全国税收税收与经济依存研究.doc

我国税收经济依存状况研究摘要：科学解读我国税收与经济之间的依存状况具有理论和实践意义，本文通过对税收与经济依存关系的内在机理、考察税收增减状况的适宜参照系、不同因素对税收经济依存状况的作用机理，对19972002年我国税收大幅度超经济增长现象的深层原因进行了较为系统分析，并对我国税收经济依存趋势进行了预测。关键词：税收 经济 依存 税收经济弹性JEL分类号：E6 H1 H6 .研究缘起1996年以前，我国税收经济弹性系数值（税收收入增长率除以GDP当年现价增长率）一直在1以下。而 1997年至2002年，税收收入增速远远超出GDP的增长速度，税收经济弹性高位运行，1999年甚至攀升至3.23，税收收入与经济发展之间没有紧密依存变化。而2003年以后，税收经济弹性有朝合理区间回归的趋势。图1所示，1995年以来我国税收经济弹性变化呈抛物线的运行轨迹。（1）税收收入，计算税收弹性的财政收入中的各项税收，GDP增长率系每年现价口径。如未特别说明，全文所用数据均来自各年中国统计年鉴和税收年鉴。针对税改以来我国税收与经济之间的依存状况，以下问题引人深思：多数年份税收经济高弹性现象是否正常？税收收入连年大幅度增长的原因何在?如此高的税收弹性对经济有何影响？我国有减税空间吗？税收经济弹性会稳定地向合理区间回归吗？只有深入研究税收增长与经济增长的内在关系，找寻税收收入与相关经济指标的内在联系和规律，剖析影响税收超经济增长的主要因素及其作用机理，才能更好地回答上述问题。.税收与经济依存关系的内在机理一、理想的税收与经济关系描述经济决定税收,税收反作用经济。税收与经济的依存关系可用税收弹性系数反映。所谓税收弹性，是指税收对经济增长的反映程度。当系数值大于1时，表明税收增长快于经济增长；等于1时，说明两者同步增长；其值小于1时，说明税收增长速度慢于经济增长速度。在税收收入占财政收入绝对比重的财税体制下，为了保证财政收入的稳步增长，满足政府支出需要，税收弹性系数通常应在大于1或等于1的水平上运行。（2）理论界认为0.8至1.2是税收弹性系数的合理区间，近年来西方国家的税收弹性大体在1116的水平。由于一定时期的税收收入等于GDP与宏观税负率的乘积，在宏观税负率既定的条件下，税收收入与GDP是一种完全正相关关系，税收收入与GDP的弹性系数大体保持在1的水平。可见，税收增长与经济增长之间的关系问题的实质也是一个宏观税负发展变化的问题。对宏观税负与经济关系的研究是西方公共经济学和财政学的重要内容，而有重要影响的当推供应学派代表人物阿塞拉弗提出的有关税负与税收或经济关系曲线，即“拉弗曲线”，其示意图2如下：图2宏观税率GAC100EFDB经济水平O如图所示，曲线说明的是税率与GDP或人均GDP之间的函数关系。其主要意义有：在一定资源和环境条件下，宏观税率由低（0点）向高（F点）提升时，经济水平也随之提高，换言之，在曲线OEF段，税负提高与经济增长之间相辅相成；但超过F点后，如果宏观税率继续提高，经济就会因税率提高而开始滑坡，因而图中FEG区域称为课税的禁区。拉弗曲线在研究宏观税负与税收收入或经济增长的关系中具有重要影响，在理论上证明了税负、税收增长和经济增长之间存在最佳结合点。图1清楚地表明，为获得最佳经济增长，实际税率不可过高也不可过低， E点就代表着最优宏观税率位置。因此，在曲线OEF段，税率与经济之间正相关，在宏观税率较低情况下，税收收入的快速稳定增长有利于经济增长，一定时期内税收经济弹性系数高位增长不仅正常，且一般会利于经济发展。但是税收的这种高速增长不会具有持续性，随着宏观税负稳步提高，税收收入将减速运行，税收经济弹性系数会呈回归之势。引申的涵义是，如果离开经济发展水平和宏观税负高低，笼统地谈论税收超经济增长现象是否合理是不妥当的。因此，拉弗曲线的现实意义在于，基于上述经济与税收之间的这种互动关系，在经济增长期，税收与经济的高弹性不一定对经济增长具有危害性。二、考察税收增减的适宜参照系从宏观国民经济角度，考察税收增长状况的最优经济指标是GDP。从GDP的构成看，并非所有GDP都可以视为税基。由于GDP核算范围、核算方法以及税收制度的特点，相当一部分GDP不能作为税基而带来税收收入。具体有：（1）政府部门的生产与服务；（2）总投资中的库存增加；（3）非货币化的增加值；（4）相当一部分农业增加值。在可税GDP的基础上，由一定时期具体税收制度决定的法律上应予征税的GDP为应税GDP，它是可税GDP的子集。可把可税GDP大于应税GDP的部分称为广义上的政策性税收漏出（注：政策性税收漏出是由税收制度本身决定的、法律许可的税收收入漏出，是相对于实施性税收漏出而言的，后者则是在征管环节应征未征的税收收入漏出）。可税GDP与应税GDP的差别可以是由于税收制度的不完善造成的，也可以是政府未贯彻特定政策目标主动放弃的税收收入，如未执行产业政策和社会政策对特定纳税主体实施的税收优惠。在由税收制度决定的应税GDP范围一定的情况下，应税GDP乘以相应的法定税率，则得到一定时期在既定税法规定下可以取得的最大的税收收入额。而一定时期能够真正实现的税收收入取决于税收征管环节的效率，笔者将与实际税收收入对应的GDP称为实税GDP。按照从经济税源到申报，从申报到入库的逻辑思路，可从两个角度考察税收与经济之间的依存关系：一是应申报税收与潜在税收规模之间的弹性系数变化关系（弹性A）；二是实际税收收入与申报税收之间的弹性系数变化关系（弹性B）。不同层次的弹性关系具有不同的政策和管理涵义。如果调整税收优惠减免制度，弹性B大于弹性A的效果。因此，如有相关明细数据（各年经测估的税收潜力和税收申报数据），就可分析两类税收弹性系数的发展变化，深化对税收增长与经济增长依存关系的研究。就价格口径而言，国民经济统计核算公布的GDP绝对值为当年现价口径，与同期税收收入口径相同，而GDP增长率指标系使用可比价计算。因此，在考察税收收入增长和GDP增长之间的依存关系时，正确做法是将GDP增长率调整计算为当年现价口径的增长率，依此计算出来的税收弹性系数才具有可比性。在通胀期，误用GDP增长率价格口径判断税收弹性的不利后果是十分明显的。以我国1994年和1995年为例，可比价GDP增长率分别为12.6和10.5，依此口径计算的税收弹性经济弹性系数分别为1.83和1.7。当时我国经济处于明显的通涨期，城乡居民价格指数分别高达124.1和117.1，现价GDP分别增长35%和25.1%，依此计算的税收经济弹性系数分别为0.66和0.71。可见，运用不同价格口径GDP增长率计算的弹性系数值相去甚远，分别得出税收超经济和低于经济增长的相反结论。 .不同因素对税收经济依存状况的作用机理及税收大幅超经济增长现象解析1997年至2002年，我国税收增速远远超出经济增速，深入分析，引至税收经济高弹性运行的作用因素及原因是较为复杂的。（一） 经济增长和累进税制1产业结构优化的作用在国民经济的三次产业中，第一产业税负较轻，第三产业税负较重，第二产业税负最高。（3）安体富，当前世界减税趋势与中国税收政策取向，经济研究，2002年第2期。因此，在GDP总量一定的情况下，如果产业结构中第二、三产业增加值的占比增加，经济税源就快于GDP的发展速度，税收弹性系数得以提高。表1 1996年以来我国GDP产业结构变化情况表 单位：比重 年份199619971998199920002001200220032004一产比重20.2 19.1 18.6 17.6 15.9 15.2 15.3 16.2 15.2 二产比重49.8 50.0 49.3 49.4 50.9 51.1 50.4 58.1 52.9 三产比重30.0 30.9 32.1 33.0 33.2 33.7 34.3 36.7 31.9 从表1可知，1997年至2002年，我国国民经济中第一产业增加值占GDP的比重不断下降，第二、三产业所占比重不断上升。从税收收入角度看，产业结构的不断优化是近年来税收大幅超经济增长的最大经济原因。2生产型增值税条件下投资增长与存货下降的作用由于我国目前实行的生产型增值税不予抵扣固定资产投资所含的增值税，因此在经济总量一定的情况下，固定资产投资比重越大，全社会实现的增值税就越多。存货投资减少则从两个方面影响税收超经济增长：一是存货投资减少会导致GDP增幅下降；二是工、商业企业存货投资减少意味着进项税金已经被抵扣的销项税金表现出来，税收收入相对增加。在拉动经济增长的三驾马车中，投资对我国经济增长的作用逐年增强。GDP中固定资本形成总额占比由1994年的36.1微降至1997年的33.8后，进入了快速增长期，至2003年该比率提升至44.7%。尤其进入千禧年以来，固定资本形成总额的环比增幅远高于同期经济的增速。统计数据显示，从1996年开始我国经济中存货投资一直呈负增长态势，存货增加由1995年3576.5亿元降至2003年的250.8亿元，占GDP比重由5.2%骤然降至0.2%。（详见表2）表2 我国GDP中投资形成增加值变化情况表金额单位:亿元;年份 项目GDP固定资本形成总额环比增长%占GDP%存货增加环比增长%占GDP%199334634.412980.0_37.482018.0_5.83199446759.416856.329.8636.052404.319.145120300.520.4334.713576.548.756.12199667884.623336.114.9534.383531.1-1.275.20199774462.625154.27.7933.783303.4-6.454.44199878345.227630.89.8535.271915.1-42.032.44199982067.529475.56.6835.921226.1-35.981.49200089468.132623.810.6836.46-124-110.11-0836813.3112.8437.83647.5-622.180.672002105172.341918.313.8739.86386.6-40.290.372003117390.251303.922.3943.70250.8-35.130.212004136875.962351.421.5345.55523.9108.890.38从上述分析可知，固定资产投资和存货的发展变化从两个不同的方面对税收经济弹性产生作用，是19972003年我国税收大幅超经济增长的一个重要原因。3效益改善条件下累进税制的税收弹性爬升效应税收制度对主要税种选择上的差异和不同税种自身的特点，是影响税收弹性的一个重要因素。就流转税来说，由于征税税基是商品流转额，某一税目一般适用单一比例税率，因此流转税的平均税率与边际税率基本相等，流转税的税收经济弹性系数也大约处于1的水平。而税率累进型的所得税则不同，由于按照计税依据数额的大小，划分出不同的级次和税率档次。不同级次分别适用不同的税率，计税依据数额越大，边际税率越高，平均税负上升，这种累进机制会引至税负边际爬升效应。从纵向角度分析，经济发展上升期的所得税边际税率大于平均税率，税收收入的增长以快于经济增长的速度攀升。这种作用机理如表3所示。表3 经济发展条件下累进税制的弹性变化时期 项目计税依据(万元)计税依据增幅适用税率纳税额(万元)纳税额增幅税收弹性系数t-110010%10T12020%12%14.444%2.20 t+114420%15%21.650%2.50 注：税收弹性系数纳税额增幅/计税依据增幅100。从表4可知，1999年至2001年我国所得税（含企业所得税、涉外企业所得税和个人所得税）收入快速增长，其占整体税收收入比重由1994年的15%上升至2003年的22%，与近年来经济效益逐步改善和居民收入不断增长条件下累进税率的作用是分不开的。表4 1998年以来经济效益和所得税收入发展变化情况表年份 项目营业盈余和劳动者报酬（亿元）环比增长所得税收入（亿元）环比增长弹性系数1998年597075.97 1377.653.20 0.54 1999年62591.44.83 1641.3119.14 3.96 2000年68477.19.40 2431.3748.14 5.12 2001年74958.59.47 3630.0249.30 5.21 2002年82919.310.62 3800.044.68 0.44 2003年94625.314.12 4463.5417.46 1.24 注：弹性系数所得税收入/营业盈余和劳动者报酬100，所得税收入含企业所得税、涉外企业所得税和个人所得税。（二）社会发展过程中城市化进程的作用罗伊鲍尔教授指出，在中国高收入水平与较高的都市化程度是相伴而生的，而在中国这种依赖城市的税收体系中，都市化意味着较强的征收能力，这可以解释为什么人均税收收入水平的差距比人均国民收入水平差距大。（4）罗伊鲍尔，中国的财政政策税制与中央及地方的财政关系（中译本），121123页，中国税务出版社，2000年5月版。近年来，我国城乡社会结构有较大发展变化，城市人口在总人口中的占比由1994年28.5上升到2002年的40%，表明城市化进程明显加快。城市税负水平高于农村，加工工业发达、商业繁荣、人口相对密集、居民素质较高。这些反映都市化水平的客观环境，使劳动生产率较高、企业效益较好，税收征收管理工作易于开展。城市相对较高的税收征管水平和效率，加之城市扩张引至更高的公共支出需求，使近年来我国税收收入呈现向城市集聚的态势，这也是近年来税收增幅大幅超过GDP增长现象的一个解释变量。（三）政府主导型投资具有提高税收弹性效应从下表可知，1998年我国全社会固定资产投资的增速开始快于GDP的增速，且两种增长率之间的差距呈逐年扩大之势，这表明我国经济和税收的增长愈益依赖于投资的拉动。表5 1994年以来全社会固定资产投资变化情况表年份 项目全社会固定资产投资总额（亿元）环比增幅（）GDP（亿元）环比增幅（）1994年 17042.146759.41995年20019.317.47 58478.125.06 1996年2297414.76 67884.616.09 1997年24941.18.56 74462.69.69 1998年28406.213.89 78345.25.21 1999年29854.75.10 82067.54.75 2000年32917.710.26 89468.19.02 2001年37213.513.05 97314.88.77 2002年43499.916.89 105172.38.07 2003年55566.627.74 117390.211.62 2004年70477.426.83 136875.916.60 注：增幅均为当年现价口径。从资金来源分析，该时期的投资属于政府主导型投资。面对1997年第四季度后我国出现通货紧缩现象，中央宏观调控经济的方式从过去以货币政策为主，转为积极的财政政策和稳健的货币政策并重，其中财政政策的作用凸显，以期更有效扩大内需、刺激经济。财政支出中基本建设支出占比由1995年的11.6%上升到13.9。积极的财政政策之主要内容是发行国债，1998年至2002年我国累计发行6600亿元长期建设国债，主要用于基础设施、国有企业技术改造等领域。从受益的视角分析，经济活动中政府主导型投资与私人或企业主导型投资具有很大的不同。后者更为注重投资于具有成长潜力、税负低、投入产出率高的行业。政府尤其是地方政府主导的￥投资则不同，在财力吃紧的情况下，具有追逐短期内财税利益最大化的特征。1998年以来，各级地方政府积极扶持一些短期内能带来大量税源的项目，如投资于烟、酒、建材等高税负行业或需要市场准入且具有垄断利润的行业。这种情况，在较大程度上助推税收经济弹性系数短期内的快速爬升。（四）制度或体制的作用研究我国税收经济依存变化的原因，应将税收政策、税收计划体制以及政府间财政体制结合起来。1新税制的高弹性效应逐步释放我国1994年税制改革的目的之一是改变宏观税负急剧下降的趋势，尽快提高税收经济弹性。罗伊鲍尔教授指出，一旦税制改革引起的税收征管方式变化的阵痛结束，新税制将带来税收收入的更大提高。事实上，在经过1994年、1995年这一过渡期后，新税制至少在以下几个方面提高了税收经济弹性。首先，税收承包制和税前归还贷款政策逐步退出税制舞台。用新税制取代承包制是一场实质性的变革，改革前企业就税收与政府“讨价还价”的能力减少，并且地方政府这样做的余地也大为减少，增加了财政税收体制的透明度。允许地方政府与企业就税收进行谈判的承包体制已不复存在，这意味着用税收作为稳定的工具更能实现其财政职能。其次，现行税法明确规定除中央明确授权减免税之外，各级地方政府均无权减免税收，原来各地任意减免税收的余地大为减少，税制刚性显著增强。以欠税为例，税改后数以百亿计的欠税数字表明以前地方政府和各级税务机关可以合法或违法减免税、税制刚性不强的问题已从根本上得到扭转，同时税企之间这种明确的债权债务关系也为超额完成税收任务提供了重要保障。第三，随着税收管理体系分权化,各级政府提高其征税努力程度的积极性加大，给企业提供税收优惠的积极性减少,地方政府将预算内税源转向预算外的约束力增强。改革前企业所得税没有增长，改革后却发生了戏剧性的变化，在取消承包制情况下，地方政府有积极性尽力征收所得税，税收收入连年攀升。2.财政体制和税收计划管理体制的作用在中国不管一个新的法律看起来变化有多大，财政改革总是对增量进行的。（5）罗伊鲍尔，中国的财政政策税制与中央及地方的财政关系（中译本），第105页，中国税务出版社，2000年5月版。自1994年开始，国内增值税和国内消费税缴入中央金库部分，按照“上年返还基数+本年增收部分*30%”的分享公式返还给地方，2002年开始的所得税分享体制改革也与此类似。笔者认为，保护既得利益而过于关注增量利益分配格局，在体制上激励着地方政府十分关注税收增量，而过于挖潜增收会导致短期内税收经济弹性快步提高。各级地方政府保证税收连年大幅增收的选择之一是发挥税收计划管理体制的作用。每年中央在分配税收计划时，一般参照当年全国及各地GDP预计增长情况，按照税收略高于GDP的增长速度预分税收收入计划。各级税务机关大多会结合本级地方政府提出的财税奋斗目标，分解落实税收计划。在财政紧张的地区，经常会层层加分税收任务。从理论上说，国家税务局的机构设置、人事调配、经济来源都与地方政府没有关系。但实际上，国家税务局在税企关系、财产购置、收入标准、家属就业等诸多方面时时处处都与地方政府紧密相关。正如罗伊鲍尔教授所言：设在地方的国家税务局具有双重忠诚（Duality）特征，它既要维护中央的利益又要考虑地方的安排。（6）罗伊鲍尔，中国的财政政策税制与中央及地方的财政关系（中译本），序言1112页，中国税务出版社，2000年5月版。在政府和税务机关（国、地税）之间，常常以在年初签订责任状的形式确保全年税收任务的完成。尽管完成加分税收计划可能会导致“过头税”、寅吃卯粮、贷款缴税、虚收空转等情况，但短期内（如35年）连年完成加分税收任务的结果，是税收收入连续几年大幅超过经济增长。3税收政策调整增收多于减收为适应经济形势发展和国家宏观调控需要，我国相继实施了有增有减、结构调整的税收政策，增加税收收入亦成为积极财政政策的重要组成部分。1997年金融保险业营业税税率从5%提高到8%，引至税收增收151亿元；1998年，为加强增值税征管，出台了调整运费抵扣比例、改变小规模商业企业增值税征收办法和严格审核控制期初存货已征税金等政策；1999年，为促进居民消费，恢复征税个人储蓄存款利息所得税；2000年，随着税收优惠政策到期，恢复对“老三资”企业和校办企业征税，同时为刺激投资，暂停固定资产投资方向调节税；2001年实行车辆购置费改税，使全国税收多增250亿元，调整烟酒消费税政策，同时下调金融保险营业税和证券交易印花税税率，实行购买国有设备投资抵免40的企业所得税等。总体来说，这些税收政策对税收收入的影响有增有减，但增收明显大于减收。以1997年税收政策为基准，对五年来由税收政策调整带来的税收增收额进行环比测算，除1999年和2002年略为减收外，1998年、2000年、2001年由政策调整带来的税收增收额分别占当年税收总增收额的17.6%、11.7%、25.4%。1998至2002年，由政策性调整带来的税收增收额898亿元，约占税收总增收额的10.3%。（7）参见国家税务总局计统司材料。可见，局部调整税收政策对保持税收经济高弹性关系起到了立竿见影的效果。(五)加强税收征管的增收效应经济发展和新税制提供了较大的收入增长潜力,但各级税务机关不断加强征管才足以使其成为现实。一般地，好的税收征管体制具有以下特征：广泛的自我申报；严格实行源泉扣缴；以纳税大户为重点监控对象；高质量的税务稽查，并辅之对欺诈行为的重罚；及时科学地对税收征管工作进行监管；广泛收集纳税人的信息；有效对税收征管人员进行人力资源开发；适当的计算机化。1997年以来，我国的高税收经济弹性现象与不断加强税收征管之间强相关。针对新旧征管模式转换过程中由于“淡化责任、疏于管理”而出现的税源管理弱化、重点企业涉税信息掌握不足、纳税申报不实、虚开增值税专用发票、偷税漏税、欠税等突出问题，在国务院提出“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”方针的指导下，以信息化为基础，坚持依法治税、从严治队，大力推进和加强了税收征管基础工作建设，税收征管质量和效益明显提高。1998年以来，我国税收征管软件（如CTAIS）在试点成功的基础上广泛推广；全面开展了漏征漏管户清查工作，对符合标准的重点税源企业建立了四级交叉监控网络；开通了金税二期工程，全面推行增值税“一窗式”管理，及时发现并处理票表比对异常，有效遏制虚开增值税专用发票骗抵税款现象；严密了欠税会计核算，大力清理陈欠，严格控制新欠；先后开展了集贸市场、加油站等专项整治和个人所得税、企业所得税、营业税、进出口税收、消费税、涉外税收的专项检查，有效整顿和规范了税收秩序；税收多元化电子申报稳步推行；颁布了新征管法及其实施细则，全面推行税务人员执法资格和能级认证制度，有力推进了依法治税。.我国税收经济依存趋势预测分析至此，对我国税收经济依存状况及其深层原因就有了较为系统的理解和把握。依此出发，结合我国宏观经济走势和新一轮税制改革动向，可对我国未来税收经济依存趋势进行判断。从图1可知，2003、2004年我国税收经济之间的依存关系显著增强，税收经济弹性呈现回归的势头。未来一段时期，尽管个别年份受局部或偶然因素的影响，我国税收经济弹性系数将出现一定程度反弹，但我国税收与经济之间的依存度将会保持趋强的态势，税收经济弹性系数将相对稳定地回归至合理区间。主要理由如下：首先，我国向市场经济体制转轨的进程逐步深入，国民经济发育日益健全，随着经济效益改善、经济结构优化和城市化进程的逐渐到位，宏观经济将迎来边际报酬递减时期，对增值税、所得税等税种收入有直接影响。第二，随着全国税务系统税收征管体制改革和税收信息化建设（如税收综合征管软件、金税三期等）逐步到位，依靠加强税收征增加税收收入的空间逐步缩小。第三，我国税率与经济之间已接近拉弗曲线中的税负禁区的拐点，宏观税负的进一步提高将可能影响经济的健康增长。在这种情况下，税收收入大幅度超经济增长弊大于利。2004年我国宏观税负率上升至17.7%,如考虑较多的非税收入，宏观经济的税费负担率基本上接近转轨经济期合理税负区间的上限，在此之后，税收经济弹性基本上已无高位运行的空间。（8）李万甫，中国经济转型期的税制建设，第45页，中国税务出版社，1999年1月版。李教授根据宏观税负决定机理、税收在政府收入体系中应有的地位以及国外的经验分析得出，我国经济转轨时期