论应急准备在应急管理中的重要作用-国际应急管理学会TIEMS

强化应急预防在应急管理中的重要作用 从芦山地震到鲁甸地震的经验与反思高英中共四川省委党校，四川成都，【摘要】鲁甸地震刚过去不久，这次地震造成的人员伤亡超出了想象，为何会有如此惨痛的代价值得深思。本文通过芦山地震发生之前和鲁甸地震发生之前的应急预防工作的对比，整理出在鲁甸的应急预防工作中，宣传教育和应急演练、隐患排查、应急设施、应急平台这四方面的不足之处，并针对这些问题提出相对应的提高方法和解决方案。殷切期望能引起人民和政府的反思，注重应急预防在应急管理中的重要作用。【关键词】应急预防 应急管理 芦山地震 鲁甸地震当前，全球进入自然灾害相对活跃期，各种自然灾害接连不断，频繁发生。各国政府都不可避免地要把防灾减灾、抗灾救灾作为重要职责，放到重要的工作日程。中国是继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，从2008年至今，已发生汶川地震、玉树地震、芦山地震和鲁甸地震等多次大地震，给国家和人民带来巨大的生命财产损失。党的十八大报告提出，要“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”。这一指导思想是非常正确的，美国的“全面应急管理”的理念也要求政府强化应急预防，英国主张的“提高抗逆力”其实也就是加强应急准备工作。俗话说得好：“凡事预则立，不预则废”，应急管理工作应该做到“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。一、应急管理与应急预防目前，国内外学术界对应急管理的概念还没有一个统一的界定。有学者认为，应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。然而，这种看法并不全面，应急管理范围极广，如下图所示，应该涵盖四个阶段：事前、事发、事中和事后，九个流程：应急预防、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估和应急保障。图表一：应急管理的阶段和流程 应急预防是应急管理的第一个流程，是整个应急管理工作的基础。应急预防是事发之前为应对突发事件而做的准备工作的总称，旨在有目的地采取各种防范措施，消除突发事件生成的条件和促进因素，降低突发事件发生的概率。应急预防的主要工作内容包括应急预案体系的编制、应急法制建设、应急设施和场所的设置和应急教育演练等。在应急管理的整个过程中，避免是第一目标，减少是第二目标，处置是第三目标，应急管理工作首先应朝着第一目标的方向去努力。二、经验和对比：芦山地震和鲁甸地震的预防准备北京时间2013年4月20日8时02分，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。北京时间2014年8月3日16时30分，云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震。二者的一些具体情况如下图所示：分类 地震名420芦山地震83鲁甸地震时间2013.4.202014.8.3震级7.06.5余震(次)40451335受灾人口（万）152108死亡人数196617失踪人数21112图表二：两次地震的相关数据统计观察了数据对比，不免产生疑问：相较于鲁甸地震，为什么芦山地震震级更强、受灾人数和余震次数更多，却导致更少的死亡人数和失踪人数？究竟是哪些因素导致了这种情况的发生？雅安市在2008年的汶川大地震中，也遭受到了相当大的创伤，灾害带来的不仅仅是伤痛，还有反思和之后的预防。在应急预防方面，四川雅安做得比云南昭通要做得多得多，而正是这种应急预防的相对到位，才使得芦山地震的死亡、失踪人数远小于鲁甸地震。1、 宣传教育和应急演练。四川汶川地震灾后，5月17日，省文化厅配合中直院团组织多支文艺小分队到灾区开展演出，分赴茂县、北川、雅安、崇州、广元、什邡、广汉、安县、绵阳、都江堰等十余个地震重灾区进行演出。这些活动历时半月，行程2000多公里，演出20余场，观众达数万人次，广泛而深刻地对民众起到了宣传教育作用，也安抚了民心。除了类似的在群众中的宣传教育，还注重在灾情发生以后对干部队伍的教育培养：其中，雅安市围绕“三个万无一失”工作目标，深入开展“千名干部下基层进万家”活动，选派1000余名市县机关年轻干部深入重建一线，增强一线工作力量。然而在昭通鲁甸，几乎找不到这一类的宣传活动。 在四川，2013年4月18日至19日举行了代号为“闪电-A”的跨区域地震救援演练，演练内容是：假设在四川的某个地方发生了7级以上的强地震，以此来检验要肩负起地震综合应急救援任务的消防部队的战斗力是否合格。不想在演练结束的次日，芦山便发生了7.0级强地震，演练成果马上就用于实战。以芦山为例，快速反应的芦山县消防大队，在地震首日便救出37名受困群众。我们再将时间拉长会发现，这次演练遇上实战并不仅仅是巧合，雅安在“512”汶川大地震之后，每年都有类似的演练。比如，2011年4月，由红十字会和红新月国际联合会支持，四川省红十字会主办的“灾害应急救护生命工程四川灾区行”项目总结会暨应急救援演习在雅安市举行；2012年5月11日，2012年雅安市防灾救灾综合实战演练在雨城区大兴镇举行。云南省同样也是一个自然灾害频发多发的省份，根据云南省住建厅数据显示，仅2008年以来，云南境内发生或邻区发生的、能影响到云南省的破坏性地震就有15组。即便有过这么多次地震，鲁甸在防灾减灾上做得还是不够。据调查，鲁甸防震减灾局每年会安排地震演习，但演习仅限于乡镇一级。这样的应急锻炼和实战演练显然远远不够。2、 房屋建设和隐患排查。以学校为例，在“512”汶川特大地震中，许多学校的房屋有着不同程度的损坏，甚至倒塌。政府高度重视如何尽快恢复教学秩序？如何修建安全舒适的学校？在这种情形下，四川省住建厅致力于消除未来的隐患，全力打造安全的校舍，将抗震设防烈度标准都是7度的校舍改建成8度，所有灾后重建房屋完全按照标准进行设计和施工，一点都不含糊。四川省住建厅总规划师邱建在发布会上表示，雅安地震中，汶川灾后重建项目没有一个全部倒塌，特别是学校、医院的房子没有垮塌，保护了人民的生命，交上了一份合格的答卷。在地震发生之后，鲁甸县民政局局长马真贤说：绝大多数遇难者是被倒塌的房子压死的。据调查统计，为了加强抗震工作，云南省在2008年全面启动了农村民居地震安全工程。然而，这项工程的效果并不理想，特别是鲁甸县，其在昭通市2013年农村危房改造及地震安居工程建设的开工排名表上，居最后一名，开工率为59.08%。该县在此项目的竣工排名上，也位居最后一位，竣工率竟然低到0.08%。可见，鲁甸县的应急预防工作并没有落到实处。在鲁甸6.5级地震震中龙头山镇龙泉社区，出现了预防与否所带来的鲜明对比：老街几乎被夷为平地，新街却连一幢结构性严重损坏的房子都没出现，因为心结的房屋全都采用“圈梁+构造柱”的设计，有效增强了这些砖混结构房屋的抗震性能。一个社区两种命运，折射出的是政府预防得力所取得的显著成效和政府预防不足所带来的严重损失。3、 道路交通和应急设施。鲁甸县位于云南省东北部，牛栏江北岸，地处乌蒙山南麓，史称小乌蒙。地理地势条件使得该地区经济落后，基础设施建设存在严重问题。在鲁甸县，几乎每个乡镇仅仅就只有一条路。昭巧线北侧连接着鲁甸县，南侧连接着巧家县，是进入鲁甸重灾区救援最近的路线。地震发生后，昭巧线也发生大面积塌方，近10公里公路被山体掩埋。鲁甸县城通往震中龙头山镇的道路只有昭巧线一条，昭巧公路塌方了，这意味着震中成为了孤岛，步行成为进入震中的唯一办法。经过连日奋战，在4日之后才使得昭巧线巧家境内全面抢通，并且路况只能允许小型车辆通过。到了第6天，鲁甸灾区道路都还剩3条未抢通。然而在芦山地震时，据交通运输部网站的消息显示，地震两日之后，芦山地震灾区国省干线公路全部抢通并基本维持正常通行，并且保证了芦山县的所有乡镇均有公路可以到达。芦山之所以能如此迅速地抢通道路，以方便运送应急队伍、应急物资和转移人员，要归功于之前的交通网络建设：省道210线芦山绕城路建成后，开车5分钟就可绕过芦山县城；芦山县的飞仙关、芦阳、龙门、宝盛、大川等乡镇的公路作为雅安市连接南北的一条纵线公路写入规划，形成一条纵贯雅安南北，连接成都平原的便捷通道；芦山县大川至南天门公路设计标准低、抗灾能力差，在“512”地震灾害后，对46.6公里的路段进行全面整修改造，并硬化为水泥混凝土路面，全面提升道路的通行水平；乡村道路的建设，让公路修到了村口、家门口，到2012年时，村村通公路建设已基本完成。4、 应急平台和指挥中心鲁甸县防震减灾局被安排在靠近县人民医院一个非常不起眼的地方，防震减灾局的配置落后得让人惊讶：在一间办公室里，一台老款的台式机还摆在桌子上，旁边两台液晶电脑是2012年才购置的，一台用了七八年的长城牌越野车就是防震减灾局工作最常用的车辆，它时不时会“罢工”。鲁甸县防震减灾局局长周明忠介绍，鲁甸没有自己的测震台，一直用的是巧家县和昭阳区的测震台。“如果有的话，第一时间测出的地震信息精准度更高，速度也更快。”周明忠打算借这次的鲁甸地震来申请建立一个应急指挥中心和一个监测站，争取实现设施设备的“一步到位”，监测站已经在报项目了，但应急指挥中心却还仅仅是一个概念。四川省却一直坚持挖掘利用军地信息科技资源，综合打造短波电台、移动视频、卫星电话、军用集群等10余类应急通信平台，通过军地信息共享和联合应急响应，基本实现了“信息上得来、命令下得去”。3、 反思与提高：如何加强应急预防工作。突发事件应对法中要求：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。从上述对芦山地震和鲁甸地震的应急准备对比更加证实了这一指导思想的科学性和预见性，应急管理工作中必须高度重视应急预防和应急准备。 1、保证宣传演练的常态化和节点化。应急宣传和演练的主要目的就是提高社会公众的应急意识和应急能力，它是预防工作的最重要的一环，也是预防工作得以贯彻的根本保障。在总结地震经验的基础上，各级政府应该加强防灾减灾的教育培训和实战演练，主要可以采用常态化和节点化两种手段：所谓常态化，是指通过学校、媒体、宣传栏、知识手册等途径，在日常生活和学习中经常性地传播防灾减灾的知识，将宣传教育做到深入人心，使之能够融入干部和百姓的血液与骨髓；所谓节点化，是指通过与“防灾减灾日”等重要日子、重要时间点结合，以现场宣传、举行知识竞赛等多种方式来强化宣传教育，留下更深刻的印象，例如在2012年“512”四周年之际，四川还举行了大规模的演练。这些应急救援演练和应急宣传教育，有助于加强应急队伍的实战、协调和配合的水平，提高人民群众的应急意识和应急能力，引起政府和领导对应急预防和应急管理的足够重视。 2、提高房屋抗震等级，消除未来的隐患。无论是鲁甸地震，还是芦山地震，乃至更早的玉树地震和汶川地震，都暴露出发展中的巨大财富鸿沟和区域经济失衡，县城建筑几乎未受影响，但农村地区成片房屋倒塌。根据云南省住房和城乡建设厅的评估，该省近五年的地震灾害损失近80%在农村。在这种情况下，政府需要克服物力人力的局限，落实好农村危房改造及地震安居工程建设，实现提高基础设施和居民住房抗震水平的目标：首先，应加大对贫困农村抗震的政策倾斜，特别是在财政上要予以大力支持；其次，对群众展开说服工作，鼓励居住在危险地带的百姓搬迁，解开群众难以割舍祖地的牵绊；最后，解决根本的问题，就是要发展农村地区的经济，实现农村自助预防。 3、打通关节、统筹规划，完善交通网络。应急设施包含交通网络、消防机构、医疗机构和物资场所等，其中，交通网络是避难与救灾过程中最为关键的基础设施之一。它可分为救灾通道和避难通道，承担着运送应急队伍、应急物资和转移人员等重要功能。建立完善的重大交通基础设施危机应对机制，增强对突发灾害事件的应急能力，保障作为国民经济生命线的交通系统在发生各种突发灾害事件时依然安全运行，是一项重大和长期的任务，也是现代社会提高政府治理能力，保持社会稳定的必然要求。打造合理的交通网络应注意以下几个方面：一、统筹性，坚持统一规划道路网络，统筹安排各项建设资源，打造一个四通八达且高效方便的交通网；二、兼顾性，要兼顾长远目标和短期目标、协调特殊目标和基本目标，科学规划救灾通道和应急通道；三、科学性和安全性，道路建设是要打造坚固的、可靠的交通网络，在建设中要充分考虑实地情况，坚持用科学的方法建设出安全的道路。 4、建立渠道多源、反应灵敏的应急平台。应急平台的核心内容之一就是准备，作为常态化的应急预防准备工作，能够实现对灾害脆弱性的分析，实现风险隐患的评估、防护目标的识别及应急物资、救援队伍、法律法规、典型案例、专家等资源的准备、评估及考核。可见，应急平台是确保应急管理体系有效运转的硬件支撑，一套灵敏高效的应急平台可能会有效地化解某些潜在的风险，提高信息采集、风险研判、快速传报等能力，避免造成巨大的损失。建立一个渠道多元、反应灵敏的应急平台，应该重视以下几点：首先，应急平台建设要立足当前，着眼长远，打造一个符合技术标准规范和业务标准规范的标准化应急平台；其次，加强应急平台的先进性，在建设中注意技术和设备的先进性，做到高效智能；最后，在建设过程中还应该将就实用性，要充分整合现有资源，实现互通互联互用，避免重复建设。 【参考文献】1、 孔令栋、马奔，突发公共事件应急管理，山东大学出版社，2011.2；2、 毛志雄、朱恪钧，特大城