张国庆公共行政学第五章 行政组织.ppt

1、1,第五章 行政组织,李丹阳 北京航空航天大学公共管理学院,Public Administration,2,第一节 行政组织概述 第二节 组织目标 第三节 组织结构 第四节 组织原则 第五节 组织环境 第六节 组织变革,3,第一节 行政组织概述,一、行政组织的涵意及与类似词之异同 （一）行政组织的涵意。 1. 广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。 2静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系，从动态上说，则指行政机要

2、作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。 3. 阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关体系，其组织行为，受国家强制力的保障。,4,（二）行政组织与类似词之异同。,1行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组

3、织。 2行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵意，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵意。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。 3官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。,5,二、国家行政组织的特征,（一）政治性。政治性是一切国

4、家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面： 1阶级性。 2决策性。 （二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次： 1.服务性。 2.管理性。 （三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：1. 约束性。 2强制性。 （四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面： 1国家行政组织自身建设的法制性。 2国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。 （五）系统性。系统性是说国家行政组织具

5、有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征： 1结构性。 2有序性。 （六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解： 1. 动态性。 2适应性。,6,三、行政组织的基本要素,国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面： （一）法规制度健全。 法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。法规制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根本保障。 （二）组织目标明确。 目标

6、是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。 （三）人事调派恰当。 制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。 （四）权责分配合理。 权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力与责任成正比关系，即权愈盛责愈大，反之亦然。,7,三、行政组织的基本要素,（五）财物数量适中。 财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同

7、的含意或标准。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。 （六）运行机制有效。 通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。 （七）行为方式优化。 国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现的。优化行为方式，即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式，是公共行政管理的一项原则。 （八）价值观念整合。 价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。,

8、8,四、行政组织的产生与成立,（一）依据。国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面： 宪法；法律 ；行政裁量权 。 （二）效力。效力是指行政组织产生与成立的合法性。这种合法性对行政组织职权的实际行使或权威地位是至关重要的。要具有致力，就必须经由法定权力主体的批准或决定。能够使行政组织的产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有两类：立法机关；内阁；立法机关与内阁 。 （三）规程。规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序。在一般情况下，法定程序如下： 1由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因； 2由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性； 3由立法机关或

9、政府领导机关决定设置与否； 4由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。,9,五、行政组织的种类,按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型： （一）首脑机关。 中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。 （二）职能机关。 本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。 （三）幕僚机关。 协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型存在形式是各级政府的办公厅（室）。 （四）咨询机关。 一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论

10、证和较佳政策方案的行政机关。 （五）派出机关。 一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。,10,第二节 组织目标,一、目标的功用与层次 （一）目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向座标，是组织聚合力的内在源泉。它为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。从管理的观点来看，目标的功用具体有以下4点： 1促进组织结构和权责体系合理化。 2建立考核的公平和客观的标准。 3增强组织的协调能力和整合能力。 4激发组织成员的工作热情和合作意识。,11,（二）目标的层次,目标作为组

11、织的一个次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。从时间序列上看，目标系统可以分为长期中期近期目标；从空间序列上看，可以分为整体部分个人目标，从价值标准上看，可以分为社会组织团体目标，从性质上看，可以分为综合技术心理目标，如此等等。一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层次： 1总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、统率其它、全力以赴的主体目标。对国家行政组织而言，总目标通常通过政府施政纲领加以表述和阐明。 2分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业务性和职权范围，即结合自身的实际。 3

12、个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。其特点与分目标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往不着形式地掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。因此弹性较大，要将其较好地纳入组织目标的体系，需要机关首长有效把握，其核心问题是调动积极性的问题。,12,二、目标的合理化与特征,（一）组织目标合理化，组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。 所谓合理化的组织目标，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。一般而论，组织目标合理与否取决于4个方面的认知程度和条件

13、。 1社会承认。 2组织能力。 3团体状态。 4成员意识。,13,（二）行政组织目标的特征。,行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次理解。行政组织目标的基本特征主要有三个方面： 1. 规律性。 集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。 2服务性。 国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。 3复杂性。 国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。,14,三、目标管理,（一）目标管理

14、的概念。 1它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程； 2它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献； 3. 它一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。 （二）目标管理的性质。 目标管理是以行为科学人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。

15、因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。,15,三、目标管理,（三）目标管理的实施。 成功地实施目标管理应当至少具备4个条件： 1整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。 2各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。 3实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。 4目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信

16、心，以利仿效。,16,第三节 组织结构,一、组织结构的性质 （一）结构与功能。 结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。 （二）结构与职位。 职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。 （三）结构与模式。 在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构型态，这些型态我们称之为结构模式。 （四）结构与差异。 主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。,17,二、管理幅度与管理层次,（一）管理幅度。 管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部

17、门的数量及范围。科学合理的管理幅度没有统一的标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。 一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三个方面： （1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等； （2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等； （3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态以及与组织有关的家庭或家族意志等。 （二）管理层次。 管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理

18、层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。国家行政组织通常都是金字塔式结构。,18,三、行政组织体制,行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织备层级、各部门之间行政关系的法制型态。分为三种类型 ： （一）首长制与委员制权力归属和运用完全不同的两种体制： 1首长制。行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。 2委员制。 行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。 （二）分级制与分职制纵横相交、相辅相成的两种体制： 1分级制。 行政组织纵向结构的各个层级

19、的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。 2分职制。 横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。 （三）分权制与集权制行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制： 1集权制。 行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。 2.分权制。 将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征，表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。,19,第四节 组织原则,一、组织原则的

20、形成与意义 可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件： 第一，理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍特性的观察基础之上，换言之，实践是原则的理论前提。 第二，理论概括，即原则有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。 第三，理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应当附有原则的适用条件。 第四，社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。,20,二、组织原则的主要内容,在关于组织研究的不同历史时期，先后有过许多关于组织原则的理论概括，其中较为系统、明确和具

21、有代表性的有： （一）利恩阿尔福特（Leon Alford）的10项工商管理原则 ； （二）卢瑟古立克和林达尔厄威克的8项行政管理组织原则 ； （三）马克斯韦伯的8项理想行政组织的原则 ； （四）行为学派的组织原则 ； （五）系统学派的组织原则 ； （六）权变观的组织原则。,21,三、我国国家行政组织的基本原则,我国国家行政组织即政府组织，其基本原则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。就国家的政治生活、法律生活和社会生活而言，它是通过国家的最高权力机关全国人民代表大会制定的宪法和有关法律所规定的。就行政现象和管理行为而言，它则是政府通过行政法规和方针、政策所确认和实施的。概括起来说，

22、我国国家行政组织所遵奉的基本原则有以下几个方面： （一）为民便民的原则。 这是我国国家行政组织第一的和最高的原则。违背了这一原则，也就背离了社会主义方向。 （二）完整统一的原则。 完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当齐整划一，统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。 （三）权责一致的原则。 建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。,22,三、我国国家行政组织的基本原则,（四）精干效能的

23、原则。 精干是指国家行政组织的一种数量状态，其内涵是指以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。效能是指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。 （五）依法行政的原则。 其核心，是要建立法制观念，培养对法制的遵从。依法行政就是要遵从宪法和法律对国家行政组织的宗旨、地位、权力、职能、预算、编制、机构、程序等的规定，并自觉接受国家权力机关和人民群众的监督，同时，依照法的精神、原则和条款实施行政管理。 （六）适应发展的原则。 包括三个方面的含意：其一，根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和欧务活动方式，其二，根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段，其三，

24、以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。,23,第五节 组织环境,一、一般社会环境 指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标，功能状态和管理方式， 其内涵和特征主要有：,（一）文化。 （二）技术。 （三）教育。 （四）政治。 （五）法制。 （六）自然资源 （七）人口。 （八）社会。 （九）经济。 （十）国防。,24,二、特定社会环境,指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。 在正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思

25、想则反映特定社会环境的要求和制约。后者的动态变化性较之前者更为明显和突出。,25,三、团体社会环境,社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物。在当今社会中，数不胜数的各种社会性组织或团体共同组戌了一个复杂的团体社会。这些组织彼此矛盾、冲突威协调、一致，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。 政府与社会性组织或团体相互作用的方式大致有三类： （一）国家行政组织从团体社会环境输入信息 （二）社会团体从国家行政组织输入信息 （三）国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、斡旋、了结各社会组织或公民团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并

26、以此实现备社会团体的有益互动。,26,四、组织气候,组织气候是生态行政学的一个重要概念。它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。 组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。因此，通过测度、认识和改造组织气候，就可以改进组织行为方式，增进组织的和谐与稳定。,27,第六节 组织变革,一、组织变革的动力与过程 （一）组织变革的动力。 1环境。 组织的变革常常是由其环境变化引起的，比如，政治格局、独律规范、伦理道

27、德、经济发展、文化观念、民族意识的改变等。 2目标与价值观。 目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。因此，价值观和目标的变化（重新制定或修正）将改变组织的行为方向或行为方式，引起组织的变革。 3技术。 技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在改进技术方面所作的努力将对组织产生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革产生推动作用。 4结构。 组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、改组、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。,28,（一）组织变革的动力,5管理。 第一，管理过程的每一个环节，

28、都是组织变革的不可缺少的实施条件，第二，管理本身就是最经常、最重要、最直接的变革动力源。由管理者或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，变革也正是组织管理的基本职能之一。 6社会心理因素。 这主要指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的推动。组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此来促成或加强领导阶层变革意识。 7专家和专家群体。 他们不一定是组织的正式成员，也不一定拥有固定的职权，但他们的丰富和优越的系统知识、理论和方法，有助于他们对组织的历史、现状和发展前途做出科学的分析和论证，而这正是变革所必需的。,29,（二）变

29、革的过程,变革的过程可以分为以下几个阶段： 1对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。 2感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。 3确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。 4找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。 5. 根据已确定的方案具体实施变革。 6对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上步骤重新循环。,30,二、变革的阻力与克服,（一）变革的阻力。阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。这种

30、矛盾现象来自组织及其成员的两种不同的需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。 变革的阻力主要可能来自以下方面： 1利益差别。 主要指国家行政组织变革结果对不同社会行为主体的不同影响。对一定的社会行为主体来说，如果变革恰恰是自身所忌讳的，那么，对变革持消极、冷漠和反对的态度就是很自然的。利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等。 2习惯性。 习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。习惯性的力量常常是巨大的，它对变革的阻力主要有两种情况，一是职业认同感，二是对变革更新的潜在在的不安全感。 3认知。 这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对的态度。从这个意义上说，合情合理的、实事求是的变革宜传，是变革成功的重要条件。,31,（二）变革阻力的克服,在实践中，变革的阻力来自许多方面，对阻力的克服也有许多对策，主要有以下10个方面，这些对策常常是交替或混合使用的： 1创造和谐的变革气氛 其关键，在于使人们感觉到变革势在必行、迫不得已和公平合理，从而建立理解和支持变革的基础。 2力场分析 变革过程中的力量分为推动力与抑制力两种，同时增强驱动力与削弱抑制力是强化变革成果的有效途径。 3广泛的参与 让与变革相关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策