重庆律师谈民办学校破产清算的若干法律问题

重庆律师谈民办学校破产清算的若干法律问题冉缤律师，重庆精睿律师事务所主任律师，毕业于西南政法大学，1997 年通过全国律师资格考试，在十数年的律师生涯中，代理诉讼及非讼作品七百余件，广泛涉猎婚姻家庭、行政诉讼、人身损害赔偿、民商事、建筑及房地产、刑事辩护等各门类法律事务后，逐渐形成并建立起在企业法律顾问服务、经济合同纠纷及民商事领域的优势化、差异化的特色办案服务。其所代理的案件，多次被中央电视台经济与法栏目、上海东方卫视、法制日报、香港文汇报、重庆晚报、重庆晨报等主流媒体报道；并就房地产纠纷、劳资权益纠纷、婚姻法最新解释等方面，分别接受上海东方卫视、重庆电视台财经频道等电视媒体的专题采访。自 2002 年 12 月 18 日民办教育法颁布实施以来，全国的民办教育取得了较快发展。然而，民办教育蓬勃兴起的同时，也面临着发展的困境。近年来，因民办学校非正常终止造成的社会问题日益增多，尤其是民办学校终止后的清算问题。 民办教育法虽然规定了民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算，但对终止程序特别是清算程序如何进行未作规定，法院即使受理了又要面临程序操作问题。民办学校破产清算虽已纳入破产法的调整范围，但民办学校具有自身特殊性，显然不能简单而机械地适用既有的破产程序，需要相关配套制度与程序的安排。对该类案件的妥善处理，也成为人民法院不可回避的现实。本文意在通过对民办教育法与破产法相关制度的比较分析，寻求民办学校破产清算之程序路径。 一、关于民办学校之法人属性 民办学校的法人属性问题，由于法律法规没有明确，一直颇具争议。实践中，民办学校大多依照民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，登记为 “民办非企业单位”，只有少部分登记为事业单位。民办学校作为特殊民事主体形态存在，因属性不明，在法律适用上存在一定的茫然性和不确定性。民办学校的法人属性，直接关系到民办学校的破产能力、破产财产分配以及适用法律等诸多法律问题。 法人资格是民事主体参与民事法律关系的前提。 民办教育法第 9 条规定，民办学校应当具备法人条件。第 35 条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。由此可见，依据立法本意，民办学校从其依法设立时起，就具备了法人资格。 我国民法通则根据法人设立的宗旨和所从事的活动性质为标准，将法人区分为企业法人和非企业法人，企业法人是指依法设立的具有法人资格的营利性的经济组织。而民办教育不得以“营利”为目的，决定了民办学校不能定性为企业法人。非企业法人指企业法人以外的具有法人资格的组织体。非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。机关法人是指因行使职权需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。民办学校不属于国家机关，显然也不能定性为机关法人；社会团体法人是指自然人或者法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办学校不由会员组成，也不属于社会团体法人。事业单位法人是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的组织。事业单位法人以公益为目的，虽然有时也能取得一定的利益，但其所获利益只能用于其目的事业，它的经费主要来源于国家的财政拨款，也可以通过集资等方式取得。从民办教育法的规定来看，民办学校具有以下特点：其一，民办学校以教育事业为其事业目的，具有公益性；其二，民办学校收取的费用主要用于教育教学活动和改善办学条件；其三，民办学校的资金来源于举办者投入的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，采取的是多种形式的融资方式。因而，民办学校符合事业单位法人条件，为非企业法人。 二、关于民办学校之破产能力 破产能力作为破产法上的专门术语，是指有破产原因的债务人得以被宣告破产的资格。破产能力来源于法律或者破产法的特别规定。我国破产法颁布之前，对于破产能力问题缺乏统一认识，相关规定散见在中华人民共和国企业破产法（试行） （简称破产法（试行） 、 民事诉讼法等法律和司法解释中，但破产法（试行）只赋予了全民所有制企业具有破产能力，而民事诉讼法和司法解释也仅规定了具有法人资格的企业具有破产能力，非企业法人的破产能力在立法上处于一个真空地带。因民办学校性质为非企业法人，在适用法律上， 破产法（试行） 、 民事诉讼法及司法解释均将其排除在外，从而造成民办学校破产能力存在一定的障碍。民办教育法第五十六条虽然规定了民办学校应当终止的三种情形，但对于如何终止没有具体的操作规程或可供参照的法律法规。应该说，在破产法颁布前，民办学校不具备破产能力。2007 年6 月 1 日施行的破产法 ，在立法理念和制度设计上有了很大的创新与突破，其中之一是扩大了破产法的适用范围。 破产法第 135条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。 ”该规定也就成为企业法人以外组织具有破产能力的现实法律依据，民办学校作为非企业法人在破产能力上终于扫除了障碍。 三、关于民办学校之破产原因 作为破产法律制度中的一个核心概念，破产原因是破产程序开始的前提，其存在与否是判断破产申请能否成立、法院能否受理申请以及作出破产宣告的法定依据。破产原因的核心内涵是不能清偿，即债务人对于已届清偿期而受请求的债务不能实施清偿的客观状态。大陆法系立法在不能清偿这一核心范畴之外规定了停止支付和债务超时的概念。英美法系国家在判断债务人构成不能清偿时，通常使用“现金流量”标准或者“资产负债”标准，其与大陆法系的停止支付和资不抵债具有相同的功效。（一）破产原因的选择 根据民办教育法第 56 条规定，民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。可见， 民办教育法 所确定的民办学校非正常终止原因为“因资不抵债无法继续办学 ”，采用的是“ 资不抵债 ”标准。 “资不抵债”作为法人破产的原因，虽已成为世界各国立法的通例，但我国现行法原则上尚不承认“资不抵债 ”为法人破产的原因。从破产法的规定看，我国现行法以“不能清偿到期债务”为法人破产原因，其认定的标准有二个：一是法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务；二是法人不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力。只要符合其中一项标准，即可视为债务人达到破产界限。 “不能清偿到期” 债务与“资不抵债 ”虽都为破产原因，但两者在内涵和外延上仍存在一定的差异： 其一， “资不抵债”并不必然达到破产界限。 “不能清偿到期债务”在法律上的着眼点是债务关系能否正常维持。 “资不抵债”着眼点是资债比例关系及因此产生的清偿风险，其考察债务人的偿还能力仅以实有财产为限，不考虑信用、能力等的其他可能偿还因素。然而，对清偿能力而言，一般是由债务人的有形资产和知识产权、信用等无形资产综合构成的，只有在债务人用尽所有这些手段都不能对债务实施清偿时，才能构成清偿能力欠缺。虽然债务人负债总额超过其资产，但债务人可以利用其无形资产的优势，融通资金，使其重获生机，消除破产原因； 其二，所指向的债的范围不同。 “资不抵债”所指向的债的范围比“不能清偿到期债务”的债的范围更广。 “资不抵债”的债包括到期的债和未到期的债。也就是说，以 “资不抵债”标准评价债务人的清偿能力时，债务是否到期在所不问。而 “不能清偿到期债务”的债顾名思义仅为已届清偿期的债务，债务人必须是对已届清偿期而受请求的债务丧失清偿能力； 其三，侧重保护的对象不同。以“ 不能清偿到期债务”作为破产原因，主要考虑维护现存的经济秩序与债务关系，而以“资不抵债”为破产原因，则侧重对债权人利益从财产清偿角度的保护。对民办学校破产原因的界定如沿用民办教育法所规定的“资不抵债” 作为其破产原因，显得过于苛刻，有可能剥夺民办学校重生的希望，不利于保护受教育者和民办学校的权益，也将影响到债权人利益的实现。因而，民办学校破产原因适用破产法所确定的破产原因更为合理。 （二）破产原因的审查 从 破产法 第 7 条的规定来看，破产申请主体不同则其适用破产原因的标准也有所区别。法院在审查民办学校是否具备破产原因时，可根据不同的标准对不同的申请主体进行审查。对民办学校作为债务人申请破产的，参照破产法第 7 条第 1 款的规定 ，破产原因为不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；对民办学校的债权人申请民办学校破产的，参照破产法第 7 条第 2 款的规定，破产原因只需民办学校达到 “不能清偿到期债务”的标准即可申请；对清算人申请民办学校破产的，参照破产法第 7 条第 3 款的规定，破产原因为民办学校达到 “资产不足以清偿债务”的标准即可申请。 四、关于民办学校之破产申请人 （一）申请主体。 破产申请是当事人或利害关系人向人民法院提出要求宣告债务人破产以清偿债务的请求。如果没有破产申请，人民法院不得启动破产程序。我国破产法第 7 条规定，债务人有本法第 2 条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。因而，债权人、债务人和特定情况下对企业负有清算责任的人都可以成为破产申请主体。 根据民办教育法第 58 条的规定，民办学校的清算方式有三种：一是民办学校自行要求终止的，由民办学校自行组织清算；二是民办学校被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；三是因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。对于民办学校自己要求终止和被审批机关依法撤销而终止，在清算中发现民办学校资产不足以清偿债务的，参照破产法的规定，负有清算责任的人就成为申请主体，有义务向人民法院申请破产清算。但因资不抵债无法继续办学达到破产原因时，申请主体如何设计？民办教育法对此没有相关规定。我国的破产立法在程序启动上采申请开始主义而排除了职权主义，破产程序只能依债权人或债务人的申请而开始，人民法院不应依职权主动启动破产清算程序，即使人民法院在民事诉讼和民事执行程序中获悉债务人不能清偿到期债务时，也不能依职权径行宣告债务人破产或者裁定其进入破产程序。因而，人民法院不能成为启动民办学校破产程序的主体。从破产制度的目的和后果看，民办学校作为债务人通过破产程序可以获得免责和救济，民办学校的债权人通过破产程序可以获得利益的公平保护，他们为破产清算的直接利害关系人，具有申请破产的原动力，应成为启动民办学校破产程序的主体。 （二）申请主体的限制。 民办学校一旦进入破产清算程序，牵涉面广，集团诉讼多，社会影响大，处理不当易引发集体上访。因此，有必要从立法上对申请权加以限制，防止权利的滥用。法律正是通过对破产申请权的限制，从而寻求一种在债务人利益和债权人利益之间的均衡，由此来寻求社会经济秩序的稳定。对民办学校作为债务人申请的限制。 （1）经学校决策机构决定。最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第 5 条规定，国有企业向人民法院申请破产时，应当提交其上级主管部门同意其破产的文件；其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件。这一规定实际上否定企业有独立申请启动破产的权利。 民办教育法 第 58 条在规定民办学校申请启动清算程序时并未明确必须经开办人或者股东大会决定。但根据民办教育法的规定，民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构为学校的决策机构，享有聘任和解聘校长、修改学校章程和制定学校的规章制度、决定学校的分立、合并、终止、决定其他重大事项等职权。破产意味着民办学校法人生命的终结，关乎民办学校的“生死存亡”，理所当然为学校的重大事项，属于决策机构的职权范围。民办学校是否申请破产，应当提请学校的决策机构决定。 （2）经审批机关批准。民办学校决策机构决定申请破产的，还应当报经审批机关审查批准，审批机关同意后，民办学校再向人民法院申请破产清算。依照民办教育法的规定，民办学校的设立须经审批机关审查批准，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关监督，民办学校的教育工作受审批机关的督导，民办学校的分立、合并、变更等须报审批机关批准。对于实施义务教育的民办学校终止时，审批机关还有义务协助学校安排学生继续就学。 由此可见，审批机关不仅对民办学校的运营全过程负有监管义务，且通过监管对民办学校的运营状况也有一定的了解。正因如此，由审批机关对民办学校的申请进行前期把关审查，有助于防止申请人利用破产手段逃避债务、规避法律。审批机关如果认为民办学校尚不需进入破产程序或有重生的希望，还可以给予民办学校资助或采取其他措施帮助其清偿债务，消除破产原因，使民办学校摆脱经济困境，减少因民办学校破产给社会带来的不稳定因素。 综上，对民办学校作为债务人申请破产，应当设置行政前置程序。即先由学校决策机构决定是否提出破产申请，然后报审批机关审查批准。审批机关同意后，民办学校方可向人民法院申请破产清算。 2、对民办学校债权人申请的限制。 结合我国破产法的相关规定，并借鉴国外破产法的有关内容，享有破产申请权的债权人应符合以下条件： （1）债权人的破产债权属于财产债权。破产程序的一个基本目的就是以不同于一般民法的方法清理债权债务关系，即对债权人进行清偿，把破产财产公平分配给债权人。因此，债务人的所有非货币财产均需估价和变价后才能分配，而能够接受分配的破产债权也必须是以财产为内容的权利。非财产债权如恢复名誉、赔礼道歉等，因不能用货币衡量和估价，也就不能转化为破产债权。因而，并非所有债权人的债权都可转化为破产债权，只有以货币给付为内容或者能以货币形式表现的债权才可构成破产债权，非财产性债权的债权人不得申请破产。 （2）与破产债权相对应的破产债务已到履行期，债务人未能清偿或对此无清偿能力。未到履行期的债权在期限届满之前，债权人只享有期待权，尚不能真正享有破产申请权。对于已届清偿期的债权，民办学校的债权人经催告，作为债务人的民办学校无力清偿，或不能清偿处于连续状态，债权人可视为其未能清偿或对此无清偿能力。下一页 （3）债权人的破产债权属于无财产担保的普通债权和放弃优先受偿权的有财产担保的债权。因担保债权属于优先债权，它的实现是独立于破产程序之外的，故未放弃优先受偿权的有财产担保的债权人，不应享有破产申请权。而有财产担保的债权人如放弃优先受偿权，其担保债权就转化为了普通债权，归入破产债权的范围，那么该债权人与普通债权的债权人应享受同样的待遇，享有破产申请权。 （4）债权人的破产债权数额必须达到一定的标准。我国破产法 对提出破产申请的债权数额没有限制，无论债权数额多少均可提出申请。但从保护受教育者和社会稳定的角度出发，对申请民办学校破产的债权人债权数额进行限制，可以防止小额债权人随意使用申请权，减少因不当申请给民办学校带来的震荡和负面效益。鉴于民办学校的债权人多为基于学杂费、教育储备金、建设工程资金而产生的特定人，主张债权的学生和教师人数众多，但债权额却相对集中在个别债权人手中，尤其是商业银行手中，且数额巨大，这种债权相对集中的状况，对破产申请的债权人人数在立法上加以规定缺乏现实意义。相反，对债权额加以一定的限制则是可行的。对债权额度的把握，因债权人在破产清算之前对民办学校债务总额无法知晓，以其破产债权占债务人债务总额的一定比例来确定，对债权人来说缺乏可行性。以债权人破产申请的债权额占债务人注册资本总额的一定比例来确定，更具操作性。 五、关于民办学校破产财产之清偿顺位 （一）清偿顺位的选择 根据民办教育法第 59 条规定，民办学校的财产清偿顺序为：1 、应退受教育者学费、杂费和其他费用；2 、 应发教职工的工资及应交纳的社会保险费用；3、偿还其他债务。 民办教育法把受教育者的利益排在受偿顺序中的第一位，即首先应当退还受教育者的学费、杂费和其他费用。 破产法第 113 条规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，清偿顺序为：1、破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；2、破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；3、普通破产债权。 破产法将职工的利益排在受偿顺序的第一位。 民办教育法倾向于优先保护受教育者的利益，其次保护内部教职员工的利益，而破产法则更倾向于企业内部职工利益的优先保护，两部法律的价值取向不同，对不同利益群体的保护力度相应就有所差异。从民办教育事业的宗旨来看，民办学校破产财产优先清偿受教育者学费、杂费和其他费用是合理的，有利于对受教育者这一特殊群体的保护。在司法实践中，对民办学校清算案件的财产分配，大多是按照民办教育法规定的清偿顺位，优先清偿受教育者的学费、杂费等费用以及教职工的工资及应交纳的社会保险费用。因破产费用和共益债权系在破产程序开始及存续过程中，为保证破产程序的顺利进行和全体债权人利益实现而产生的，处理破产事务与管理债务人财产所必须支付的费用，具有法律所确立的优先权。因此，民办学校破产财产清偿也应在优先清偿破产费用和共益债务后，适用民办教育法规定的清偿顺位。 （二）特殊债权的清偿顺位 1、税收债权的清偿顺位。 对于民办学校破产清算中存在的税收债权应当如何清偿？民办教育法对此未作规定。税收债权是一种特殊的债权，是国家财政的主要收入来源之一，具有公益性，应当优先受偿。且各国破产法大多将税收债权列为优先债权。从破产法规定的清偿顺位看，破产人所欠税款位于第二顺序，排在普通破产债权之前。 中华人民共和国 公司法等法律法规规定，公司企业所欠税款的偿还在顺位上也优于除职工工资和劳动保险费用、清算费用以外的其他债务。因此，对民办学校所欠税款的清偿顺位可以参考这一规定，即民办学校所欠税款的清偿顺位应优于除受教育者学费、杂费和其他费用以及应发教职工的工资及应交纳的社会保险费用之外的其他债务，既可保证其他利害关系人的利益，又体现了税收债权的特殊性。 2、担保债权的清偿顺位。 根据民办教育法第 48 条的规定，民办学校可以向金融机构申请贷款。民办学校申请贷款如果以学校的资产作为抵押，金融机构对民办学校就享有担保债权。 破产法 第 109 条规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。担保债权因其享有优先受偿权，在财产分配时，必然会冲击作为第一顺位受偿人受教育者的利益。就民办学校而言，优先保护受教育者的利益是其职责所向，但担保债权又具有法定的优先受偿效力，究竟哪种利益优先？从担保制度的经济价值来看，有效的担保制度，既可以鼓励资本流动，又能够保障资本融通的安全性。尤其是在市场经济条件下，担保制度对于促进资金融通的社会作用是非常重要的。正因如此，发达国家无不强调担保制度的功能，并力求在法律上充分考虑对担保权益的保护，而在破产程序中保障有担保债权人的利益更是其破产法的一项基本内容。从教育事业的发展来看，教育事业的发展仅仅依赖政府的投入是有限的，需要多方多种渠道的资金支持，金融机构在其中发挥的作用是显而易见的。担保债权的利益如在破产程序中难以得到保护，将极大挫败担保制度的融资功能，金融机构将更加谨慎选择投资产品，尽量减少或降低投资风险。当民办学校陷入困境或事业发展需要资金支持时，其融资成本将因此而加大。表面上受教育者的债权可能因担保物得到充分清偿，实际上产生的后果未必有利于受教育人，更可能损害受教育者的长远利益，制约民办教育事业的发展。从维护受教育者的利益来看，教育费用在中国对一个普通家庭而言，也是一笔不小的开支。在这场破产风波中受教育者是无辜的受害者，他们不仅经济上遭受一定的损失，精神上也受到了一定的伤害。且牵涉的受害者人数众多，这也是民办学校破产处理不好容易引发社会问题的动因。他们的利益保护同样不容忽视。因此，在这两种利益的权衡和艰难选择中，尽可能寻找到一个利益的平衡点。借鉴联合国国际贸易法委员会破产法立法指南中关于担保债权待遇的相关立法建议，可考虑从变现担保物价值中拿出一定比例用于对受教育者债权的清偿，但比例不宜过大，