养老服务体系发展与问题.doc

养老服务体系发展与问题法规，并制定了对老年人实行优待的法规政策，强调要重视和珍惜老年人的知识、经验和技能，尊重他们的优良品德，积极创造条件，发挥老年人的专长和作用，鼓励和支持老年人充分融人社会，继续参与社会发展 在此背景下，全国性老年群众组织有30多个;基层老年群众组织424949个，其中城镇52239个，占社区居委会的“.5%;农村372710个，占行政村的56.25% m截至2009年年底，全国共有老年法律援助中心19909个，比上年增加2075个，增长了11. 6% ;老年维权协调组织13.6万个，比上年增加5.3万个，增长了64.9%;老年学校59543个，在校学习人员541.5万人分别比上年增长了49.6%和，4%;建立各类老年活动室32.9万个，全年接待来信来访43.3万次，有力地保障了老年人的合法权益(见表6-3)0根据民政部的统一部署，全国多个省市自治区制定实施了“社区老年福利服务星光计划”，很多社区建立了以养老服务为重点的社区综合服务设施，并设置室外健身场地，为社区老人提供日间照料，方便老人居家生活。表6一3中国老龄服务事业发展情况 走龄工 老龄工 #a#12(T) $1Mfii1TlA) 一*林协老年维权各类老年 作机构 作人员 协调组织活动量 (个) 万人 c#Ahhu(万个 (万同) (万个J 年一 765，一一2.4一 35460 一313.8一 一一一 一 一一 2005年一 400】一一13一 42660 330 8 一一一 一 一一 2006年一 一一 一一一 37176 383.4 一1.，一 一 2007年一 一一 一一一 50811 一442 2 一1.6一 一 200，年一 一一 一一一 39797 一504.】一 一1.:一 32.4 ，年一 一 一 59543 一541.5一 一1.，一13.6 32.9 资料来消:民政邵:民政事业发展统计报告)(2-) 总之，经过近些年的努力，我国基本形成纵贯市、区县、街乡镇、居委会各个层面，标准有别、功能各有侧重的较为完善的老年服务设施体系，初步为老年人创造了良好的养老和服务环境。老年服务体系建设，与养老金制度和老年津贴制度相配合，为满足老年人的日常生活、医疗保健、精神文化生活以及权益维护等多方面的需要提供了重要支撑，对保障和提高老年人的生活质量和生活水平起到重要作用。参见全国老龄工作委员会办公室e综述二中国老龄事业与改革开放同行写在改革开放三十 周年之际)am年10月7日。参见民政部:e2009年民政事业发展统计报告hnp:/c. .e cdlhg/201006/ 20-1022.ah,20l0年9月16日。 月阔牡会月即卿革 必Mmm167第六篇中国老年服务体系发展战略研究二、老年服务体系发展的成就与问题 近年来，我国老年福利服务事业有了一定的发展，但面对我国人口老龄化、高龄化、老年人口增长速度在今后一段时间内仍快于人口自然增长速度的严峻现实，如何总结过去的经验教训，正确评估我国老年服务的发展模式和速度，并借鉴国外的发展规律和启示，是我们关注未来发展战略中必须认真对待的重要议题、夕甲沙工、!l气J今 (一)老年服务体系取得的成就 中国老年服务体系发展至今，为提高老年人的生活质量作出了很大的贡献。纵观老年服务体系的发展轨迹，随着经济的增长，社会的发展，政策的改变，以及老年人需求的变化.老年服务体系在不断进步与完善，并取得了显著的成绩。 1.从家庭提供向多方提供转变 改革开放前，中国老年服务体系很薄弱.受传统养老观念和道德因素影响较深，家庭承担着老年人经济支持、生活照料和精神慰藉的主要责任，而政府主要对“五保老年人”这一特殊群体提供有限的服务支持，保障水平低下。此时的老年服务体系并未成型，水平较低。 自改革开放以来，经济发展迅速，社会民生不断发展特别是随着各项老年政策陆续出台，老年服务体系在政府、社会、家庭多方力量的推动下逐步朝常规化的制度发展。在保障特殊群体老年人最低生活的基础上，逐步扩大老年服务的覆盖范围，确定提升老年生活水平和质量的福利政策框架.呈现从低层次向较高层次发展的特征。 2.从生活供养型向供养康复型转变 我国老年福利事业是在计划经济体制背景下建立和发展起来的，由于初期受特定经济、社会形势的影响，保障层次较低提供的物质及福利服务内容仅限于维持老人晚年的基本生活。 随着我国社会的进步和经济的发展，老年服务体系涵盖的内容不断丰富，从牟纯的生活保障发展成为集生活服务、健康服务和精神服务等多方面保障于一体的全方位服务体系，在数量和质量上共同寻求满足老年人全面需求的途径和方法，各地根据自身的经济实力Mtr郝多样化的服务内容，老年服务设施及服务业的发展得到更多的社会政策支持，老年优待政策也在不断拓展，逐渐充实着老年人在供养、医疗、康复、娱乐和教育等方面的需求内容，为保障老年人享有体面晚年生活提供丰富多彩的福利服务内容了内气、气，、峨、工了户沪%工叫之吞rn工n介h卜工之168 3.从封闭型体制向开放型体制转变 改革开放前，社会福利与“单位体制”、“低工资、高福利”紧密相连，国家主要对“三无老人，即无劳动能力、无生活来源、无法定义务赌养人或者扶养人的孤寡老人提供生活供养服务，随着改革开放经济的发展，老年福利从机构、搜盖人群、承办主体等多方面走向开放型体制。 老年服务的对象不断扩展，从特殊群体为主到面向全体老年人口，打破单位体制走向社会化福利，为更多老年人口享受社会政策提供了公平机会。对于老年服务体系的承办主体来说，新时期更加开放地运用和吸纳社会力量，在投资运营、运行机制、服务内容、服务方式等方面，尊重市场规律.引人竞争机制，政府由承办主体转化为提供政策支持、吸引社会力量发展为主，这种变化赋予了老年服务制度持续健康发展下去的新鲜动力，弥补了单一主体运作的不足。 (二)老年服务体系存在的问题 面对我国老年人口多、快速老龄化的特殊国情，老年服务体系随着经济社会的发展变化也取得了一定的成绩，但总休来讲养老服务体系还处于起步阶段，与老年人日益增长的服务需求不相适应，与人口老龄化形势下的养老服务多样化、个性化的要求不相适应，与我国构建和谐社会和全面建设小康社会对老年保障的要求不相适应，其中凸显出来的问题主要在供求矛盾、服务质量、体系机制、政府责任等几个方面。 1.老年服务需求与供给存在总量和结构的失衡 尽管近年来我国养老服务事业有所发展，但与老龄化进程加速、社会养老需求不断增长的形势仍然不相适应.无法满足老年服务需求。无论是总量上，还是结构上，需求的满足程度均有待提高，存在养老资源供求之间的矛盾。 从总量上看，来自民政部的数据显示，目前我国老年人口为1.69亿，养老床位约250万张，每千名老人占有养老床位不到15张，这一数值不仅与发达国家平均每千名老人占有养老床位数约70张的水平差距很大，也低于有些发展中国家如罗马尼亚、巴西每千名老人占有养老床位20至30张的水平。从我国每千名老年人拥有的养老机构床位数来看，只有不到15%的老年人能够到养老机构享受养老服务，而其余98.5%的老年人，不管是情愿还是出于无奈，都必然会在家里养老 其实，我国的养老福利服务机构，除少数福利机构外，大都是从计划经济体制时期乡镇建敬老院发展而来。多年来.全国缺少统一的指导规划。近年来政府虽然提参见方翔:养老服务业面临三遭叮丁槛资源供求失衡，天津现代服务业网toot年to月26169必么暴鸿第六篇中国赶年服务体系发展战略研究出了养老服务机构发展的规划和设想.但是，这些规划和设想因指标性、操作性不强，前瞻性不够.很难对养老福利服务机构的总体情况，以及布局、规模、服务结构等进行有效引导 从需求满足程度看，根据调查，我国城市中48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求。其中需要家政服务的占25.22%,需要护理服务的占18.04%,需要聊夭解闷服务的占13.79%,需要法律援助服务的占2.25%。但从城市社区居家养老服务发展的状况来看，虽较之以前有了新的发展，但还远不能满足老年人的需求。目前我国城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.61，护理服务满足率为8.3%,聊天解闷服务满足率为3.16%a这意味着养老服务还有极大的发展空间。 从区域结构看，区域经济发展水平差异明显是我国长期存在的国情之一，由此引发了不同地区对老年服务建设所能提供的资金也存在一定差别。我国的经济发展水平显现出由东向西依次递减的阶梯性分布态势，东南一些地区由于经济实力雄厚.有比较充足的资金投人老年服务事业建设，福利机构各方面条件都比较优越，老年人文化娱乐项目种类繁多，各方面需求能够得到更好的满足。而中西部一些地区受限于有限的经济实力，对老年服务的资金投人明显不足.所能提供的经济和物质帮助仅停留在对一些孤寡老人的贫困救济方面远远无法达到对老年人医疗、娱乐、梢神安抚等更高层面需求的满足，老年人所享受到的社会经济发展成果相当有限。经济总量的差距、政府投人的差距和居民消费水平的差距，直接影响对老年服务的投人，同时影响到社会老年服务机构的发展，造成不同地区老年服务体系发展的现实差距，进而影响了不同地区居民对老年福利需求的满足程度。 据全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究课题组近期发布的调查报告显示，在接受调查的各省、自治区、直辖市中.各省(自治区、直辖市)拥有民办养老服务机构的数量依照地域位置自东向西逐渐减少，也就是说，从行政地域分布来看，我国东部省份拥有的民办养老服务机构数量普遍多于中、西部省份。 从城乡差异看，与区域差别原因相似，我国城乡的老年群体福利服务也存在着同样的差别，但也有着自己的特殊性。即便是在经济水平发展较好的地区，老年服务机构也存在城乡布局不合理与服务水平的差距问题。有资料显示，全国养老床位城镇只有50多万张.每千名城镇老人拥有养老床位约10张低于全国平均水平。由于了t、闷产，才;峪J飞、气参见阎青杳:我国城市居家养老眼务研究)(新闻发布稿)，全国老龄办，2008年2月21日参见方翔:养老服务业面临三道门槛，资源供求失衡)，天津现代服务业网,2009年10月26 日口170养老服务机构整体布局不够合理，一方面导致城市总体养老床位不足，一些老人的服务需求得不到满足;另一方面，个别地区特别是交通不便、整体环境欠佳的地区，养老设施闲置率偏高。养老设施供给不足与供给溢出共生资源短缺与浪费并存，大大降低了养老服务机构社会服务效能的最大发挥。 孟养老服务水平泪幼丘量无法满足老年人需求 一般说来老人在选择养老服务机构时需要考虑很多因素其中服务态度和服务质量等就是重要内容之一。但是，由于我国养老服务的专业化社会化尚处于发育初期，养老服务机构的管理服务经骏还不丰富，养老服务大多停留在基本的生活照料上，服务水平不高，服务方式单一专业化、规范化程度不高，管理和服务还不适应新形势的要求，影响了养老服务需求的满足。 如前文所述，全国老年福利机构年末床位利用率在七成左右。尽管养老床位明显不足是一个不争的事实，但有限数量的社会福利床位事实上仍然存在一定的床位闲置率，一定程度上造成了福利资源的浪费，同时老年人的需求也无法满足。 从服务模式看许多养老服务机构直接套用其他行业的服务模式进行服务，例如“医院式”、“宾馆式、俱乐部式”、“幼教式“等，虽然从一定程度上加快了养老服务机构的制度建设，提高了管理效率.但与老年服务的总体要求，与老年群体的养老需求并不适应，服务模式不成熟，服务还不能完全到位。 从服务项目看，许多养老服务机构仅在吃、住、医基本生活方面提供服务，项目单一，而对心理慰刹、精神赡养、文化娱乐、全面康复等更高层次的需要缺乏服务。服务项目以技术含量低、依靠日常照料经验就可提供的低层次服务为主，缺乏需要专业技术指导的高层次服务项目。 从服务意识看，一些养老服务机构服务意识不强，服务不能以老人为本，而是以方便机构自身管理运作为中心，管理多于服务，无法切实有效地满足老人的多方面服务需求。 从服务水平看，目前养老服务专业人才缺乏，现有养老服务机构服务人员普遍老化，服务理念落后，整体管理水平较低，工作人员缺乏专业知识和技能。有资料显示，有相当数量的民办养老服务机构从业人员的专业素质不高，获得相应从业资格证书的人员所占比例很小，很多人甚至没有参加过正规的岗前培训，往往是就业后边干边学，服务质量很难保证参见吴晶、卫敏丽注我国民办养老机构中养老服务人员数盆严重不足.新华社即10年z月17 日门枢瑞始佣牵改草171 O发甜细咯第六篇中国走年服务体系发展战略研究 3.养老目已务管理体制和运行机制滞后 新中国成立以来的很长一段时期内，由于政府采取福利贵任分散化制度，使社会福利行政很长时期处于分割管理状态，没有形成比较系统的社会福利行政体系，地方福利行政体系一直比较分散。7998年社会保障制度改革，民政部确立了其社会福利行政中枢的地位，地方民政体系得以逐步建立起来，但是区以下的福利行政机构仍然处于分散状态。尤其是随着社区建设的日益深人，其在老年福利供给方面的优势地位愈发明显，但国家没有从相本上改变对社区的行政化管理方式，其基层组织的作用也未得到充分体现。同时老年服务体系包含内容繁多、如何建设、谁来负责等同题也皆不明确，管理体制和运行机制滞后于改革发展的大环境、滞后于人口老龄化所带来的养老发展需要。 长期以来.政府办养老服务机构一直由民政部门或基层政府直接管理，这种与政府高度重合的状态，造成管理体制与服务性质相矛盾，经营权与经营责任、经营利益与经营贵任不相适应，养老服务机构的积极性和主动性难以充分发挥，政府办养老服务机构存在体制、机制不灵活等问题。 老年服务体系需要动员全体社会力量的参与，树立长远目标，发挥合力效应，切实保障老年群体基本生活，尽力促进老年群体的生活质量和水平的提高。但从实践效果看，我国养老机构仍以公办为主，民办养老机构发展滞缓，公办民办结构失衡。 从公办养老服务机构看，政府既要负责设施的投资建设，又要设置工作人员编制，下拨运营经费，负责人、财、物等具体管理，还要承担养老机构经营亏损带来的风险，包袱沉重;同时，养老服务机构虽为实体却难以独立经营方方面面依靠政府和集体的决定和拨款，没有真正走向市场，部分养老机构臃肿、人员过剩，服务成本很大，但服务质量和效益不高 从民办养老服务机构看，养老福利服务本身属于微利产业，我国又是在经济发展水平不高的情况下步人老龄化社会，多数老人的可支配收人低于社会平均水平。而社会办养老服务机构人员工资自理、房屋设施自建、人员培训费用自付，负担较重;此外，在没有外部支持和监督的情况下，为了降低服务成本，民办养老机构只能在减少人力成本方面做文章，造成服务人员劳动时间长、劳动强度大、劳动报酬低的状况，导致人员流失和养老服务人员数量严重不足的现象a同时，很多人认为社会办的养老服务机构比政府办的差，政府办养老服务机构目有福利性社会办养老服务机构是为了赚钱，在选择人住养老服务机构时倾向于政府办养老服务机构。这些原因都影攀飞少工之冬性炙沙，人气气认、气rlt认三、洲决飞含r二之入.ll工;参见沈洁:中国社会福利政策建构的理论淦释，社会保障研究zoos年Zt朋参见吴晶、卫敏丽:(我国民办养老叼做中养老服务人员数魔严重不足李、细禅护桂.Ml。年z月n日。172响了社会办养老服务机构的发展。 从社区养老服务看，同样存在上述类似的间题，由于福利制度和服务标准欠缺，内部管理改革和运行机制的建设力度还不够服务机构或沿用计划经济体制下旧模式.或趋利性动机明显，影响老年服务的公平性.造成老年养老服务满意度下降。同时，基层社区管理机构工作人员少、工作任务重，既要组织居民开展民主自治，又要协助政府办事，工作上往往顾此失彼、流于形式，无法有效监督和规范养老服务质量和水平。 4.政府重视不够和政策扶持落实不到位 政府如何在公共福利事业中更好地发挥作用一直是社会关注和讨论的重点.政府搭台，抽离具体的操作环节而提供政策、资金等宏观层面的支持已经越来越多地得到社会认可，成为一种更有效率的执行方式。然而，我国在推动老年服务体系发展方面还有待进一步加强 从理念建i泛L看，随着改革开放的发展，社会普遍存在一切优先发展经济，单纯强调经济发展的思想，社会对老年服务事业发展存在推动不力的现象，重保险，轻福利，“经济第一”的观念影响了老年服务事业的发展。因重视不足，政府的宏观管理能力还很弱，还无法应对老年服务产业化、社会化发展需要，一些具体的行业规范如服务等级标准、收费标准、人院合同范本等都需要在实践中不断探索和完善。 从法制建设上看，对比发达国家的经验可以看出，立法先行是确保这一制度运转落实的重要因素，如日本早在1963年就制定了第一个关于老人福利的法律:老人福利法)，明确了老人福利的权利与义务，并且在1986年,1989年、1990年先后三次对该法进行了修订。虽然中华人民共和国老年人权益保障法、中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定、关于加快推进居家养老服务的意见等政策法规的出台，极大地促进了老年服务事业的发展，但仍然存在立法执行力度不够、效力不明显，未能很好地解决老年人现实生活中在经济、医疗和福利等方面的需求。 从政策扶持上看，由于老年设施投人大、周期长、见效慢，有一定的风险.银行不愿贷歌用于老年设施建设，致使养老服务社会化融资难备一些地方的养老服务社会机构难以享受到地方的土地优惠政策;政府为老年人提供的公共服务产品还比较单一，对老年人免费开放的公共娱乐、保键设施并不多。而现有的相关优惠政策，如划拨土地、用电用车减免费用、征地拆迁配套建设指标、财政资助等扶持政策，或是由于涉及国家其他政策，或是不便于操作，或是未出合具体的实施办法，导致实际操作中落实参见秦岭、张秋秋:借鉴日本老年福利制度，提高中国毛年福利水平，(日本研究2侧2年第3 期中国社会保42k节173 O蛋厢她阳第六篇中国老年服务体系发展战略研究不到位。三、老年服务体系未来发展战略思考 随着中国经济社会发展与改革的深人，我国的老年服务体系也在不断的发展进步之中，并取得了一定的成就。但相对中国老龄化的发展进程而言，老年服务体系该何去何从?根据中国的特殊环境，在郑功成教授主笔的中国社会保障改革与发展战略理念、目标与行动方案的指导下，明确老年服务体系未来发展目标和规划.扫清体制、机制障碍，构建适合中国国情的、最大限度满足老年体面生活的老年服务体系非常必要 (一)老年服务体系发展目标 为积极应对人口老龄化对老年服务事业带来的挑战，我们政府应当把为老年人服务工作放在经济和社会事业发展的突出位置.以创建和谐社会为契机，明确老年服务事业的发展目标和未来发展规划.探索养老服务工作的新思路、新方法、新机制，有效推进养老服务事业的全面发展。 针对我国老年服务体系目前发展现状及过去发展路径，为解决我国老年服务供求矛盾，应对人口快速老龄化带来的巨大服务需求，未来我国养老福利服务体系建设，应创新建设理念，遵循福利普惠、全面关怀的思路，建立以政府为主导的保障协调机制，选择适合中国国情的福利服务模式，形成常规化的养老服务制度性安排，促进健康老龄化。 1.选择符合社会保障发展战略、适合中国国情的服务模式 从现代社会保障制度在各国的发展实践来看，世界上并不存在放之四海而皆准的、公认的社会保障制度模式，各国在主流价值取向和建制理念指引下，根据所处时代特征和本国特殊国情作出适应自身发展的相对合理的制度安排。这就意味着老年服务体系建设与发展要与我国经济、社会乃至历史文化传统等多种影响因素相适应，符合中国社会保障改革和发展战略要求，统筹考虑社会福利制度与社会救助制度、社会保险制度之间的协调和统一，选择适合中国国情的老年服务体系发展模式。 我国今后一段时期社会保障制度建设的远景目标，就是要在整合优化现有制度的基础上.迈向中国特色的社会主义福利社会。作为实现这一目标的重要支撑之一，老年服务体系建设的终极目标与实现路径也应追求满足我国老年人群需求、全面提升晚年生活水平的终极目标。在全面规划的基础上，准确评价现有老年服务体系的象、份j、j、/了、省、工工之了污工(、之。工n、卜11、174利弊，结合各地老年需求特点和生存环境，提供适宜的老年服务项目和养老助老服务，创建中国特色的福利服务模式。 2.以制度型福利服务建设为重点逐步转向发展型福利服务 现代老年服务制度与历史上的葱善济贫救灾活动存在着渊源关系，西方老年福利制度的实践也经历了从剩余性福利到制度性福利再到发展性福利的过程。通过西方国家福利制度的发展过程比较可以看出，我国目前的老年服务体系己经初步实现了从剩余型福利向制度型福利的发展转变，未来老年服务体系将向更高层次的发展型福利转变 传统剩余型福利时期，道德因素和政治因素作用明显，主要由家庭和市场承担，政府介人力度不足.所能提供的也仅仅是相当于社会救助层次的保障。伴随我国整个社会经济大环境的转轨，家庭结构和养老功能的弱化、经济实力显著提高等因素，老年服务制度建设越来越得到政府的关注，为使其上升为一种常规化的、永久性的制度安排，并保障老年人分享社会经济发展的成果.集合政府、社会、企业、家庭、个人多方力量，赋予每个公民应当享有的权利 目前我国的老年服务还处于低水平、分散化的状态，国家层面没有形成经常化的制度安排，对老年人也限于低水平的日常生活保障，而没有达到享有基本生活保障以及较高质量的体面生活水平，这样不仅无法满足现有老年人口的养老服务需要，更难以应对未来加速发展的人口老龄化趋势及持续增长的老年服务需求。因此，大力发展各种老年福利事业的关键是在形成以政府为主导的、常规化的制度性安排基础上.整合社会资源配置，在监督管理与资金支持等方面构架长效机制;在规范化运作基础上，不断提升福利水平，丰富服务项目同时充分考虑老年人的特点，把适度普惠和困难帮扶有机结合，最终实现从满足老年主要需求向满足老年多样化发展需求转变，从保障老年人基本生活向享有较高质量体面生活转变的发展型福利体系。 3.由解决老年基本生活需求保障向健康老龄化方向发展 与大多数国家发展过程相近，我国老年服务的发展也经历了一个从初级到高级的发展过程。为适应经济转轨和社会转型的新形势，我国老年福利政策正在从老年群体的经济福利向广泛的服务福利方向发展。这就要求，不仅从经济层面防止老年人生活陷人贫困，比如福利津贴制度的试行、老年医保政策的惠及等.还要从提升老年人生活品质的角度出发，关注其精神层面的需求，从满足生存与安全需要的福利向满足尊重与享受、发展需要的福利发展 世界卫生组织于1990年提出实现健康老龄化的目标，关注老年人群在健康长寿基础上，身体、心理和社会功能上完美结合的状态。健康老龄化是要改变传统对人口老龄化及其带来相关问题的认识.从积极、主动、开发、预防的高度去看待和解决人口中Wig保晰珍革 必WJRM175第六篇中国老年服务休系发展战略研究老龄化带来的问题，是迎接老龄化、高龄化社会挑战的现实需要，是深层次、全方位考虑老年服务事业发展的现实需要，体现了以人为本构建和谐社会的主旨。通过全方位的养老服务政策扶持，通过多样化的服务实现形式，使我国从应对人口老龄化危机入手转向“健康老龄化”发展。 (二)老年服务体系发展阶段 我国养老福利服务体系建设，从供不应求的初级阶段发展到提供较高质量的体面养老，由防止老年陷人贫困的经济政策转向广泛的社会政策，不可能一跳而就，而是应该分阶段实施与推进。根据老年服务体系的发展目标和原则，参照中国社会保障发展战略的阶段安排，划分老年服务体系的发展阶段，并进一步明确发展重点。 1政府主导产两个建设，保障型老年福利建设阶段(2011-2015年) 这一阶段是我国老年服务休系建设的基础阶段，主要关注老年人低水平的生活服务保障。随着人口老龄化的快速发展，经济社会的进步，生活水平的提高，使得人们对老年服务体系的需要日益强烈，也出现诸多问题需要建立老年福利体系来加以解决。在保障型老年福利建设阶段，首先要明确政府与市场在老年服务体系建设中的分工与定位，重点需要强调政府在老年福利中的责任和主导地位，应加大政府对老年服务体系建设的重视力度，为老年服务体系提供政策帮助和经济支持。 这一阶段的目标和任务是，在政府主导的基础下，加强“两个建设”即一方面从需求人手.对老年服务准确定性和定位，进行规划建设;另一方面从特殊老年群体入手，完善该群体的服务体系建设，从而确保老年人最基本的生活保障，维护底线公平 在客观评价过去发展模式和路径的基础上，启动应对人口老龄化的老年服务发展战略研究，从社会经济的发展进步和老年人群的特殊情况人手，了解老年福利体系的构建方向，并根据中国的国情、社会保障制度的改革方向和老年福利的发展规律，对我国的老年服务进行科学的定性和准确的定位。同时结合短期、中期、长期的社会经济发展目标对老年服务进行制度规划，设计制度体系框架，理顺与经济社会以及其他制度的关系，研究发展目标，确立发展原则，形成发展思路，并逐渐细化成具体实施方式和步骤，从而落实老年服务体系的“规划建设”。同时进一步做好对孤寡老人、高龄老人、贫困老人、空巢老人等重点照顾，了解特殊老年群体的特殊需求和普通老年人群体的最紧迫、急重的需求，着重保障方面，从基本人手，维护老年人的权益。 总之，这一阶段主要通过“两个建设”的发展，重点满足老年人的急重和基本需求，确保老年人最基本的生活保障，维护底线公平。 2.“三元体系”，全面覆盖，服务型老年福利建设阶段(2016-2020年) 这一阶段是我国老年服务体系建设的关键时期.也是拓展服务内容、提升服务质芬飞认ral、冬炙才之乏认飞、ur、，认卜t飞、决会rni口g、，i176量的重要阶段，主要关注老年人基本生活和健康需求的满足。这时候，中国经济进一步发展，社会建设也取得更大进步，老龄化进人快速发展时期，因收人水平提高所带来的内需持续强劲增长，人民生活总体达到小康社会，对养老保障的需求不仅表现在经济保障上，也日益突出地表现在对老年服务保障的需求方面，低水平保障型的老年福利已不能满足人们的需求需要进一步向服务型老年福利转变。 这一阶段，应坚持城乡统筹，整体推进，缩小差别，不断提升养老福利服务水平;根据人们对老年福利的多样需求，逐步搭建起相对完备的老年生活服务、健康服务和精神服务三元体系，优化服务内涵;按照当地建设规划和老年人实际需要，协同各个部门，整合养老服务、医疗康复等各种社会资源，建立居家养老、社区养老为主体的多种形式并存的养老服务体系，重视护理服务和专业护理人员的制度建设;通过政策优惠，建立公助民办、官民结合的老年服务保障机制，调动各方面的积极性，提供分类、分层、分级的养老服务，满足不同人群享受福利与服务的公平机会，提高服务的数量和质量。 总之，这一阶段就是要将重点放在“三元体系”的快速发展和建设上，通过制度的全面覆盖和服务水平、层次、质量、种类的全面提升使老年人群享受到服务型老年福利带来的便利。 3.“四位一休”、享受福利，发展型老年福利建设阶段(2021-2049年 这一阶段是我国老年服务体系建设的快速发展阶段，也是全面满足老年人生活需求的重要阶段，主要关注老年人较高质量的体面养老生活。该阶段，中国已成为中等发达国家，并向发达国家行列迈进，国家财政实力丰厚，社会保障体系与公共政策更加完善。那时，物质保障制度建设已取得巨大进展，养老保障重点应从经济保障制度建设和实施转向服务保障、精神保障方面的机制建设，老年服务体系建设成为养老保障建设的重中之重，服务保障目标也从低水平生活保障、基本生活保障转移到发展型和完善型的生活保障 这一时期在继续发展以老年生活服务体系、老年健康服务体系和老年精神服务体系为主要内容的“三元体系”基础上，侧重从多角度、全方位满足老年人的生活需求，力争为老年群体提供社会化、产业化、网络化、优质化“四位一体”的老年服务体系。 在这个过程中，应坚持全面关怀的理念，不断提高老年人生活质量;通过制度化财力投人机制设i、落实政策支持体系等方式，引导社会资源投向养老服务产业，形成区域合理布局、专业化服务、规范化管理的老年服务产业模式，保障老年人享受社会和市场提供的各种养老服务，提高养老服务配置效率;通过老年服务对象的全面化.服务内容的优质化.服务机构和人员的规范化，服务方式的市场化.提高可及性滩兼睑1录石乡军 必发树勿书177第六篇中国老年服务体系发展战略研究强、便捷的服务网络，提高老年服务供给质量;还要注重老年服务供给的可持续性，从资金收支、人员配置、服务扩展等方面，保证制度的可持续发展。 总之，这一阶段就是要通过社会化、产业化、网络化、优质化“四位一体”的高标准来发展老年服务体系，重视体系建设的可及性和可持续性，促进老年人尊重、享受和发展等高层次需要的满足，向发展型老年福利社会及中国特色的福利社会折供。 (三)发展老年服务体系需处理好四大关系 老年人是社会的重要组成部分，对社会作出了很大的贡献，他们劳动和思想的结晶是社会发展的基础，因此，享受社会发展成果是老年人的权利，社会应该致力于为老年人提供其需要的产品和服务，满足老年人各方面的需求，为老年人提供较好的服务体系.保障老年人晚年生活，同样，老年服务体系建设也离不开经济和社会发展的支持，老年服务体系建设应处理好与各个方面的关系。 1.老年服务体系建设与经济发展的关系 老年服务体系建设对中国的经济发展而言，不仅不是一种负担，而且会为经济发展提供良好稳定的社会环境。同时，将催生新的、日益增长的老年消费市场，带动老龄产业的发展，成为新的经济增长点。 (l经济发展为老年服务的发展提供可能。 虽然各国的经济发展水平、政治体制和社会价值理念存在着差异，但老年服务体系建设在各国都是一种以特定的方式解决老人晚年生活问题，从根本上讲是依靠制度安排解决老年人的生活、健康以及精神方面的各种需求。没有坚实的经济基础作支撑，制度设日只能是纸上谈兵。因此，经济发展水平是决定老年服务范围大小和水平高低的根本因素。不论是从经济基础还是政府财力的角度看，经济发展均为老年服务体系的发展提供了可能。改革开放以来，中国的经济持续高速增长，30年间GOP年均增长9.7% o国内生产总值持续增加,2a”年为159878亿元，到2009年已经达到335353亿元，为2004年的2倍多。经济增长速度也在高速运行，,2007年比2006年增长了13%,即使在2008年金融风暴的影响下，经济发展也达到了，%的高增长。可以说.中国的经济发展为老年服务体系的建设提供了丰厚的物质基础和财力保障。 同时，经济发展也提高了人们的生活水平，进而对老年生活质量的期望和需求也有所增长，从财力角度看，必然需要不断增加资金投人促进其发展，并制定优惠政策鼓励社会力量大力兴办。老年服务水平如果提供过高，超过经济发展的承受能力，易导致财政危机，进而危及到整个老年服务体系的健康持续发展;而老年服务水平如果提供过低，则无法保障老年人生活、健康及精神方面的最低需求，易产生杜会不稳定7岁飞护11砚限(长沙之、叉认、.-、工rll，认，工、工)、决、卜遥、工n(污11、气i178因素。 (2)老年服务发展反过来推动经济的发展。 尽管经济发展水平在一定程度上决定着老年服务体系的发展水平，但老年服务体系也具有自身的发展规律，并非纯粹的“消费性”投资，在有效规划和引导下，老年服务体系建设也可以成为一种“生产性，投资，老年服务体系建设不仅会消除年轻人因未来不确定因素而产生的不必要惶恐，稳定未来预期，提高消费水平，还可以带来大量的工作机会，促进老龄产业的发展，产生新的经济增长点。 在2007年中国社会科学院发布的(财经蓝皮书中指出.中国服务业增加值占GDP比重由2002年的41.7%降为2005年的40%左右。国务院下发的关于加快发展服务业的若干意见中提到，2010年我国服务业增加值占国内生产总值比2005年提高3个百分点，到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变服务业增加值占国内生产总值的比重超过50%.以居家养老服务为例，根据测算，仅城市居家养老家政服务和护理服务两项，目前潜在的市场规模已经超过700亿元，到2020年将超过5001)亿元。“十一五”期间大约每年增加150亿元.2010-2020年每年增加约370亿元，老年服务保障的发展将带来较大的经济效益。 (3)老年服务业发展对扩大就业具有拉动作用。 我国在改革开放以来，依靠科学技术进步和产业结构调整，实现了经济的迅速发展。但是由于产业结构调整而带来的结构性失业和劳动力总量供大于求的存在，使就业压力较为严重。面对目前沉重的就业压力，大多数学者和政府决策部门普遍认同发展服务业能够扩大就业的观点。 从西方国家服务业就业比重的数据可以看出:1980-2000年期间，服务业吸收就业比重呈不断增加的趋势，西方发达国家服务业就业比重普遍达到70%左右，少数发达国家达到80%以上。有相关研究表明，在我国，服务业产值每增加1个百分点，就可以增加130万个就业机会。2005年与1978年相比.服务业就业人数从4890万人增加到23771万人，新吸纳就业人数18881万人，占非农产业全部新增就业人数的62.89%.研究表明，从投人产出的角度看，每100万元投资可提供的就业岗位，重工业400个，轻工业700个，而服务业多达1001)个，足以表明大力发展服务业是解决就业问题的有效途径。参见朱剑红泥我国服务业增加值占GDP比重五年将提高3个百分点，中央政府门户网站 2(107年3月30日参见阎青春浅我国城市居家养老服务研究.新冈发布稿.m年2月21日.参见张庆华:国外服务业现状，科学时报2003年第13期参见张丽静、彭德林:服务业发展对就业促进作用的研究)中国科技信息2005年第巧期。中Dkbkm改革179 毋步展竺姚第六篇中国老年服务体系发展战略研究 总之，老年服务体系要为老年人提供良好的生活环境和条件.就需要为其提供良好的服务保障，而良好的服务保障又需要大量的服务人员，能够吸收大量就业人员。因此发展老年服务体系对扩大就业具有很好的拉动作用，尤其是具有丰富生活技能和经验的“4050人员。 2.老年服务体系建设与老年经济保障的关系 老年保障是包括对老年人基本的物质生活保障和生活上的扶助、精神上的慰藉等的一系列措施，便捷的服务保障和经济保障是保证老年人体面生活的基础。就目前国情而言，对于老年人的经济福利不可能无限制地提高，在保障老年人正常生活所需要的基本物质需要外，要想使老年人获得较高质量的体面生活，必须做好老年服务保障的建设。 (1)老年服务保障与经济保障应协调发展。 毋庸置疑，经济保障是维护老人生存的第一要素没有养老金和老年津贴的支持，老年人的吃穿问题无法解决，基本生存难以为继，因此大力发展老年经济保障非常重要。然而随着社会经济的发展，老年人收人和生活水平的逐步提高，老年人的消费观念不断更新。在满足生存这一基本需求的同时，还在迫求发展和体面养老的目标。老人的消费观念由传统的“重积累，轻消费，I、，重子孙，轻自身”、“重物质，轻精神l，的“节衣缩食型”向注重提高自己的生活质量和健康质量的“安居晚年型”转化，方便、舒适的老年消费趋势渗透到老年人的吃、穿、住、用、娱乐、保健等各个方面。因此，老年经济保障只是提高老年生活质量和体面养老的第一步，还需要老年服务体系的大力发展和支持才能对老年人日益增长且呈多样化发展的各种服务需求予以满足，提高老年人的生活质量。 老年服务体系建设，就是针对老年人的物质、健康和精神的需求，设计老年服务体系，进而提供可及、便捷和稳定的生活支持。一般来讲，经济保障和必要的服务保障能够解决老年人的生理需求和基本生活需求，而经济保障和相对完备的、优质化的服务保障协调发展才能提高老年人的生活质量，满足老年人体面养老的目标。总之，只有做好对老年人的经济保障，同时提供良好的老年服务体系，才能满足老年人在物质、健康和精神各方面的需求，进而达成老年人实现体面生活的目标。 (2)老年服务保障与经济保障之间具有替代效应。 老年经济保瘴主要是为老年人提供现金供给，从货币的根本属性看，它是作为一种特殊存在的商品。既然是商品，也就不可避免地会出现边际效用递减的现象。当经济发展和人们的生活水平处在较低的一个水平上时，加强对老年人的经济保障会使老年人的满足感得到增强。 但是随着经济的发展和人们生活水平的提高，对老年人继续增加货币的提供，其城l飞沙工之丸性了三丈工了、人、rlt沪认二l、决之o习工之(:l工洲之180边际效用就会递减，进而影响到老年人所获得的福利满足感。正是由子货币天然具有的边际效用递减的特性，不断地增加货币的供给在达到一定水平之后并不能增加老年人的幸福感，也不会增进老年人所获得福利的满足感。尽管老年人对于满意的老年生活有各自不同的理解和选择，养老服务与养老金之间存在着多种组合形式，但老年服务保障与经济保障之间明显具有一定的替代关系。 此外，在满足老年人较高层次需要方面，经济保障的作用不如服务保障的作用明显，老年人对于服务保障的偏好就会大于对经济保障的偏好，会要求内容广泛、并且优质化的服务保障。当然，对老年人所提供的经济保障不可能无限制地提高，会存在一个上限，在达到这个上限之后，若要使老年人获得较高的满足感和福利，就要依靠服务保障发挥作用。基于以上的原因，应该根据老年福利发展的不同阶段，了解服务保障与经济保障之间的替代效应，选择合适的保障供给来增加老年人的满足感，提高老年人生活质量。 3.老年服务体系建设与其他群体福利的关系 (1)老年服务是其他群体福利的一部分。 每一个人从诞生之初起就注定会步人老年，老年人间题涉及多种社会关系老年人自身、老年人的亲属以及社会所有人，老年风险是不可规避的，这是客观规律。因此，建立起完备的老年服务体系，不仅是为每一个公民在年老以后能获得体面的老年生活解除后顾之忧，也是为社会和谐稳定作贡献。 根据中国统计年鉴 2008),200，年全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，60岁及以上的老年人口162209万人，其中女性人数82498人，占60岁