解读中国公民享用大众传播资源 宪法保障

1 / 18解读中国公民享用大众传播资源 宪法保障内容摘要：接近和享用大众传播资源*，是现代社会成员普遍享有的一种行为自由与精神自由，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的基本诉求。对于公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其应在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面提供支持与保障。从这一角度重新解读我国宪法第 22 条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。关键词：公民 大众传播 宪法 保障宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。所有的公民、组织和机构，尤其是各级国家机关，都必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法的尊严，支持宪法的实施。我国宪法第 37 条第 1 款和第 3 款规定：公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制2 / 18公民的人身自由。这里提到的人身自由，是公民参加社会生活和享受其他合法权益的基础，自然也是个人接近与享用大众传播资源?的必要前提和条件。另一方面，以大众传播为对象的视听阅读，本身也是现代社会成员人身自我支配的一种特定状态和重要形式，是人们在自由时间中普遍选择的一种行为自由与精神自由。任何国家机关、组织和个人，都不应以任何形式对公民接触和享用大众传播资源的人身自由予以非法的剥夺或限制。只有在某些特殊情况下，比如履行法定的职业义务(1)，或因违法而被限制人身自由(2)，法律才允许对公民利用大众传播资源的行为施加某些强制性的限制。但即便是对狱中服刑的罪犯，也只能依法限制，而不是完全剥夺和取消其接触、使用大众传播的机会。上世纪 50 年代以后，国际社会先后形成的一系列有关囚犯权利问题的国际协议或公约规定，囚犯人权的内容之一，就是“同外界接触权” ，即不应将囚犯完全隔离于外部世界，而应注意培养罪犯适应社会的能力，以便今后能够融入正常的社会生活。因此，囚犯应获准在必要监视下，以通信或接见方式，经常同亲属和有信誉的朋友联络，同时，还应允许囚犯阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广3 / 18播，以使他们能够经常获知比较重要的新闻，获得健康的文化娱乐。比如，1955 年第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的人权约法囚犯待遇最低限度标准规则第39 条明确规定：囚犯应该以阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播、听演讲或以管理单位核准或控制的类似方法，经常获知比较重要的新闻。(3)国际人权法确认的上述囚犯权利原则，在我国的法治实践中亦有所体现。我国发表的第一份人权白皮书中国的人权状况指出：中国的罪犯在服刑期间可以阅读报刊书籍，可以看电视，听广播，参加有益于身心健康的文娱活动。国务院新闻办公室在其发表的中国改造罪犯的状况第 2 部分“依法保障罪犯的权利”和第 3 部分“对罪犯的感化”也介绍说：罪犯可以阅读报刊书籍、听广播、看电视，了解国内外大事，与外部对社会保持一定联系。监狱、劳改场所均设有图书室、阅览室，备有政治、4 / 18文化、文学、科技等书籍和各类报刊，供罪犯阅读，同时允许罪犯自费订阅报纸、杂志。这种针对服刑人视听阅读自由的关照与保留，体现了我国惩罚与教育相结合的刑事政策和社会主义法治的人道主义原则。同时也说明，在现代文明社会中，接近与享用大众传播资源，实在是一般社会成员不可或缺的基本权利与自由。(4)当然，对大众传播资源的享有和使用，其价值，绝不仅仅体现为一种行为与人身的自由。事实上，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的利益诉求。宪法第 35 条关于公民有言论、出版自由的规定，第 41 条有关公民对国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利的规定，第 46 条第 1 款有关公民受教育权的规定和第 2 款国家培养青少年和儿童德智体全面发展的规定，第47 条有关公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的规定等等，所有这些基本自由和权利的行使，都与公民能够利用的大众传播资源和实际享有的媒介消费权益有着密切的关系。正是因为认识到包括大众传播在内的信息交流对个人与社会的生存、发展的特别重要性，联合国大会 1948 年通过的世界人权宣言在其第 19 条中申明： 5 / 18人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。1966 年经联合国大会决议产生的公民权利和政治权利国际公约(5)又对上述自由权利的内涵及其法律保护的范围作出了更明确的宣示。该公约第 19 条规定：1人人持有主张而不受干涉。2人人享有表达自由；该权利应当包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，采取艺术形式，或者是通过他所选择的任何其他媒介。3本条第 2 款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但是，这些限制必须，是由法律所规定的并且为下列所需：(1)尊重他人的权利或者是名誉；6 / 18(2)保障国家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。(6)不难理解，随着大众传播的普及和发展，要想在现实生活中兑现世界人权宣言和公民权利和政治权利国际公约明示的上述自由，就越来越需要对公民享用大众传播资源的自由和权利给予必要的支持和保护。这是因为，在当代社会，大众传播是人们寻求、接受、传递信息和思想，共享社会文化资源的重要渠道和普遍需要。(7)同时也是公众参与国家政治进程和社会发展不可或缺的条件。值得注意的是，在公民权利和政治权利国际公约问世 23 年之后，联合国大会在其通过的儿童权利公约中，不仅再次重申了世界人权宣言和公民权利和政治权利国际公约所确认的寻求、接受、传递消息和思想的自由权利，(8)而且另设专条强调了国家作为责任主体,应更加积极地促进大众媒体充分满足儿童的交流需求。该公约第 17 条规定：缔约国确认大众传播媒介的重要作用，并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是7 / 18旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料。为此目的，缔约国应：鼓励大众传播媒介本着第二十九条的精神散播在社会和文化方面有益于儿童的信息和资料； 鼓励在编制、交流和散播来自不同文化、国家和国际来源的这类信息和资料方面进行国际合作；鼓励儿童读物的著作和普及；鼓励大众传播媒介特别注意属于少数群体或土著居民的儿童在语言方面的需要；鼓励根据第十三条和第十八条的规定制定适当的准则，保护儿童不受可能损害其福祉的信息和资料之害。(9)儿童权利公约的上述规定，一方面昭示了良好的大众传播环境对儿童健康成长的价值和意义，另一方面，也反映了国际社会对于“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”这一基本人权的认识，已随着社会传播的物质条件和交流理念的变化有所进化和拓展。8 / 18在世界人权宣言和公民权利和政治权利国际公约中， “寻求、接受和传递各种信息和思想”的权利，是一种“不受干涉”的自由，这种自由要求国家和其他义务人抑制自己的作为，避免采取可能侵扰它们的行动而妨碍其享有和行使。儿童权利公约则进一步强调了国家主动作为的义务和责任，要求国家积极动用其资源，为儿童能够切实享有“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由” ，创造有利的大众传播环境和条件。这一变化说明，人们日益清醒地认识到，人类交流和表达需要的满足，仅凭享有防御性的消极自由，还是不够的。任何一个自由的交流者和表达者，如果缺乏必要的物质手段、沟通能力和社会条件，他所享有的自由权利，就可能是一种权能意义上的享有而难以被充分地行使，这种有权享有，无力享用的自由，仍然是一种自由中的不自由。因此，如果以更真诚、更具建设性的态度对待公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，则国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其要在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面有所作为。 9 / 18从这一角度解读我国宪法第 22 条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。宪法第 22 条第 1 款规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。该条款中提到的新闻广播电视事业、出版发行事业，都属于提供精神文化产品和传播服务的大众传播事业。该宪法条文的内容，是在 1982 年修改宪法时新增加的。当时的宪法修改委员会副主任彭真，在其所作的关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中，对此有以下的说明：关于社会主义精神文明建设中的文化建设这个方面，这次宪法修改草案的总纲 ，根据全民讨论中提出的意见，10 / 18将教育、科学、卫生体育、文化各自单列一条。这比原来草案中合为一条，加重了份量；也充实了内容。教育的发展，一方面要努力普及，一方面要努力提高，以促进工人、农民的知识化和干部队伍的知识化，扩大知识分子队伍，培养各种专业人才。这不仅是整个科学文化发展的基础和人民群众思想觉悟提高的条件，而且是物质文明发展的不可缺少的前提。科学技术现代化是四个现代化的关键。发展自然科学和社会科学，发展基础研究、应用研究和普及工作，对于社会主义建设有极大的重要性。卫生和体育事业对于保护人民健康、增强人民体质、提高学习和工作效率的重要性，文学艺术、新闻、出版等各项文化事业对于丰富和提高人民精神生活的重要性，都是很明显的。它们的发展，也不能单靠国家的力量，都需要依靠各种社会力量，需要开展广泛的群众性的活动。这些原则和要求，都已写进了有关条文。(10) 仔细研读彭真的修宪报告，可以看出，宪法之所以在其总纲中明示国家促进大众传播事业发展之责任，最主要的考虑，是因为新闻、出版等大众传播事业对于丰富和提高人民的精神生活具有明显的重要性。11 / 18所以，宪法第 22 条有关国家发展大众传播事业的规定，意味着制宪者从确认责任主体的角度，为满足公民对大众传播资源的需要，创制了最具权威性的法律渊源与保障。值得注意的是，宪法第 22 条第 1 款不仅将发展各项文化事业做为国家的一项根本任务予以明文规定，而且着意强调了国家发展的文化事业应该是为人民服务、为社会主义服务的文化事业。以当代中国执政党对社会主义本质的理论认识来体认该条款强调的“两为服务” ，其中的为人民服务，应当解读为要首先考虑和实现最大多数人民群众的精神文化利益，最大限度地满足人民群众不同层次的、多方面的精神文化需要。具体到大众传播业，就是要充分满足人民群众日益丰富的媒介消费需要。而为社会主义服务，就是要保证社会主义意识形态的主导地位，符合社会主义的本质要求，对国家的社会主义建设发挥积极的促进作用。具体到大众传播业，就是要在充分满足广大社会成员媒介消费需要的同时，努力做到以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人；坚持并善于通过各种大众媒介传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术12 / 18和文化知识，促进国民素质的提高，从而最终实现人的全面发展这一社会主义新社会的本质要求。值得注意的是，宪法第 22 条中规定的“为人民服务、为社会主义服务” ，主要是对我国大众传播事业宗旨和政治方向的根本要求，而不是对大众传播资源享用者的身份要求和资格限制。事实上，所有中华人民共和国的公民，都有权利依法成为“为人民服务、为社会主义服务”的大众传播资源的享用者。注释：* 所称的享用大众传播资源，泛指获取和享用大众媒体的精神产品或传播服务，它既包括受众对大众传播产品的视听阅读，也包括人们在电视台或电台点播节目、拨打媒体开办的热线电话、在媒体上刊登个人广告等活动。读报、看电视、听广播是在享用和消费媒体提供的精神产品；点播节目、拨打热线、刊登个人广告则是在享用和消费媒体提供的传播服务。 (1)例如，许多省、市人大通过的道路交通管理条例规定，机动车驾驶员在驾驶车辆时不得收看电视或戴耳机收听广13 / 18播。参见鞍山市道路交通管理条例第 18 条， 江苏省道路交通管理条例第 36 条、第 55 条， 吉林省道路交通管理条例第 35 条， 天津市道路交通管理规定第 17 条，湖北省道路交通管理处罚规定第 9 条等。(2)司法部门 1990 年发布施行的罪犯改造行为规范 ，就对罪犯的传媒视听自由作了明文限定。该规范第 30 条规定：“按规定时间听广播、看电视。收听、收看时，坐姿端正，不准从事其他活动，不准闲谈走动，不准擅自开闭、选台。 ”第 57 条规定：“本规范是罪犯接受改造必须遵守的言行准则，是考核罪犯和改造表现的一项基本内容，是进行评审的一个基本条件和实施奖罚的重要依据，所有罪犯都必须严格遵守，付诸实施。 ”尽管已有学者指出， 罪犯改造行为规范第 30 条的规定单纯强调罪犯行为矫止，而对分级处遇的需要缺乏应有的考虑。这一规定适用某一级别的罪犯也许是适宜的，适用各级别罪犯则显然过于严厉，不利于激励罪犯接受改造。 但有一点是肯定的，即因触犯刑律而身处监管羁押场所的公民，其享用大众传播资源的权益之享有与行使，将受到一定的约束与限制。(3)刑法改革国际编写的联合国囚犯待遇最低限度标准规则详解 ，对该规则第 39 条有以下的说明：良好的实践应当是一般都允许囚犯全面接触监狱外面所有合法的14 / 18新闻媒体。对这一规则的例外应当仅限于保障拘禁安全方面的理由，如对有助于从拘禁中脱逃或在监狱暴乱的物品可以限制。为了治疗来限制接触信息不是良好的实践。治疗依赖于与外界保持联系。因此，系统的剥夺关于当前事件的消息从理性上不能被看作是种治疗的形式特别是对于旨在保障囚犯释放后作为全面参与的公民回归社会的治疗措施而言。根据这一出发点，第 39 条规则对监狱当局规定了一项附加的责任，即提供接触“较为重要的消息”的机会，甚至对那些因为某种原因不能自己获得此类消息的囚犯也是如此。监狱图书馆中应当订阅最重要的报纸和杂志。允许囚犯订阅监狱外面各种合法的杂志是良好的实践。应当鼓励私营机构为贫穷的囚犯免费订阅报纸和其他杂志。给予囚犯接触外界信息的一种非常有效的方法是向他们提供收听收音机节目或观看电视节目的机会。这意味着监狱将不得不提供收音机和或电视。通常，这都是在囚犯能够在工作之余一起活动的具体房间中进行。(4)事实上，根据我国法规的规定，凡是以国家强制力将一定社会成员隔离于社会、限制或剥夺其人身自由的场所和设施，包括已决犯监狱、看守所、劳教所、未成年犯管教所等，都应该为被依法隔离其中的囚犯 提供接触和享用15 / 18大众传播资源的适当机会和条件。公安部制定的监狱、劳改队管教工作细则 、 劳动教养试行办法 、 收容审查所管理工作暂行规定 、 看守所条例实施办法 、 强制戒毒所管理办法 ，司法部制定的劳动教养教育工作规定等，对此都有明确的规定。(5)1998 年 10 月 5 日，我国常驻联合国代表在联合国总部代表中国政府签署了该公约。按照我国的宪法和缔结条约程序，我国在正式成为该公约的当事国之前，还需要经过全国人民代表大会常委会的批准程序。但是签署该公约本身表明了中国尊重该公约确认的基本人权，并将结合本国的情况，对其妥加保护的庄重态度。至于该公约经全国人大常委会批准后如何在国内适用，可参见王家福等主编：人权与 21 世纪第 2 部分“国际人权公约的实施” ，中国法制出版社，2000 年；龚刃韧：关于国际人权条约在中国的适用问题 ，载于夏勇编：公法 ，法律出版社1999 年，282-296 页。 (6)公民权利和政治权利国际公约的问世，晚于世界人权宣言18 年。所以，尽管它承继并落实了世界人权宣言的基本宗旨和原则，但与 40 年代末宣言通过时的国际环境相比，公约产生时的世界形式已发生了诸多变化，公约也因此在某些方面发展了宣言的精神价值和规范范畴。16 / 18表现之一，就是对某些“基本自由”施予了必要的限制。比如，在西方的人权传统中，言论、信仰、结社、出版等“基本自由”几乎是不受任何限制的，宣言的有关规定也没有施予任何条件和限制。但面临二战后的新形势，不仅苏联强调基本自由“不能用于战争宣传，在国内煽动敌意、种族歧视和散布诽谤性谣言” ，连美国代表也认为这些自由必须“服从法律或因国家安全与公共秩序、健康与道德、其他人的名誉和自由权利的需要” 。据此， 公民权利和政治权利国际公约在有关这些自由的条文中都施予了必要的限制。与世界人权宣言相比， 公民权利和政治权利国际公约明确规定了缔约国应该承担的促进和保障人权的法律上的责任和义务，具有更强的国际法效力，国家一旦批准就须接受其规范和约束，因而它是比宣言更高层次的国际人权法文件。关于世界人权宣言与公民权利和政治权利国际公约关系，可参见刘杰：从世界人权宣言到“国际人权两公约”：历史的逻辑及其比较 ，载于王家福等主编：人权与 21 世纪 ，中国法制出版社2000 年，70-91 页。(7)在国内外的大众传播研究中，不乏有关大众传播成为现代社会成员重要信息来源的调查和统计。以国内最近的两项抽样调查为例：北京美兰德信息公司于 2001 年 7 月中旬到 9 月17 / 18底所作的“2001 年全国广播电台听众收听状况联合调查”显示，国