 或降 、如何 予 律 分等 型的案件作 一般的行政 案件 法院， 多引入司法救 ，也是极有可能 致 外部 力借此机会，以司法的名 干涉大学的独立， 学 自由和大学自治 生不利的影响。 16 申 制度中的校内申 ，作 高校内部的解决 的途径和争端化解机制，其建立和运作都是依靠高校行使自治 来 的，本身就是大学自治的一 重要内容。 于高校和学生之 因教学管理而 生的 ， 学生申 先由高校自己 理， 高校提供一

17、个自我 正的机会，更有利于在良好的氛 中疏解 ，同 也 了高校在 理自身教学管理争 上的自治 17 。 一理 在我国台湾地区的教育法治 践中已 得到了确 。台湾地区1995 年 6 月 23 日司法院大法官会 作出的 字第382 号解 指出： 各 学校依有关学籍 或 定， 学生所 退学或 似 分行 ，足以改 学生身份并 及其受教育之机会，自属 人民 法上受教育之 利有重大影响，此种 分行 愿法及行政 法上之行政 分。受 分之学生于用尽校内申 途径，未 得救 者，自得依法提起 愿及行政 。18可 ，台湾地区已 将校内申 作 行政复 和行政 的前置程序， 一方面自有减 司法部 担的意 ，另一方面也

18、 上承 了申 制度 保 高校自治 的价 。最后，从解决 的角度考 ，校内申 制度是 解决机制重要而有效的 。以最小的成本和代价最有效地解决 ，同 尽可能的 解决方式的多元化，无疑是 解决途径的一个重要的原 。校内申 制度的建立， 高校学生在 之外提供了又一 利救 途径，无疑有利于 利救 途径的多元化。而由于程序上的相 灵活性，使校内申 制度相 行政复 和 制度而言，更加迅速、 捷和 ，其所需的成本是大学生所有可以 的 利救 途径中最小的。可以 想，通 校内申 和行政申 两 申 的 ，如果能与其后的行政复 与行政 途径合理 接，并框定好各自的救 范 ，将有利于从整体上促 更公平、高效的 解决机制

19、的形成。同 ，作 解决机制，其解决 的效果也是 判 机制效率重要的 准之一。由于申 制度是教育系 内部的 督和 机制，可以充分地利用高校内部和行政 中上下 督关系来平衡和解决 19， 于高校自身而言， 于此 的 督和 不会存在很大的抵触情 ，从而有利于申 决定的落 和高校与矛盾的化解。因此可以 ，完善的申 制度是大学生 利救 机制中一种成本 低而收益 高的制度，是 解决机制中一个不可或缺的重要 。 20笔者了解到，最近 生在中央美 学院的一个案件。有两位 班的同学在参加2007 年 1 月20 日上午和下午分 行的全国 士研究生入学考 政治、英 程 ，涉嫌携 （使用） 子通 作弊，被学校作出

20、当次考 成 无效 的决定后，学校又以 反学校的规章制度为由，予以 开除学籍 的处分。 21 二人不服，向学校申诉委员会提出申诉。学校申诉委员会经过处理，认为学校过去的处理决定，存在程序上的问题。后来，学校听取了申诉委员会的建议，作出了 撤销开除学籍处理决定22 。当然，后来学校有关职能部门虽然拟作出对学生 开除学籍 的处分建议23 ，但这次学校则是严格根据北京市教育委员会的有关规范性文件和学校自己制定的规章的规定，分别于4 月底或5 月初举行了听证程序。而且根据我的亲身经历（我作为其中一名同学的代理人参加了听证），学校方面比较重视这次听证。我想这样的听证，无论对于学校的有关部门还是对于学生，都

21、是非常有意义的。学校的最终处分决定，有可能通过这样的听证而改变，学生的命运，也有可能通过这样的听证而改变。2、大学生校内申诉的局限由于在 2005 年之前我国对申诉制度仅有原则性的规定，2005年修订颁行的新规定对申诉制度虽然有进一步的规定，但也谈不上至善至美，缺陷和不足仍然未能完全避免。加之实践中各高校的申诉制度也正处于初创阶段，因此，目前的申诉制度还存在不少问题，具体体现在以下几个方面：（1）法律规范过于原则，缺乏具体程序规则，未对校内申诉制度作出实质性的规定虽然 2005 年出台的新规定对申诉制度作出了一些规定，例如规定了受理申诉的组织，申诉的范围，申诉时效等。但是并没有从根本上对学生申

22、诉制度作出更加具体而详尽的规定。首先，对实质性问题的规定不够，规则的可操作性有限，大量的制度设计仍然需要各高等学校自己完成。例如，新规定第60 条规定，学校应当成立学生申诉处理委员会，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。但是，该规定只是从原则上规定了学校应当成立 学生申诉处理委员会 （后简称 学申委 ），以及 学申委 的构成人员类型。具体到操作层面， 学申委 应如何设置？其人员构成比例如何？特别是学生和未兼行政职务的教师代表应占多大比例？其在校内的身份和地位是什么？新学生管理规定对此都没有作出明确说明，为高校留下了过于广阔的自主空间。实际上， 学申委 作

23、为专门处理学生申诉的机构，固然与学校的职能部门有一定的关系，但更多地应有其自己的独立性。在 学申委 的人员组成上，应保证教师代表、学生代表和法律专业人士的参与。这也是申诉制度真正发挥作用的前提，否则 学申委 很可能流于形式，成为学校用来 做秀 的机构 24 。由于法律的原则性规定，各校完全可以按照自己的意愿来决定 学申委 人员的构成，这就存在削弱 学申委 的独立性的隐患。其次，在对校内申诉制度的规定中，仍然存在重实体轻程序的倾向。新规定中，仅规定了学生对处分决定有异议的，可以向 学申委 提出书面申诉。 学申委 对学生提出的申诉应当进行复查，并在将作出的复查结论告知申诉人。但是，具体应当怎样提起

24、申诉， 学申委 应当怎样受理申诉，规定均未涉及。而对申诉结果的执行程序，则完全没有规定，成为当前高校学生申诉制度的空白地带。各个高校的申诉制度之所以在程序上会存在较多问题，一方面固然有高校自身的因素，轻视程序；另一方面是因为法律规定过于原则，忽略了细密程序规则，使高校在申诉制度的程序规则上拥有了过多的自由裁量权。最后，是目前校内申诉机构实际发挥作用不够。对一套救济系统而言，大学生对其的信任和评价程度将决定他们采用这套系统的态度。如果信任程度高，则采用的可能性会较大；反之，他们将不会把时间和精力浪费在一套他们认为实际上没什么作用的救济机制上。而实践中，目前各高校的申诉机制所发挥作用相当有限。25

25、可见一方面由于在机制设置上的程序问题，造成了大学生对这样的校内救济机制普遍评价较低；另外，即使看上去机制比较完善，但是在实际运行的过程中没有发挥理想的作用，甚至根本没有发挥什么作用，造成了大学生对校内救济机制的普遍不信任。26以北京大学为例。早在2003 年 6 月开始，北京大学就已经成立了 学生申诉受理委员会 ，并出台了北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法，建立了初步的申诉制度，然而笔者所看到申诉制度的实际运作情况是，只有极个别的学生通过申诉改变处分结果（通过访谈，了解到只有一个决定通过申诉得到了变更处理，对学生作出了从轻处理）。也就是说这个貌似完善的校内申诉制度实际上对维护学生权益，实现对

26、学生受损利益的救济几乎发挥不了太大作用。而一旦这个制度长此以往不能满足当事人的需求，当事人会在这样的反向激励下越来越少地采用这种制度，最终使这个制度失去存在的意义。也就是说，如果不改变申诉制度实际发挥作用不足的现状，校内申诉制度将面临形同虚设的危险27 。（2）受理校内申诉的机构法律责任不明晰新规定第 64 条规定， 学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉 。但是，这只是单方面地规定了学生行使申诉权的时间限制，以及逾期不申诉的法律后果。然而对 学申委 逾期未对申诉人的申诉作出复查结论，应承担何种法律责任，法律中并没有作出明确规定。同样，对学校不履行学生申诉处理

27、委员会作出复查决定或不采纳相关建议的应承担何种法律责任等也未予以规定。权力和责任应是相对应的，缺乏责任的约束，既可能导致权力的滥用，也可能导致消极的不作为。法律虽然规定了申诉机构应当受理申诉并作出相应的结论，却没有规定相应的法律责任，这就为申诉机构推诿责任、迟延履行职责提供了可能。而学生行使申诉权，寻求对受教育权的保护，都是具有相当强的时间性的。一旦受理申诉的机构不作为或迟延履行职责，将对本来权利就受到侵害的学生造成又一次的伤害。因此，有必要在新规定或相关法律、法规中对 学申委 逾期未对申诉人的申诉作出复查结论、学校不履行学生申诉处理委员会作出的复查决定等情形，各自应承担的法律责任作出规定，以

28、切实保障学校、 学申委 及时、高效地履行各自的28（ 3）校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接并不十分妥帖、稳固前文已述，校内申诉制度是重要的救济途径，但是否要将校内申诉作为行政申诉或者行政复议或行政诉讼的前置程序，如何理解、理顺它们之间的关系，从而使得这些制度如何形成一种合力，最大程度地发挥作用，理论界与实务界都存在着不同的看法，真可谓见仁见智。对此实践中有两种不同的做法。广州市两级法院在受理高校行政诉讼案件时就没有将申诉程序作为诉讼的前置程序，只要原告向法院提起诉讼，法院一概受理。他们认为：一则法律、法规并没有设置这样的前置程序，二则实际上原告往往在向法院起诉之前已穷尽了习惯上的行政救济途径，而教育行政管理部门往往基于各种理由对申诉者的申诉或不予答复或不予理睬（不作为），当事人不得已最后才走诉讼这条路。如果法院再要求当事人履行这样的程序，无异于剥夺诉权 29 。与广州法院的观点相反，天津市高级人民法院则认为，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜将所有纠纷都直接纳入诉讼范畴，应确立申诉前置程序。他们的理由是：因为申诉是