监狱长岗位资格准入制度若干问题探讨

1/16监狱长岗位资格准入制度若干问题探讨摘要监狱长是监狱工作的组织者和管理者，在推动监狱事业发展中的地位不容替代。建立监狱长岗位资格准入制，既体现了国家对专门从事监狱管理工作的监狱长的基本要求，又是对监狱长工作能力的一种认定。本文拟从构建的必要性着手，对实施监狱长岗位资格准入制进行尝试性探索，提出监狱长资格准入制的框架和途径，以促进我国监狱工作管理水平和罪犯改造质量的全面提升。关键词监狱长；资格准入；管理监狱长作为监狱最高行政领导，代表国家管理监狱。监狱长的理念、素养和能力对监狱的发展起到了至关重要的作用。当前，我国监狱正处在从传统向现代转型的历史进程中，随着监狱体制改革的全面铺开，确保监狱的安全稳定，纯化监狱刑罚执行职能，提高罪犯改造质量已成为监狱工作的主要目标。在面临诸多新情况、新问题、新特点的形势下，我国监狱要想成功实现战略转型，与世界同步，就需要一支具有远见卓识，专业能力突出，对监狱事业忠诚的监狱长队伍。实行监狱长岗位资格准入制，形成一套符合公务员法和监狱工作内在规律的动态管理机制，是推动中国监狱事业持续健康发展的理性选择。一、实施监狱长岗位资格准入制度的必要性在监狱工作领域中，监狱长是重要的决策者、指挥者和管2/16理者，全面负责监狱的管理工作，具有执行国家公务，领导和管理监狱事务等多种职能。俗话说火车跑得快，全靠车头带。监狱长的管理活动将直接决定着监狱方针、政策的贯彻落实，决定着刑罚执行目的的实现，决定着监狱建设目标的完成。监狱的发展与监狱长的素质有着决定性关系。加强监狱长队伍建设，提高监狱长队伍素质，是推动监狱工作持续发展的重要举措。在新的历史条件下，必须采取得力措施，努力在职业准入、职业素质、职业能力和职业道德建设等方面下功夫，建设一支高素质的监狱长队伍。1监狱长岗位资格准入制是适应社会发展形势的必然要求在我国，人才评价制度日趋完善，职业资格准入制度已初步确立，到目前为止，我国已在23个行业建立职业资格证书制度，劳动部门明确规定了90个必须持职业资格证书就业的岗位。随着社会的进步，社会生产关系越来越复杂，社会化大生产的分工越来越细，今后我国将在更多专业领域实施职业资格制度，并逐步实现与世界各国的职业资格互认，建立与国际接轨的完整的职业资格制度体系。监狱长岗位资格准入制正是适应了这种社会发展形势的需要。培养一支专家型的监狱长队伍，有利于从源头上提升监狱的行刑水平和罪犯改造质量。监狱长，是社会建设中特定的职业种类，尤其是在中国，不仅要求监狱长具备过硬的3/16政治素质，还要求具备良好的职业修养，尤其是法律学、社会学、教育学、管理学、伦理学以及经济学等多方面的知识和能力，因此，培养一名合格的监狱长，需要时间和经费的支撑，需要组织的培养和个人的努力。尤其是随着社会的快速发展以及社会主义和谐社会的构建，党和政府、社会公众以及国际社会，对监狱工作提出了更高、更新的要求，实际上也是对监狱长职业提出了更高、更新的要求。监狱工作的风险和监狱长职业的风险会越来越大。因此，在监狱长岗位的源头上，实行准入制度，显得尤为重要。2监狱长岗位资格准入制是监狱工作跨入新阶段的迫切需要随着我国改革与发展的不断深入，监狱也同社会其他领域一样正经历着一系列变革，监狱体制改革的全面启动标志着我国监狱工作跨入了新的发展阶段。监狱职能的纯化要求监狱在确保安全稳定的基础上，将罪犯改造成为守法公民。这是一项极其复杂的长期系统工程。监企分开后，监狱要建立科学、规范、系统的刑罚执行体系和罪犯改造质量评估体系。监狱能否发展，很大程度上取决于监狱长是否有科学的理念和管理方法。在传统的监狱体制下，大多数监狱长都履行着行政、生产和改造“三肩挑”的职责；随着监狱体制改革的全面推进和监企分开制度的完善，将逐步退出监狱，监狱“以改造人为宗旨”的职能越来越明4/16晰。在这样的背景下，重新认识和定位监狱长的角色显得非常必要。实行监狱长岗位资格准入制是监狱体制改革的稳定剂和催化剂，对实现监狱事业发展具有引领性作用。要想使监狱工作在体制改革进程中有所突破，就必须相应地改革传统的职务监狱长制，打造一批有先进行刑理念、科学领导艺术和突出管理能力的精英型、专家型、知识型的监狱长。3监狱长岗位资格准入制是实现民警队伍专业化的必由之路监狱系统应该拥有一支既有理论水平又有实践能力的专家型监狱长队伍，这是当今人才资源成为第一资源的形势对监狱工作提出的要求，也是监狱工作实践带给我们的启示。中国现代监狱制度呼唤“专家治监”。随着社会犯罪形势日益严峻，重刑犯、暴力犯、累犯、惯犯、团伙犯等罪犯比例明显上升，押犯构成日趋复杂，面对此种挑战，要想提高罪犯改造质量，必须要建立一支专业齐全、数量充足、结构合理、素质优良的专家型民警队伍。而监狱长也是监狱民警队伍中的一员，监狱长的职责及行使职责的方法和结果，要求监狱长应当具备更加专业的职业素质。监狱长资格准入制不仅在于提高监狱长工作的独立性和规范性，还在于通过制度约束，使监狱长具备了合格的职业素质，5/16完善了监狱长的专业知识和能力结构。更为重要的是，监狱长资格准入制度在推动监狱长知识的更新和集成的同时，也会对监狱民警队伍起到示范作用，进而有利于推动监狱民警终身学习氛围的形成，有利于建立一支知识型民警队伍，形成团结、向上、理性、具有深厚人文氛围的团队。二、监狱长岗位资格准入制的涵义及其应具备的能力体系对我国监狱来说，监狱长资格准入制是个新命题。资格准入制是社会发展到一定历史阶段的产物，是社会劳动分工的结果。随着人们之间交往的不断深入，人们逐渐认识到社会要有分工，“由专业的人做专业的事”。监狱长岗位资格准入制，即要求拟任监狱长必须经过职业认证并获得职业资格证书方可有资格选任为监狱长。它要求监狱长以行使监狱管理为专门职业，具有独特的职业意识、职业能力、职业道德，具有鲜明的职业素质和专业特征。监狱长岗位资格准入制是国家对专业从事监狱管理的监狱长的基本要求，也是有志成为监狱长的人士获得监狱长工作岗位的法定前提条件。准入制的核心是制定标准。“如果一种能力可被其他职务或岗位的人代替，那就不是核心能力，而只是辅助能力。”准入标准是对一个合格监狱长提出的基本要求，它应该是监狱长的核心能力或主要能力，是其他行业和其他职务所不能替代的能力。联合国囚犯最低限度标准规则对监狱官6/16员的教育程度、道德要求、身体素质等提出了要求。该规则46条规定“监狱的正确管理依赖管理人员的正直、仁慈、专业能力与个人是否称职，所以，监狱管理局应该对精心挑选各级管理人员作出规定。为保证达到上述目的，应指派专任管理人员为专业监狱官员，具有公务员身份，为终身职，但须品行优良、效率高昂、体力适合诸条件。”第47条规定“管理人员应该具有教育和智力上的适当水平；管理人员就职前应在一般和特殊职责方面接受训练，并通过理论和实际测验。”笔者认为现代监狱长应具有完备的素质结构和能力体系。从横向看，应具备三维素质结构，即职业精神、职业素养和职业技能。从纵向看，又展开为金字塔型的能力体系，包括理性思维能力、战略决策能力、领导能力和专业能力。1三维素质结构在监狱长的素质结构中，核心素质是职业精神。职业精神又称职业操守，是指对监狱事业全身心投入和不懈追求的信念、态度和决心。它是一种巨大的无形的力量，对监狱长的管理理念和行为影响很大，是监狱事业取得成功的重要保证，因此，监狱长要树立坚定的事业心和责任感，并通过自身的努力，促进监狱工作的发展。职业素养是监狱长素质结构的重要内容，是监狱长在监狱管理活动中表现出来的思想、工作作风和行为。监狱长职7/16业素养由两部分构成，一是监狱长的道德品质，即内在养成；二是监狱长的日常行为，即外部行为特征。其中，监狱长的道德品质是内在的，起主导作用，日常行为则受制于道德品质，是职业素养的外在表现。职业技能是从事监狱长职业的重要条件。它要求一名监狱长首先要懂得监狱管理。监狱管理是一门科学，是一门艺术，既要管事，又要管人；既要管好民警队伍，又要管好服刑人员，涉及到刑罚执行、教育改造、队伍管理等方方面面的因素，任务艰巨，责任重大。监狱长职业技能集中表现为监狱长管理监狱的本领，拥有高超的管理水平和职业技能不仅是监狱长职业本身的要求，也是监狱工作对监狱长提出的素质要求。2金字塔型能力体系监狱长的能力体系由理性思维能力、战略决策能力、领导能力和专业能力四个方面组成，这四个方面犹如一个金字塔，塔顶是理性思维能力，底层是专业能力，越往塔顶走，对监狱长的能力要求越高。理性思维能力，是指监狱长在复杂的监狱实践过程中的洞察、分析、判断、创新能力，是监狱长把理论运用到实践的基本功，是监狱长成熟的基本标志。理性思维能力，包括逻辑理性思维能力、经验理性思维能力、科学思维能力等。提高监狱长的理性思维能力，不仅是因为监狱的刑罚8/16执行在历史发展的长河中，表现为一种理性的张扬和凸显，还因为罪犯作为人的存在，在对其刑罚执行过程中，任何的非理性的现象，都会对罪犯、对工作、对社会产生难以估量的影响。对此，监狱长要摒弃传统思维里那种僵化和陈旧的知识，树立法治、文明的行刑理念，以科学发展观武装头脑、指导工作、推动发展。战略决策能力要求监狱长既能从宏观上做出合乎监狱发展趋势的前瞻性决策，又能从微观上作出合乎实际的科学安排。具体地说，监狱长一方面要站在时代的高度，综观全球监狱的发展趋势和潮流，洞悉国内监狱改革的态势和取向，以开放的心态、进取的精神，与时俱进地推进监狱改革与创新；另一方面还要善于洞察事物的变化，审时度势，定准目标，制定适应时代发展的治监方略，办出监狱的特色。领导能力包括监狱长的统筹能力、协调能力和组织管理能力，也就是人们常说的驾驭全局的能力。监狱长在管理监狱过程中，不但要善于运作监狱的有形资产和物力资本，而且要善于运作监狱的无形资产和人力资本，要善于整合监狱的各项资源，使有限的资源投入实现高效的监狱目标。监狱长要运用激励、协调和指导等管理手段，充分调动全体民警职工的积极性，使每个人都能在自己的岗位上各司其职、各尽所能，使每个工作环节都像一架机器的齿轮一9/16样环环相扣，促进监狱的健康、高效运转。专业能力是指监狱长从事监狱管理活动必须具备的监狱专业才能和组织管理能力，是评价监狱长管理行为的具体标准，是构成监狱长能力体系的基本因素。当前，随着监狱建设的法制化、科学化和社会化，体制改革的系统化和深入化，罪犯改造的规范化和文明化进程的加快，监狱工作的标准和要求愈来愈高，这些都对监狱长提出了挑战。监狱长作为监狱的最高行政管理者，必须具备高水平的专业管理能力，不仅要在监狱业务上是行家，而且要在管理监狱上是里手。这样才能得心应手地做好监狱领导工作。三、监狱长岗位资格准入制度的框架分析1监狱长岗位资格准入制度应遵循的原则法定原则。监狱法第十二条规定监狱设监狱长一人，副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。对监狱长的设置，现行监狱法只是概括性地提到，至于如何配置，没有明确的规定。因此我们必须在法律的基础上，建立健全监狱长准入制度、考核制度和升迁制度，尽快制定和出台监狱长组织条例，明确任职资格、条件和程序，强化对监狱长岗位资格准入制实施情况的指导和监督，使监狱长岗位资格准入工作切实做到有法可依、有章可循。科学原则。监狱长岗位是一个具有一定科学含量的岗位，10/16监狱长资格准入，更是一个运用新兴的科学方法选拔人才的路径。因此，坚持科学原则，对于设计一个科学的标准、机制，选拔那些真正品质好、具有真才实学的人担当监狱长，是一个十分重要和慎重的重大问题。择优原则。实行监狱长岗位资格准入制的实质是优胜劣汰，在公开、平等的基础上，通过准入考试、能力测试、资格评审、选拔任用等办法，将最优秀、最合适的人才选拔到监狱长岗位上，实现人尽其才，使监狱长队伍始终保持生机和活力，从整体上提高监狱民警队伍的素质。稳妥原则。尽管资格准入制度在很多的行业已经比较成熟，并且显示出了强大的生命力，但是在执法机关的领导岗位，实行资格准入制度，还没有现成的经验。因此，采取稳妥的原则是必要的。笔者认为宜采用新人新办法、老人老办法的途径，实现新旧制度的合理过渡。新任监狱长必须严格按照资格准入制度，通过考试取得职业证书方有资格当选；已经在监狱长岗位的人员要通过各种专业培训和岗位训练，使其具备监狱长的基本素质与岗位能力。同时，要设计全新的管理、教育、监督制度，确保资格准入制度一开始就步入理性、良性的发展轨道，为条件成熟时的全面推开做好准备，积累经验。2监狱长岗位资格准入制度的基本要素监狱长岗位资格考试制度11/16公开考试是监狱长岗位资格准入制度的主体，凡符合报考资格条件者都可报考。为了保证考试的公平、公正，考试过程要公开化，接受群众的监督。考试能较客观地反映报考者的知识、分析综合能力、文字水平、理解能力、反应和协调能力，通过公开考试择优汰劣，把好监狱长岗位资格准入的第一道关。监狱长岗位能力测试制度实行监狱长岗位资格准入制单凭资格考试还不够全面，也难以反映其思想素质、道德品质及潜在的能力，因此，在考试的基础上，还要对监狱长的思想政治表现、职业道德水平、领导管理能力测试，运用科学的测试方法，全面权衡监狱长的能力水平。监狱长岗位资格评审程序监狱长岗位资格评审应当履行以下程序A报名，采用个人申请和单位评议推荐的方式进行；B资格考试；C能力测试；D评审委员会评审；E授予岗位资格证书；F登记注册。监狱长岗位资格复审制度监狱工作是随着社会发展而发展变化的，“一试定终身”不利于监狱队伍精英化的保持，也使侥幸过关者有了保护伞，因此，要建立监狱长岗位资格复审制度，资格证书注册有效期一般规定五年为宜，有效期满，证书管理部门对监狱长的资格进行复核，达到规定条件的予以重新注册，以保12/16持资格的有效性。监狱长岗位能力训练制度岗位能力训练是监狱长在自身专业发展意识指导下主动促进自身专业素质的有效方式，建立监狱长岗位能力训练制度可以促进监狱长尽快进入工作角色，使监狱长的准入、选拔和在职成为一个有机的终身教育整体，实现理论和实践的有机结合，使得监狱长的专业素质提高是一个持续的过程。四、实施监狱长岗位资格准入制度的路径1转变观念，提高认识。第一，从职务观念向职业观念的转变。当前，监狱长是政府任命的一种行政职务，并按照政府指令以行政手段管理监狱，因其拥有职务权力，一般称之为“职务监狱长”。实行监狱长资格准入制，监狱将按照聘约的规定管理，因其拥有职业能力，一般称之为“职业监狱长”。从“职务监狱长”向“职业监狱长”转变，是实施监狱长岗位资格准入制的必经之路。第二，从权力本位向能力本位的转变。监狱长岗位资格准入制的提出，其实就是要求监狱长从以权力为本向以能力为本转变，使监狱长专注于监狱的建设和发展，以最大限度的发挥个人能力。通过体制过渡，实现监狱长岗位的专业化管理，并对监狱长的权限、职责、权力体系和职业素13/16质进行界定。第三，探索党管干部的新模式。我们应在坚持党管干部这一根本原则的基础上，采用系统分析方法，对监狱进行组织系统目标设计，明晰组织与个人的责任，以促进组织和个人行为之间的互动，建立适应时代要求的党管干部新模式，增强监狱管理的有效性。2大胆改革，推陈出新。我国的监狱长任用以委任制为主要形式，即省属监狱的监狱长由省司法厅考评、任用和管理；市属监狱的监狱长由市司法局或由当地组织部门考评、任用和管理。在监狱长的培训方面，主要建立了警衔晋升和任职培训等制度。这些制度的实施对监狱长素质的全面提高和监狱的改革发展发挥了积极作用。当前，面临监狱体制改革和民警队伍革命化、正规化和专业化建设的新形势，我们要在现有管理制度的基础上改革创新，建立开放型的监狱长资格认定机制，走有中国特色的监狱长队伍的职业化管理之路。目前，应抓紧制定监狱长职业国家标准，实行监狱长资格证书制度，由省司法厅人事部门统一组织考试，引入公选机制，根据各地监狱的实际要求，在取得监狱长资格证书的人员中公开选拔，竞聘上岗，打破传统的行政任命方式和地域观念，把德才兼备、能力突出的精英吸纳到监狱长队伍中，被录用的监狱长则按照职责要求，凭借职业能力全面履行14/16管理监狱的职责。3循序渐进，统筹兼顾。目前，全国共有监狱674所，监狱长队伍总数约3500人。对此，我们可循序渐进，分三步走。一是调研阶段，对现有的监狱长队伍进行全面综合调查；二是试点阶段，选择条件较好的省份先行试点实施监狱长岗位资格准入制，总结成功经验三是全面推行，等试点工作成熟后再在全国推行。要按照中央、省、市分级管理、重点掌握、全面了解的原则，建立起全方位、立体化的监狱长岗位资格管理体系，实行监狱长队伍的动态管理。各省司法厅人事部门要建立本省内的监狱长信息库，各市司法局人事部门建立本地区的监狱长信息库，准确掌握监狱长的数量、质量、专业结构、人员分布情况，为监狱长的选拔任用提供准确及时的人才信息。司法部要加大全国监狱长空缺岗位的选调和招录工作，实行双向选择的新型人事调配管理方式，防止监狱长职业资格证书成为一种装饰品，有名无实。要尽可能为取得监狱长资格证书的人创造机会，提供平台，让想干事的有机会，会干事的有舞台，干成事的有地位，以实现监狱长人才队伍的合理流动，促进监狱长队伍总量的稳步增长。4整体配套，跟踪管理。监狱长职业资格准入制度的实施是项长期的系统工程，需15/16要多方面制度的配套。除了对准入资格的准确把握和严格考核程序外，