土地流转风险分析.doc

我国农村土地股份制流转模式风险收稿日期：作者简介：骆东奇（1972-），男，汉，四川大竹人，博士，副教授，主要从事农村土地制度、土地资源规划与管理、区域经济等相关研究，发表论文20余篇。Email: 金项目：国家社科基金项目（07XJY014），教育部人文社会科学青年项目（06JC630032），重庆市社科联青年基金项目（20062H20）、(2007-JJ26)，重庆工商大学青年基金项目（0652003）。摘要：在分析我国农村土地流转的形势和现实意义基础上，描述了农村土地股份制流转模式的内容和实践情况，在分析其优势的同时，从生态风险、经济风险和社会风险等方面分析了股份制土地流转模式存在的风险，针对存在的风险，从政府管理、企业治理、农民利益和风险意识、建立预警机制等方面提出防范对策。关键词：土地流转 股份制模式 风险The risk analyse of the rural land transfer of Shareholding Systan Luo Dongqi1，2, Zhou Yuxiang3,Jiang Wen4,Luo Guanglian11 Economic Research Center of Yangtze River Upstream, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067; 2 Economics Management Center, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067;3 1.Agricultural College, Guangxi University, Nanning 530004; 4 RongZhi College, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067;Abstract: Based on the analysis of the situation and significance of Chinese rural land transfer, we depict the contents and practice of the rural land transfer(shareholding system).While recognising its advantages, we also analyse its ecological risks, economic and social risks. In order to avoid these risks, we put forward these following proposals and countermeasures from the following aspects: the governments management, corporation governance, the farmers interests ,the awareness of risk prevention and the foundation of the pre-warning System.Keywords: land transfer; shareholding system; risk前言随着社会主义市场经济的不断发展，农业作为国民经济的基础行业已经取得了巨大发展，但由于城乡二元经济结构的长期存在，农业依然是国民经济中的薄弱环节，农村的发展、农民的生活与城市和城市居民相比还有较大差距，农村社会的一些深层次矛盾在短时期内还难以消除。随着社会经济又好又快的发展，农村生产中的主要矛盾由以往的生产要素限制向机制、体制障碍转变，农村家庭联产承包责任制的创新力和推动作用逐渐降低。人们越来越清醒地认识到农村土地集体所有制也需与时俱进、不断创新，由此逐步开始了对农村土地集体所有制的改革尝试。在农村土地承包权不变前提下使用权的流转是农村土地变革的新情况，且各地也有不同的实践模式，本文以农村土地流转的股份制模式为考察对象，对其模式以及存在的风险进行了探讨。一、我国农村土地流转的形势和现实意义现阶段我们通常所说的农村土地流转，是指农村土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织1。自上世纪80年代初实行农村土地家庭承包责任制以来，国内外学者对中国的农村土地流转状况进行了大量研究。普遍认为上世纪90年代中期以前，土地使用权流转的发生率一直偏低，据农业部1993年的抽样调查结果，1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农村土地77.4万hm2，分别占承包土地农户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%。90年代中期以后随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和农村劳动力的转移，使农村土地经营状况和经营方式发生了显著变化，土地流转发生率上升很快，规模也不断扩大，2001年底全国以各种形式流转承包经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%8%2，2005年叶剑平等3对全国17个省农村土地流转情况的调查结果表明，在被调查的所有农户耕地中有9.7%的耕地参与流转。中国农村土地流转市场的区域差异显著，东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些，而中西部地区比较落后，如位于东部地区的广东省、江苏省2003年流转耕地占耕地面积比例分别达到了14.4%和12.1%，而位于中部地区的湖南省、安徽省2003年流转耕地占耕地面积比例却分别只有6.3%和4.5%1。党的十七大报告明确指出“稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”4。农村土地流转是农民生产性资源及其收益的再分配和重新组合，是新一轮农村产权改革和城市化发展的必然结果，它的发展具有很大现实意义： 1、农村土地流转有利于加快城市化进程传统的农村土地制度使农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业工作，农村劳动力始终都离不开土地。农村土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了农户自己和国家都无力承担的部分社会保障，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中。农村土地使用权有效流转使农民摆脱了土地的束缚，可以专门从事非农业生产，促进农民向非农的流动，进而推动城市化进程。2、农村土地流转有利于推进现代农业发展农村土地的流转解决了承包中平均分配土地所形成的土地规模过小问题，促使零星的土地连成片而进行规模发展。技能好的农户和种植大户可以拥有更多的农村土地的使用权，能够更好发挥自己的专长促进农业发展，更好地利用资金，发挥规模优势加强农业基础设施的建设，增加农业机械的运用，从而促进农业机械化的发展；规模化生产后可以更好地利用专业技能、科研方面优势引进优质种苗开展现代农业科技项目的试验，加强科技的开发和应用从而促进农业科技的进步和推广5；利用信息资源方面优势加强市场的开拓，从而促进农产品商品化率的提高，农业社会化服务体系的健全和完善。种植的专业化、规模化有利于农业规模效率提高，推进农业现代化的发展。3、农村土地流转有利于增加农民收入农村土地流转可以减少土地抛荒，提高农村土地利用率，进而增加土地产出，提高农户收入。因土地流转而扩大经营规模的农户进行专业化与职业化生产，农业生产的规模效益得到集中体现。一方面农业生产率的提高生产出更多农产品促使农户增收，另一方面以市场为导向进行生产，由自给自足的生产转向以市场为导向的商品生产，商品化率显著提高，农业生产结构的调整和市场化程度的提高将促使农户增收。此外对于转出农地的农户除从事非农产业的收益外，土地流转收益也是增加收入的重要部分。二、股份制土地流转模式的内容与操作情况伴随着近几年各地土地流转实践的丰富，相关研究也进一步深入，归纳起来有几种全国普遍的农村土地流转模式：转包模式，即农户将自己承包期内的部分或全部土地，以一定条件转包给他人，土地转包后，由受让人履行承包规定的权利和义务，该模式可分为自行转包和委托转包两种类型。反租倒包模式，反租倒包是指村委会或合作社将承包到户的农地通过租赁的形式集中到集体，集体再将其集中起来的土地租赁给外来的公司、大户或进行一定的投资后将其“倒包”给本村的部分农户。租赁模式，即土地使用权人将土地租赁给其它人或某外地企业或个体老板，承租人向出租人支付一定租金。土地置换模式，即农户经发包方同意，把承包地部分或全部互相调换经营，各经营户能达到耕地连片集中，方便农地管理的目的，提高耕种效益6。土地入股模式，它是把农民的土地承包权转化为长期股权，农民把土地的经营权委托合作社经营，依股权从土地收益中按一定比例获得分配的一种土地经营模式，即土地变股权，农户当股东，收益靠分红7。相对其他土地流转模式而言，农村土地股份制是农村土地进行流转的一种较新模式。农村土地股份制实现形式有很多具体模式，如广东省就有“广州天河”、“深圳龙岗”、“佛山南海”等三种，这三种模式基本做法大致相同，都是将农户土地承包经营权股权化，即：(1)土地折股。将集体所有土地进行统一测量、评估之后，将其折算成股份，股权量化到户(人)；(2)股权分配。实践中有两种做法：第一种是设集体股和个人股。集体股归集体经济组织所有，其分红作为公共积累；第二种是只设个人股，不设集体股，集体经济组织不参与分配，但收取集体提留；(3)建立股份制企业。将土地集中起来，进行统一规划和开发，对农业用地，采取竞标方式向愿意继续从事农业生产的农户或专业户发包。(4)股份制企业获取的土地承包费和国家征地补偿费收入，在扣留集体提留或集体股利后，按土地股份分配到户5。大连市则是农户以土地承包经营权参股，在依法、自愿、有偿的原则下，采取集体土地、资金以及农业设施和农民承包土地的全部或部分折价入股作为对企业的投资，成立农业发展有限公司。农民“入股自愿、退股自由”，经全体村民代表讨论成立股东大会、董事会、监事会，股份构成是村民一分地为一股8。农地股份制作为在土地承包关系基础上建立起来的一种制度创新或体制创新，在现势情况，其具有以下几种优势和现实意义7,9：(1)保证了家庭承包责任制的稳定性。在坚持农地公有制的前提下比较好地实现了产权的明晰化，既坚持了土地的公有性质、巩固了集体经济，又承认了农户独立的经济效益与经营主体的地位。(2)体现了公平与效率的有机结合。农村土地股份制利用价值资产与实体资产的分解，在土地股权分配中保证了结果平等，使每个农户都可以获得一份股权，体现了公平的原则；而在土地实体资产经营中，实行土地规模经营，提高经济效益，充分体现效率原则。因此，它既能满足农民公平拥有财产的要求，又能实现追求效益最大化的动机。(3)能充分调动农民的积极性。农地股份制是实行按股分红与按劳分配相结合的新型农村土地制度，农民兼具劳动者与股东的双重身份，将劳动与资本相结合，个人利益与公司绩效相结合，因此能更好地调动农民的积极性，引导农民主动关心、参加集体经济组织的活动。(4)农地股份制是农业产业化经营的重要形式，它将农地的实物形态与价值形态相分离，能促进土地的有效流转和合理配置，可以将零散的单个农民的竞争力通过整合后体现在整个股份公司的竞争力上，有利于实现农村土地的集约化经营和适度规模经营，高科技成果将更有效地应用在农村土地生产和经营中，提高土地使用的集约化和产出效率。三、股份制土地流转模式的风险表征农村土地股份制流转被认为是继家庭承包制后农村土地制度改革的新突破与新飞跃。虽然我国目前实行农地股份制流转的实践来看，均收到了较好的效果，但作为新生事物，也应认识其发展中可能存在的风险。我们从生态风险、经济风险和社会风险等三个方面对农村土地股份制流转模式的风险进行分析。（一）生态风险1、结构多样性降低农村土地实行股份制以后，农村土地的承包权和经营权分离，部分农民不再对土地进行耕作，经营权集中交给土地经营公司，公司必将对土地进行大规模整体开发，其结果使得区域农用地中某种土地类型面积比例提高，在一定范围内土地结构多样性降低；某种作物种植面积的大幅增加也将使得区域内种植业结构单一，农业生产多样性降低。土地结构多样性和农业生产多样性的降低使得整个土地生态系统的多元性、层次性遭到破坏，系统内能流、物流和信息流交换可能降低，抵御外界干扰的能力减弱，农田生态系统将变得不稳定，最终还可能导致区域生态环境恶化。2、区域或微域气候异常为了追求效益，土地股份公司在利益的驱动下可能会不顾生态环境保护而过多注重工程措施，把原本属于林地、草地的土地一起开发种植作物，导致农业小气候遭到破坏和局地微环境异常。恶劣的生态环境导致土地产出下降，地区抗灾能力弱，导致滑坡，泥石流等自然灾害频繁发生，灾害的频繁发生又诱使股份公司进一步加强工程措施，最终陷入掠夺开发环境恶化工程措施环境更恶化的恶性循环。3、水土流失加剧土地股份公司在生产过程中，超过土地承载力掠夺式开发，造成森林植被遭到破坏，土壤肥力逐年下降，降低土地的抗蚀能力，区域水土流失程度加剧和面积扩大。（二）经济风险1、股权的界定困难和分配不当农村土地股份制流转中农户作为入股者以承包地折价参股，入股时股权界定的时间不稳定，以何时的农民承包权作为折股的基期直接涉及农民股权的多少，如果以承包制实施初期为基期，在承包制实施至入股期间变动人口的股权确定很困难。股权分配是一次性完成，还是要根据农民的数量变化来调整以及一些已经农转非的农民的股权是否该收回等都涉及到股权的界定。大多农户由于没有专业知识和经验，所以只能随大流，别人怎么说就怎么做，容易造成折价参股分配上不公平、不公正，土地状况趋同的情况下一些得到股份多，一些得到股份少。另外，原属于国家和集体的农地折价参股也难处理。2、公司结构畸形和经营效益低从土地股份公司股权结构上说，农户股权可以流通。土地股权进行流通有可能出现大多数股权落入少部分人手中，股份公司的股权结构发生变化，原本多农户共同投资入股创办的股份公司最后变成少数群体甚至个人控股的公司，公司结构变得畸形。少数人会根据私人利益而影响公司经营内容，比如把农地改为建设用地，肆无忌惮大搞开发，导致耕地农田减少，违背农村土地股份制流转的初衷和国家宏观调控政策，造成严重的后果。土地股份公司的经营服务于少数个体利益而不是集体大多数人和国家的利益，国家集体利益将受损。从经营者和股东的关系来看，土地股份公司同样会出现和其他股份公司一样的问题，比如经营者和股东（土地股份公司里指拥有土地承包权的广大农户）利益的冲突，经营者有时会逆向选择，为了自己的目标而背离股东的目标。土地股份公司成立后，公司将聘用大量专业经营人才进行经营，公司将支付在职工大量的薪酬，劳动力成本增加使得公司成本增加，给企业经营造成风险。由于土地流转是在不改变土地性质的前提进行，因此只能从事农业相关的生产，农业生产受自然变化影响大，公司经营也会受到自然条件变化、自然灾害的影响，公司经营的风险会转嫁到农户身上，最终由农户承担企业风险。3、企业垄断市场和政府调控难度大土地股份公司成立后，实行规模化生产，当企业规模达到一定规模后，在局部范围内造成只有少数几家甚至只有一家企业生产一种或几种农产品，形成这些农产品的垄断市场。个别企业或者少数企业可以联合起来控制农产品价格而获得超额利润，市场的调节作用将无法得到体现，市场价格调控力降低，也带来政府对局域调控困难，最终将影响市场经济的发展。（三）社会风险 1、土地制度的改革阻力增大农村土地股份制实际是我国农村土地制度改革的一种尝试，相对其他土地流转模式而言存在一定优势，可能会实施大面积推广。随着改革的深入，农村土地股份制一旦形成规模，大多数农户接受这项试验而不愿意再接受其他新的方案，国家土地的其他改革政策难以实施，土地制度的改革阻力增大，在一定程度上阻碍了土地制度改革。同时，农村土地股份制打乱原来土地利用情况，由股份公司统一经营管理，打破了原来土地相对分小块利用的情况，使土地分块界限变得模糊，到承包期后集体再重新分配和调整土地非常困难，增加了集体对土地分配和调整的难度。2、股权流失风险和股利难以保障普遍而言农民本身文化素质不高，如果不从事农业生产而到城镇另谋求职业，和城镇人口相比处于相对劣势，经济收入不稳定，手中的股权所分得的红利则是他们最后的生活保障。土地股权可以进行流通，出于短期利益和不理智，部分农户会出售或者转让手中股权。土地股权出手后就再也得不到红利，一旦没有其他可靠的经济来源，农户的经济利益将无法得到保障，给社会的稳定、和谐带来威胁。由于农民利益增长实现保障的缺失，即使在经济发展、企业获利的情况下，农户也不能够分享或者只能部分分享得到红利成果；如果公司出现经营不善或亏损，最终受损的还是股东（农户），农户不能得到红利，土地入股的经济效益比过去单独经营更差，违背了设立土地股份制公司是服务于广大农户，使广大农户受益的初衷。3、劳动力转移导致农业生产主体弱化与城镇就业压力增加农村土地实施股份制流转以后，农村剩余劳动力转移数量将会增加，大部分农民脱离农业生产而进入城镇谋职，并且进城农民大多数都是青壮年，剩下老弱病残在家中务农，导致农村生产主体变化。老弱病残的农民生产效率相对低下，直接影响整个农业的发展。农村剩余劳动力进入城镇也给城市带来负面影响，可能会超过城镇容纳人口的阈值，给城市的生态环境、公共设施、就业、城镇管理等带来巨大压力。4、农村传统文明消失与城市文化的冲击几千年的劳作过程在农村中培育了大量优秀的传统农村文化，形成了一些农村特有的优秀文化。这些传统的农村文化需要传承和保护，但随着农村生产主体的变化，青壮年进入城镇，农村文化继承主体的流失将导致传统农村文明失传。一些大企业、大经营户进入农村，把城市文明带到农村，对传统农村文明造成冲击，使传统农村文化发生变化，一些值得保护的文化风俗将面临消失。四、股份制土地流转模式的风险防范分析（一）政府积极引导和宏观调控在股份公司、农民和政府三者的关系中，政府的作用应是政策引导、法律规范、提供服务和创造环境。建立农地股份公司监督行会等中介组织，加强土地流转的管理与调控，长期监督农村土地股份公司的经营状况，防止公司为了自身利益而进行不当的开发，破坏农地性质以及生态环境。金融货币政策上要积极推进农村金融体制改革，在农村土地股份制公司成立初期对其加大扶持力度，进行金融服务的政策倾斜，提供低息甚至是无息贷款以解决农村土地股份公司刚成立时的营运资金问题。进行配套的农村社会保障体制改革，建立健全农村社会保障体系，使农户社会保险、福利制度、教育、卫生医疗等方面有与城镇居民同等的待遇，消除农户进行土地流转股份制模式操作的后顾之忧。（二）引入现代企业管理制度，建立健全农地股份制公司治理结构现代的股份制公司的成立以及运行有一整套的规章制度，对农村土地股份制公司同样可以借鉴经验，引入成熟的管理体制，比如建立股东大会、董事会等权利机构、监事会监督机构，经理及下属各执行部门等经营机构。引入现代企业管理制度当然应该依照实际情况进行相应调整而不是一味照搬。为了防止少数群体购得多数股权，操纵公司经营方针政策的情况可以借鉴“金股制度”，即政府、集体不再掌握数量上达到控股（绝对控股或相对控股）要求的股份，只掌握极少的股份，甚至可以只有一股。政府掌握的数量极少的这部分股份称为“金股”。“金股”虽然数量极少，但被赋予了政府对公司决策的特别否决权，在公司的收购兼并、重人决策等问题上拥有特殊的股东权利，可以一票否决，以保证农村土地股份企业的经营内容不致失控，使之符合广大农户和国家的利益10