（国际贸易学专业论文）中国农村信用社产权制度改革研究.pdf

中国农村信用社产权制度改革研究 壬曼面 促爱 合作金融在国民经济生活中发挥着不可忽视的作用，在市场经济的激烈竞 争中，小生产、小资本通过合作金融的组织形式实现了与大生产、大资本的并存 发展，商业银行和其他金融机构无法顾及和不愿顾及的分散的农户也通过合作金 融的组织形式改善了鲁身的经济状况。只要有个体经济、小商晶经济和农村经济， 就有合作金融生存和发展的基础。按照自愿入股、民主管理、互助互利等合作制 原则组建的合作金融以其自身特有的优势及时满足了经济弱小者对资金的需求， 因蔼在世界各地广泛存在。 加入w t o 后，中国农业经济面临着国际化的挑战，丽为农业、农民和农村经 济发展提供金融服务的农村社区性金融杌构农村信用社肩负着重要责任，但 长期以来，由于产权关系扭曲和经营体制不顺导致农村信用社效率低下、管理弱 化、亏损严重。合作金融产权没有真正确立和治理结构不完善，是导致我国农村 信用社现阶段出现各种问题的根源。合作金融产权模式也一度等| 起各方面学者的 讨论，有坚持规范合作制，也有提出建议转化为商业性的金融机构，还有建议在 合作制基础上进行多元化选择的。所以农村信用社只有通过明晰产权，形成激励 相容的经营机制和产权约束机制，建立合理的公司治理枧构和高效的组织体系， 才能保证合作金融具有长久的生命力。 本文首先从合作金融产权豢l 度的一般考察出发，阐述了其遵循的九个基本原 则和基本特点：复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结 合而成的复合体。其次对国内外合作金融产权制度进行了比较，论述了我国农村 镶用社产权制度的现状和缺陷和发达国家( 美国、法国) 合作金融产权制度的特 i l 点。然后介绍了我国农村合作金融产权改革的方案：一是农村信用社产权制度改 革以法人为单位，因地制宜采取股份制、般份合作制、合作制等多样化的股权结 构；二是按照法律法规完善不同产权模式的法人治理结构。混合产权模式是否能 适应我国农村信用社的实际情况，其未来发展的方向应是如何? 笔者在借鉴c a 的混合治理结构的成功经验基础上，论证得出我国农村信用社产权制度及与其相 关的治理结构的改革的短期、中期、长期目标：短期内保持政策性金融与合作制 的统一；中耀发展多元化经营，逐步实行商业化；长期形成农村信用社在农村地 区的垄断和全国范围的联合，保证合作金融机构发挥其政策性职能和社会性职 能。 中图分类号：黼 主题词：农村信用社产权制度改革 i l l r e s e a r c ho nr e f o r mo fp r o p e r t yr i g h t so fc h i n ar u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e a b s t r a c t t h ec o o p e r a t i v ef i n a n c ep l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h en a t i o n a le c o n o m y i n t h ef i e r c ec o m p e t i t i o ni nt h em a r k e te c o n o m y ，t h es m a l lp r o d u c t i o na n ds m a l l c a p i t a lh a v er e a l i z e dt h ec o e x i s t e n c ew i t ht h el a r g ep r o d u c t i o na n dl a r g ec a p i t a l t h r o u g ht h ec o o p e r a t i v ef i n a n c e ，a n dt h ef a r m e rf a m i l i e sw h o m t h ec o m m e r c i a l b a n k so ro t h e rf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sc a n tt a k ec a r eo ra r en o tw i l l i n gt ot a k e c a r eh a v ea l s oi m p r o v e dt h e i re c o n o m i cs i t u a t i o nt h r o u g ht h ec o o p e r a t i v e f i n a n c e a sl o n ga st h ep r i v a t ee c o n o m y ，s m a l lc o m m o d i t ye c o n o m ya n dt h e r u r a le c o n o m ye x i s t ，i tm u s th a v et h ef o u n d a t i o nf o r t h es u r v i v a la n d d e v e l o p m e n to ft h ec o o p e r a t i v ef i n a n c e t h ec o o p e r a t i v ef i n a n c e ，w h i c hi s e s t a b l i s h e do nt h ep r i n c i p l e so fv o l u n t a r yi n v e s t m e n t ，d e m o c r a t i cm a n a g e m e n t ， m u t u a la i da n dm u t u a lb e n e f i t ，h a si t so w na d v a n t a g e st h a tc a ns a t i s f yt h e r e q u i r e m e n tf o rf u n d so ft h ew e a ki nt h ee c o n o m y t h e r e f o r e ，t h ec o o p e r a t i v e f i n a n c ee x i s t sw o r l d w i d e a f t e rc h i n a se n t r yo fw t o ，c h i n a sa g r i c u l t u r a le c o n o m i c si sf a c i n gt h e c h a l l e n g e o f i n t e m a t i o n a l i z a t i o n ， a n d t h e c o o p e r a t i v e f i n a n c i a l o r g a n i z a t i o n 一r u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v e s ( r c c s ) w h i c hp r o v i d et h ef i n a n c i a l s e r v i c e st ot h e a g r i c u l t u r e ，f a r m e r s a n dc o u n t r y s i d ea r eu n d e r t a k i n gt h e i m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t i e s h o w e v e r ，f o ral o n gt e r m ，t h et w i s t e dp r o p e r t yr i g h t r e l a t i o n s h i pa n dt h eb u s i n e s ss y s t e mh a v er e s u l t e d i nt h el o we f f i c i e n c y ， i v w e a k e n n e s so f m a n a g e m e n t a n dt h es u b s t a n t i a ll o s so fr c c s t h e p o o r l y e s t a b l i s h e dp r o p e r t yr i g h ta n di m p e r f e c t i o no ft h em a n a g e m e n ts t r u c t u r e a r et h er o o t so ft h ep r o b l e m sc u r r e n t l ye x i s t e di nt h er c c s o n l yt h ec l e a r p r o p e r t yr i g h t ，w e l l e s t a b l i s h e di n c e n t i v ec o m p a t i b l eo p e r a t i o nm e c h a n i s ma n d p r o p e r t yr i g h tr e s t r a i n i n gs y s t e m a n dar e a s o n a b l y e s t a b l i s h e d c o r p o r a t e m a n a g e m e n ts t r u c t u r ea n dh i g h e f f i c i e n c yo r g a n i z a t i o ns y s t e mc a ne n s u r et h e c o o p e r a t i v ef i n a n c eal o n gl i f e t i m e f i r s t l y ，t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h eg e n e r a li n v e s t i g a t i o no nt h ep r o p e r t yr i g h t s y s t e mo ft h ec o o p e r a t i v ef i n a n c e ，a n de x p o u n d sn i n eb a s i cp r i n c i p l e sa n d f e a t u r e s ：c o m p o u n dp r o p e r t yr i g h ts y s t e mw h i c hi sac o m b i n a t i o no fan u m b e r o fc o m p a r a b l ye q u a li n d i v i d u a lp r o p e r t yr i g h t s s e c o n d l y ，t h i sp a p e rh a sm a d ea c o m p a r i s o no nt h ep r o p e r t yr i g h ts y s t e mb e t w e e nc h i n a sc o o p e r a t i v ef i n a n c e a n d f o r e i g nc o o p e r a t i v ef i n a n c e ，i l l u s t r a t i n g t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d s h o r t c o m i n g so fc h i n ar c c sa n dt h e f e a t u r e so ft h ep r o p e r t yr i g h ti nt h e c o o p e r a t i v ef i n a n c eo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ( u s aa n df r a n c e ) a n d p r o v i d i n gt h es c h e m e sf o rt h er e f o r mo fp r o p e r t yr i g h to fc h i n a sr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e ：o n es c h e m ei st oa d o p tt h ed i v e r s i f i e do w n e r s h i ps t r u c t u r e ss u c ha s t h es h a r e h o l d i n gs y s t e ma n djo i n t - s t o c ks y s t e mt or e f o r mt h ep r o p e r t yr i g h t s y s t e mo ft h er c c st a k i n g o n ee n t i t ya sau n i ta c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n t s i t u a t i o n si nd i f f e r e n tp l a c e s ；t h es e c o n ds c h e m ei st op e r f e c tt h ec o r p o r a t e g o v e r n i n gs t r u c t u r eu n d e rt h ed i f f e r e n tp r o p e r t yr i g h tm o d e sa c c o r d i n gt ot h e p r o v i s i o n so ft h el a w w h e t h e rt h em i x e dp r o p e r t yr i g h tm o d ec a nb ea d a p t i v e t ot h ea c t u a lc o n d i t i o n so fc h i n a sr c c sa n dh o wi tw i l ld e v e l o pi nt h ef u t u r e ? v t h ew r i t e rp r o v i d e dt h et a r g e t si nt h i sp a p e rf o rt h es h o r tt e r m ，t h em i d d l et e r m a n dt h el o n gt e r mf o rt h er e f o r mo ft h ep r o p e r t y r i g h ts y s t e ma n dt h eg o v e r n i n g s t r u c t u r eo fc h i n a sr c c sb a s e do nt h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c ei nt h e i m p l e m e n t a t i o no fm i x e dg o v e m i n gs t r u c t u r eb yc r e d i ta g r i c o l e ：t ok e e pt h e u n i t yb e t w e e nt h ep o l i c y - b a s e df i n a n c ea n dt h ec o o p e r a t i v es y s t e mf o r t h es h o r t t e r m ；t os e e kt ot h ed i v e r s i f i e db u s i n e s sa n dc a r r yo u tt h ec o m m e r c i a l i z a t i o nf o r t h em i d d l et e r m ；t oe s t a b l i s ht h em o n o p o l yo ft h er c c si nt h er u r a la r e a sa n d t h ec o o p e r a t i o nn a t i o n w i d es o a st o e n s u r et h a tt h ec o o p e r a t i v ef i n a n c i a l o r g a n i z a t i o n sc a ne x e r tt h e i rp o l i c y b a s e df u n c t i o n sa n ds o c i a lf u n c t i o n s j e l c l a s s i 蠡c a t i o n ：f 8 k e y w o r d s ：r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e p r o p e r t yr i g h ts y s t e mr e f o r m v i 致谢 lg u3 27 5 本文在撰写的过程中，得到了对外经济贸易大学金燕教授悉心的指导和帮 助，金老师渊博的学识、严谨的研究作风和乐观的处世风格，为我树立了榜样， 在此表示忠心的感谢。同时，本文还借鉴了许多专家学者的著作，得到了很多同 事、朋友的帮助，在此一著表示感谢! 一、引言 中国农村信用社产权制度改革研究 ( 一) 研究意义 合作金融在国民经济生活中发挥着不可忽视的作用，在市场经济的激烈竞争 中，小生产、小资本通过合作金融的组织形式实现了与大生产、大资本的并存发展， 商业银行和其他金融机构无法顾及和不愿顾及的分散的农户也通过合作金融的组织 形式改善了自身的经济状况。只要有个体经济、小商品经济和农村经济，就有合作 金融生存和发展的基础。按照自愿入股、民主管理、互助互利等合作制原则组建的 合作金融以其自身特有的优势及时满足了经济弱小者对资金的需求，因而在世界各 地广泛存在。 我国合作金融的主体农村信用社近年来在支持农业和农户发展生产、改善 农民生活方面发挥了重要作用。2 0 0 3 年起，在国家的组织下，各地农村信用社开展 了以产权制度为核心的一系列改革。但合作金融机构发展的最终目标以及发展模式 的确定和实现仍是政府和理论界探讨的话题，因而深入研究农村信用社产权制度和 治理结构问题具有重要的现实意义。 ( 二) 国内外研究情况 农村合作金融在很多国家的国民经济中占有重要地位，一些西方发达国家的农 村合作金融机构已发展成为重要的国际金融机构，如法国农业信贷银行，不仅有健 全的管理体系，还有广泛的业务范围。目前对于这一领域的研究主要集中于农村合 作金融的绩效，以及商业化经营与未来的发展趋势问题研究。 我国目前农村合作金融领域的研究主要集中在合作制的必要性、信用社的产权 制度、组织制度改革等问题。一些学者认为，我国近5 0 年来不存在合作制生存的条 件，即不具备合作制的四大特征：社员自愿入股；合作社内部利益共享风险共担， 实行一人一票的民主管理制度；以服务社员为主要经营目标，不以盈利最大化为目 的：合作社是以经济关系为纽带的经济组织，不按政治组织的规则运行1 。但从农村 信用社的资本结构来看，股金约占2 0 左右，农村信用社长期经营积累约占8 0 ， 造成初始入股农民的股权权力得不到保护，农民参与信用社管理的意识很差；另一 方面农村信用社“三会”制度徒有虚名，法人治理结构残缺不全2 。所以在当前的制 度背景下，现有的农村信用社体制不可能向真正的合作制过渡，只能转化为商业性 的金融机构。如曾康霖教授提出让民营经济参股、控股农村信用社，建立民营银行3 。 大部分学者认为，应该主要以合作制原则规范农村信用社，还有些提出在合 作制的基础上进行多元化的选择。这是由于我国农村经济发展极不平衡，农村信用 社的改革切忌搞“一刀切”，除少数经济发达农村地区的农村信用社可以改造为商 业性金融机构外，大多数的农村信用社应该改造为规范的合作金融组织，国务院 2 0 0 3 年出台的农村信用社改革试点方案也体现了这一要求。如凌涛博士提出以 多元化模式改造农村信用社，可以将农村信用社改造为农业银行的分支机构、农业 发展银行的分支机构、合作制的金融机构、股份合作制的金融机构、股份制的农村 合作银行等4 ；中国人民银行株洲中心支行的汤武和简瑞林两同志提出更为大胆的设 想，即在近期结束形式上的合作制、事实上的国有制的农村信用社产权状态，按准 国有模式构建农村信用社的治理结构，将农信社系统转化为政策性的国有农金资产 管理公司，为农村发展承担政策性义务。 二、合作金融产权制度的一般考察 合作金融：是指按照国际通行的合作原则，以股金为资本、以入股者为服务对 象、以基本金融业务为经营内容而形成的金融活动以及随之发展起来的金融合作组 织。其在组织和活动中遵循的基本原则：自愿参加原则、门户开放原则、集股纳费 原则、照章开业原则、民主管理原则、自我服务原则、自我约束原则、盈利分配的 1 何问陶，蒋海农村信用社产权制度改革与组织制度选择( 金融研究2 0 0 0 年第1 1 期 2 史建平，周素彦农村信用社产权制度改革：理论、绩效与出路中央财经大学学报2 0 0 4 年 第1 期 3 曾康霖我国农村金融模式的选择金融研究2 0 0 1 年第10 期 4 凌涛探讨农村金融改革新思路金融研究2 0 0 1 年第7 期 原则、自负盈亏的原则等5 。 作为一种金融形态，合作金融首先要求资金上的联合6 ，即在合作的一般原则基 础上，要求每个社员必须交纳一定的入社费( 股金) ，共同构成合作金融的原始资 本或初始股金( i n i t i a ls h a r e ) 。社员的股金可以在本人愿意的任何时候退出而 不会受到任何约束。由于对股金认购的额度限制，使全体社员对合作金融组织的股 金持有呈现出分散的特征，这种特征表明：合作金融的产权制度是某个给定的范围 内的直接合作的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有。 另一方面，由于合作金融组织的资本规模相应较小，同时由于合作金融对社员 退出没有什么约束，如果社员因为某些原因将股金大量撤走，容易使合作金融的规 模进一步被削弱。为防止这种情况的发生，就必须在不改变合作金融产权的基本框 架基础上，建立公积金制度。从产权角度来看，这种公积金的产权是单一而明晰的， 它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。这样，在原来某个特定范围 内直接联合的个人对某一共同范围内金融资源大致均等的占有的基础上，附加了全 体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。合作金融组织的产权制度是一 种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体， 在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。 三、国内外合作金融产权制度的比较 ( 一) 我国农村信用社产权制度的现状与缺陷 1 9 9 6 年8 月，国务院的关于农村金融体制改革的决定，提出了农村金融体 制改革的指导思想，开始积极探索有中国特色的现代合作金融的新路子。目前，农 村信用社在农村金融中的主力军地位已逐步显现。至2 0 0 5 年1 0 月全国共有独立法 人资格的农村信用社约3 万多个，合作银行5 7 家，信用合作联社5 2 5 个，正式职工 达7 0 多万人，总资产超过3 6 万亿元。全国农村信用社农业贷款余额l 万余亿元， 5 张功平( 合作金融概论西南财经大学出版社2 0 0 0 年 6 张功平合作金融概论西南财经大学出版社2 0 0 0 年 农业贷款占其各项贷款总额的4 7 ，占全部金融机构农业贷款的比重8 5 ，在支持和 服务“三农”中发挥了主力军作用7 。 但是，无庸讳言，信用社无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要 求等方面，都还存在着不少问题，在产权制度方面主要是：产权不明晰，法人治理 结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进 一步明确等，主要体现在以下两点： 1 、产权虚置、产权主体错位，造成农村信用社的风险责任无法落实 在我国，尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务， 但在实际运行中，信用社事实上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体 社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体8 。这就造成了 信用社的产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重 削弱。 形成这一现象的基本原因，一是初始产权便带有浓厚的行政色彩，更多地表现 为政府的意图而非入股社员的意愿9 。农村信用社成立之初，由于农民对金融知识普 遍缺乏，很难对入股信用社所应享受的权利和承担责任弄清楚，入股信用社主要源 于对政府的信任，更多地表现为“顺从”和从众行为；二是随着农村经济的发展， 农民收入的增加，农民的贷款需求逐步加大，农民入股信用社的动机更多的是为了 求得融资便利和融资成本上的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还 利润回报，也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩1 0 ；三是由于社员股金较分 散，金额低，能从信用社获取的分红回报很少，从而缺乏产权主体意识。 上述现象在现实中的典型表现就是，农村信用社的所有权与管理支配权不匹 配：非职工社员和职工社员尽管拥有农村信用社大部分所有权，但由于所有权权能 分散且单个社员权能较小，在现实中已基本失去因拥有所有权而本应行使的其它财 ，银监会网站中国银行业改革开放与监管的新进展2 0 0 5 年1 2 月5 日 8 张维从合作制演进看中国农村信用社的制度碰撞( ( 河南金融管理干部学院学报2 0 0 4 年第3 期 9 史建平，周素彦农村信用社产权制度改革：理论、绩效与出路( ( 中央财经大学学报2 0 0 4 年 第1 期 1 0 吴培清农村信用社产权制度改革探析( ( 福建金融2 0 0 3 年第6 期 4 产权利；农村信用社主任以较小的财产所有权行使着较大的财产权利，对农村信用 社拥有实际的支配权；尽管基层农村信用社对县级联社拥有所有权，但县联社却能 以其决策直接影响着基层信用社的运行和收益；各级政府没有对农村信用社的所有 权，但出于发展经济的考虑而对农信社的经营管理进行干预。 农村信用社产权虚置、产权主体错位，意味着社员作为出资人难以对信用社履 行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险承担负责， 从而信用社经营中的风险承担主体无法落实。同时，由于社员的权利被架空，信用 社的经营方向和经营原则就会偏离为农服务方向，片面追求盈利或其他经营目标， 严重影响了“三农”贷款的正常发放。 2 、法人治理结构不健全，导致内部人控制现象严重、信用社管理水平低下 首先，社员代表大会难以充分行使职权。依照农村信用合作社管理规定和 农村信用合作社章程( 范本) 的规定，社员代表大会是农村信用社的最高权利 机构，理应享有选举理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信 用社重大事项作出决议等。但是由于社员代表对信用社经营管理的基本情况都不了 解或了解不多，理事会也很少就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时 汇报，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的 基础条件；同时，一些社员代表本身素质不高，也使得社员代表大会在某种程度上 流于形式。 其次，管理决策层的权力制约机制没有完全建立起来。按照规定，理事会由社 员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任，理事会应向社员代表大会负责，主任 应向理事会负责，但长期以来，社员对这些管理人员的产生并不起决定性作用，而 是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，这就使得 社员对民主管理中的程序失去了兴趣。其结果是社员代表大会不能制约理事会，理 事会不能制约信用社主任。 第三，监事会的监督作用没有充分发挥。由于监事会没有常设机构，没有对理 事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监 事会大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。 1 1 李琼论农村信用社产权制度改革湖南社会科学2 0 0 6 年第3 期 ( 二) 国外农村合作金融组织产权制度考察 各国农村合作金融组织基本坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨，都有 比较健全的民主管理制度。社员直接参与管理，在享有诸多权利的同时，承担相应 的义务。合作金融组织的最高权力机构是社员( 代表) 大会，代表大会下设理事会 和监督委员会。合作金融组织普遍实行一人一票制或一人几票制，防止大股东控权。 如德国公司法规定，合作银行就是按合作制组建的商业银行，是社员拥有的银行。 基层合作银行为广大入股股东所拥有，地方合作银行为基层合作银行所拥有，中央 合作银行为地方合作银行所拥有。合作银行民主管理制度非常健全，各层次合作银 行都有社员代表大会、董事会和监事会。坚持为入股社员服务的宗旨，业务紧紧围 绕客户的需要来开展。 在美国，具备基本条件的人在完全自愿的原则下，只需缴纳最少5 美元的会费 就可以取得农村信用社的社员资格1 2 。尽管每个社员认购的股金不多，但由于由“自 愿这一前提，所以哪怕仅仅拥有5 美元股金，社员对它也是关心的。通常美国农 村信用合作社的最高权力机构是会员代表大会，它是一个非常设的机构，下设董事 会、理事会、监事会和信贷委员会。董事会是信用社的常设机构，对会员大会负责， 依据信用社章程和会员大会的决议行使对信用社的经营管理权力，具体职能主要是 确定信用社的总体经营方略并监督其实施、决定信用社的重大人事任免及报酬、修 订信用社章程及基础性管理制度、处理入社申请、确定股息和退还贷款利息等。董 事会的所以董事都必须从信用社社员中选举产生。 理事会是常设的信用社业务执行机关，其总经理受雇于董事会，是农村信用社 的经营者，将董事会制定的各种发展方略具体化并付诸实施，同时还必须执行董事 会作出的各种决议。董事会在明确规定总经理的权限之后，对总经理的正常经营管 理活动一般不能进行干涉。 监事会是联邦信用社法定的必不可少的组织机构之一，它行使对信用社业务管 理活动的监督权，包括检查信用社的财务、监督董事和总经理的行为、建议举行临 1 2 史纪良，张功平美国信用合作社管理中国金融出版社2 0 0 0 年 6 时会员大会和保证每一个社员在信用社内拥有平等的权利。一般来说，美国信用社 监事会的监事都是志愿服务者。董事会不得对监事会实施任何形式的控制。同时设 信贷委员会，由负责审查该信用社的社员贷款申请的社员组成，专门对所有社员贷 款申请进行审批。 法国最大的合作金融机构农业信贷银行( c r e d i ta g r i c o l e ，c a ) 1 3 的前 身是1 8 9 4 年1 1 月5 日成立的第一家农业信贷基层信用社，c a 经历了近1 0 8 年的发 展史，其间c a 的产权模式变迁非常复杂，权利结构不断在不同主体间转移，最后形 成了“纵横三向权利配置 的格局。 ( 1 ) 纵向权利分配的双向特征：自下而上的决策权和集中统一的经营权 首先是自下而上的社员民主管理权力的实行。从1 8 9 9 年各基层信用社自发联 1 9 2 0 年根据国家农业法典成立准国家机关性质的全国总行( c a i s s en a t i o n a l ed e c r e d i ta g r i c o l e ，c n c a ) ，直至1 9 4 5 年地区行全国联合会( 行业营理与协调议事机 构：f 6 d 6 r a t i o nn a t i o n a l ed u c r 6 d i ta g r i c o l e ，f n c a ) 的建立，其自下而上的层层选 、 举充分保证了机构的合作制本色1 4 。 其次是自上而下的经营权强化。第一步：1 9 5 0 年，改地区行对基层信用社的“再 贷款行 为信贷行，取消基层社信贷权，另设作为地区行分支机构的营业所，负责 信贷业务。第二步：1 9 8 8 年，按照“非上市股模式”把总行私有化，把全额国家股 权以9 0 转让给地区行、1 0 转让给雇员的形式实行“股份合作制( 1 3 为合作制的 一人一票原则，2 3 实行股份有限公司的一股一票原则) ，总行具备监控地区行、统 一管理集团融资和集中财力进行多元化经营的经营权。第三步：2 0 0 1 年，总行转变 为法人股、内部职工股和上市流通股并存的股份有限公司。 上述股权结构体现了不同阶层的持股偏好：社员对于基层社一地区行一总行 的间接持股体现了合作融资需求；内部职工股体现了对内优惠( 折扣购买) 和激励机 制( 作为所有者体现于经营管理中的积极性) ；外部公众持股则属于单纯投资。 ( 2 ) 横向权利分配：中央、地方与金融机构 3 中国人民银行代表团论合作金融的混合治理结构金融研究2 0 0 2 年第7 期 4 中国人民银行代表团论合作金融的混合治理结构金融研究2 0 0 2 年第7 期 7 首先，在基层社成立三年后的1 8 9 7 年，中央政府就拨款4 0 0 0 万法郎( 1 0 0 年 前，这是一笔令人瞠目的巨资) 作为全国各基层社运作的启动资金，用于农业贴息贷 款，履行政策性金融职能。在1 9 8 8 年总行股份合作化之前的6 8 年间，总行董事会 根据法律规定由中央政府代表、地区行代表和农业行业代表组成，除地区行代表为 选举产生外，其余董事由国家任命。同时，中央政府决定c a 行长人选。因此，c a 在运作上处处体现着国家干预的影子。特别是在1 9 6 6 年地区行独立发放贷款之前， 中央每年以再贷款形式给总行农业信贷资金，总行再给各地区行分盘子，基本直接 与农业部挂钩。此后，中央政府逐步减少直接干预，c a 实行按市场利率吸收储蓄或 在银行间市场融资，再由中央( 农业部) 贴息的方式进行自有资金贷款。 其次，地方政府( 农业局) 与c a 的地区行关系依然紧密。特别是在贴息贷款发 放上，无论是新开( 就) 业的年轻农民还是需要更新设备的原农场主，都必须同时获 得地区行( 或营业所) 和地方农业局的双重审批。因此，地区行和地方行政当局存在 平行合作关系。 综合以上对纵横三向权力配置格局的分析，我们可以发现c a 的治理结构存在 多元主体参与的特征。一是确保了社员的民主参与权和信贷市场准人权；二是实行 了权力与义务对称的政府参与权，即如果政府出资，则给予政府法定参与和决策权； 当自我融资逐步取代政府投资的主流地位后，机构的独立性相应增强；三是决策权 与经营权的平行设置充分体现了合作社要求的主权和金融机构要求的盈利性、效率 性的统一。这一治理结构对于我国农村信用社体制改革的争论是有一定的启发意义 的：它至少说明合作制和商业化并非简单的非此即彼的不相容关系，或者说，在两 者的模式选择上，我们也许面临更大的空间。 四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计 针对存在的问题，国务院深化农村信用社改革试点方案提出，根据当前农 业和农村经济发展对农村金融服务提出的要求，深化信用社改革的指导思想是：以 邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按 照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责” 的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农 村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金 融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持 农村经济结构调整，帮助农民增加收入，键进城乡经济协调发展。农信社产权制度 改革重点要从以下两个方面着手： ( 一) 以法人为单位改革信用社产权制度 无论是选择何种改革形式，农信社产权改革都应坚持以下4 条原则：一是股份 分散，不被少数入控制；二是弃小求大，单户入股金额起点将大幅度提高，长期遗 罄下来的每股王元、2 元的股金应处理清退；三是飙模适度，股东人数及股本规模 应与盈利分红相适应，股东也并非越多越好，关键是股东要真正关心农信社的经营， 丽不仅仅是为了方便借款；匿是责 壬落实，股东剩益要与农信社利益结合起来，股 金不能异化为存款，股东要真正承担起农信社的风险。 根据国务院2 0 0 3 年6 月发布的深化农村信用社改革试点方案，要做到明晰 信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信 用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其 次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出 定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有 积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经蒋责任，通过采取转换机制、加强管理、 政策扶持等多种措施逐步消化。 按照股权结构多样化、投资主体多元他原则，根据不同地区情况，分别进符不 同产权形式的试点。( 1 ) 有条件的地区可以进行股份制改造；( 2 ) 暂不具备条件 的地区，可以眈照股份制的原更| l 和徽法，实行股份合作制；( 3 股份制改造有豳难 而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。 在产权制度改革的同时，因地制宣确定信用社的组织形式： l 、股份制改造，组建农村商业银行 在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，“三农”的概念已经发生很 大的变化，农业比重很低，有些只占5 篱以下，作为农村信用社服务对象的农民，虽 然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养耕作为主的农业生产和劳动，对支 农服务的要求较少，农村信用社实际也已经实行商迸化经营。对这些地区的农村信 9 用社，可以实行股份制改造，组建农村商业银行。实行了股份制改造的机构，要根 据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。 2 、以市( 县) 为单位统一法人 在部分地区可以县( 市) 为单位将农村信用社和县( 市) 联社各为法人改为统 一法人。目前，乡( 镇) 农村信用社和各县( 市) 联社各为独立法人，机构分散、 弱小，且抗御风险能力较弱。深化农村信用社改革试点方案提出：“在人口相 对稠密或粮棉商品基地县( 市) ，可以县( 市) 为单位将农村信用社和县( 市) 联 社各为法人改为统一法人”。中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县( 市) 为单位统一法人工作的指导意见提出，取消乡镇农信社独立法人地位，构建新型 产权结构，要做到以下几点：一是提高入股金额起点。根据不同地区经济发展水平 和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围。以农村信用 社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、企业法人和其它经济组织 入股，但事先应晓明限制关联交易的有关规定。三是可积极探索建立新的股权结构。 统一法人机构可根据实际设立资格股，也可以在资格股基础上增设投资股。资格股 实行“一人一票”，投资股根据投资股权大小确定票权。 3 、保持二级法人体制 在其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县( 市) 联社 各为法人的体制。在这些地区，应当适当提高社员股金水平，在各地确定的最低限 额以上，社员入股金额允许不等，职工必须全员入股。职工既是信用社的社员，又 是信用社经营管理的直接参与者，信用社每一位正式员工都应当按照规定入股成为 社员。 4 、退出市场 采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步 伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社， 可考虑按照金融机构撤销条例予以撤销。 不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产 核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个 1 0 体工商户和其他各类经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理 结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；都要坚持服 务“三农 的经营方向，其信贷资金大部分簧用于支持本地区农业和农民1 5 。 ( 二) 完善农村信用社法人治理结构 在设立农村商业银行的地区，要按照公司法、商遭银行法和农村商 业银行管理暂行规定的规定，构建规范化的内部治理结构。股东大会、董事会、 滥事会依照各自的职责和权限进行运作，确保商业镊行的安全、稳健、高效运营。 在设立农村合作银行的地区，要遵循股份合作制的基本原则，严格依照农村 合作银行管理暂行规定进行内部机构设置和职能分工，充分发挥股份合作制企业 作为一种新型经济组织的各项优点，实现合作银行效益性、安全性、流动性等经营 豳标。 在需要坚持合作制的地区，也要对原有的信用社法人治理结构作进步完善。 具体而言，就是要建立健全社员代表大会、理事会、监事会机构，规范各自的职责 和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制。要实行理事长和主任分设制 度，理事长为法定代表人，主任由理事会聘任，在理事会授权范围内开展经营活动， 并实行任期目标责任管理。理事会作为投资入的代表，既有重大事项决策权，也要 对决策失误造成的经营损失承担直接责任。经营班子对经营效益的好坏负有经营责 任，要对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任。中国银行业监督管理 委员会关予农村信用社以县( 市) 为单位统一法人工作的指导意见强调，要注意 防止内部入控制，理事会组成人员中，自然人理事不得低于1 2 ，其中职工理事不 得超过1 3 ，有条件的地方，可以设立独立理事。监事会组成人员中，非职工监枣 不得低于i 3 ；要建立健全内部控制制度。按照“统一法人，授权经营，分级核算， 单独考核”原则，合理设定各项管理和业务工作权责，建立科学的内部授权授信、 内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等配套制度，切实转换经营机制；强化约 束机制。按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则，建立健全农 1 5 何问陶，蒋海农村信用社产权制度改革与组织制度选择( ( 金融研究2 0 0 0 年第1 1 期 信社激励和约束机制，精简机构，压缩人员，减少成本，努力降低不良贷款，扭亏 增盈，防范和控制新的风险。 五、激的混合治理结构对我国农树信用社完善治理结构的借鉴 国家对农村信用社产权改革设计了多样化的模式，各地农村信用社可以根据自 身的特点和经济实力进行安排和选择，但混合产权模式是否能适应我国农村信用社 的实际情况，其未来发展的方向如俺仍是困扰农村信用社豹难题。笔者认为，法国 农业信贷银行混合治理结构的发展可以给予我们一些借鉴和思考。 2 0 0 2 年3 月，中国人民银行副行长吴晓灵率代表团考察了法国最大的合俸金融 机构农业信贷银行( c r 6 d i ta g r i c o l