（经济法学专业论文）我国外资银行业监管法律制度研究.pdf

摘要 加入世贸组织之后，有关金融业的外商投资落实在法律上的过程 受到来自业内以及法学工作者的共同关注。归因于加入世贸的相关承 诺和其本身文本要求，外资法的发展在口径上较以往只能为宽。这一 打破以往“内外有别”等法律歧视的做法难免会造成经济生活的阵痛。 反馈在现实中，我国率先开放的服务贸易领域入世后所受冲击最大。 从改革开放到入世，外资在推动我国经济发展的同时，也带来了其他 产业类似的诸如对就业、相关经济资源的割据等问题，引发一系列连 锁效应，对本国行业造成极大冲击和压力。如何在引资开放与发展民 族经济之间找到平衡点，是我国对外资实施监管过程中普遍要面对的 问题。 本文选取我国银行业开展研究，由于银行业在一国所处的特殊而 重要的地位，尤其是目前银行业面l 晦的问题的典型性，选择对外资银 行监管问题作为主要研究对象，可就类似监管问题为金融业整体，甚 至服务贸易其他部门提供较强应用潜力的参考方案。在具体内容安排 上，本文在介绍我国银行业外资监管法制概况的基础上，分专章就监 管模式制度、市场准入监管制度、监管方式制度及市场退出监管制度 等重要内容进行论述，其中引入域外发达国家尤其是英美日等国的先 进理念供对比和参考，参考阐述了相关学者的看法，最后提出完善相 关制度的建议。文章结尾简要就监管法制立法问题进行说明。在文章 结构和相关内容上，本文做到较全面地对当前我国外资银行监管现状 进行说明，并提出具体改进法规和相关制度的探讨。 本文自始至终地贯彻马克思主义哲学的思想，坚持以开放的姿态 分析我国银行业外资监管中各项法律问题。立足于加入世贸组织后发 展的现实，根据当前外部世界的压力和要求，综合运用法学、经济学、 管理学等多学科的现有研究成果，吸收世界上各国现存的先进做法。 主要采用历史研究、比较研究、有选择地吸收借鉴等研究方法。 综合全文，本文就以下领域试图较全面创新地加以说明：1 旨就 银行业外资监管这一命题开展工作，全面系统地研究当前其法律制度 的优势不足及相应完善探讨。2 筛选各国相关法律方案，并最终寻求 一个尽量适合我国实际的完善参考。这一过程不仅是探索完善现阶段 银行业过程，而且由于上文已谈到的其特殊性等因素，会为其他领域 法律规制和法律更新提供有价值的样本。3 坚持国际法律文本本土化 和吸收他国成功经验的做法，为我国银行业监管提供一个富有较强时 代感的法律框架。在银行监管客观现实不断变化的同时，为今后立法 工作提供若干有意义的参考。 关键词外资银行监管，监管模式体系，市场准入监管，监管方式， 市场退出监管 a b s t r a c t a f t e rc h i n a s ，t 0a c c e s s i o n ，h o wt op r o p e r l yh a n d l et h ef o r e i g n i n v e s t m e n ti nf i n a n c es e c t o ri sb e c o m i n gm o r ea i l d m o r eu 喀e n t a c c o r d i n gt o t h ec o m m i t m e n t sm a d eb yc l l i n e s eg o v e m m e n ta n dt h e r e l a t 甜a g r e e m e n t s ，t 1 1 ef o 陀运卵觑v 酷加硎f 三a wm u s tb ed e v e l o p e da n d t h ea c c e s s i o nr e q u i r e m e n t so ff o r e i g ni n v e s t n l e n t sm u s tb ed e r e g u l a t e d u n q u e s t i o n a b l y ，t h er e f b mo ft h en e g u l a t i o n so ff o r e i g ni n v e s t m e n t sh a s a g r e a ti n f l u e l l c et oc h i n a se c o n o m i cl i f e ，b u tf 如m al o n g - t e 皿v i e w ，t h i s r e f o mi sf h v o r a b l et ot h eo v e r a l le c o n o m y w i t hc h i n a sa c c e s s i o nt o w t 0 ，t h ef i e l do f n 矧ei ns e i c c s ，w h i c hi s 廿1 e 丘r s ts c c t o rt ob eo p e n 。d f o rf o r e i 驴i n v e s t m e m s ，f a c e dg r e a tc h a l l e l l g e sa n dd i 珩c u l t i e s s i n c e c h i n aa d o p t e di k f o ma n do p e n - u pp 0 1 i c yi n l a t e 19 7 8 ，f o r e i g l l i n v e s t l l l e n t sh a v eb r o u 曲tg r e a tc c o n o m i cb e i l e f 戤t 0c h i n a se c o n o m y ， t h o u 曲s o m ep r o b l e m s a l s oi n n u e n c e do u rd a i l y1 i f e ，s u c ha st l l e e m p l o y m e n ta n d t h em o n o p o l i z a t i o no fs o l ei n d u s t 阱 s o ，h o wt o b d i a i l c et 1 1 ei n t m d u c 缸o no ff o r e i g ni n v e s 位l e n t s 锄d 也ed e v d o p m e n to f c h i l l a sn a t i o n a le c o n o m yi sa nu r g e n ti s s u e t h i sa n i c l et a k e sc h i n ab 龇l k i n ga si t sr c s e a 础i n go b j e c t b e c a u s e o fi t ss p e c i a la l l ds i g n i f i c a n tp o s i t i o ni no n ec o u n t r me s p e c i a l l yi nc o n c e m o ft h er 叩r e s t a t i v ep r o b l e m s 丘d mb a n h n g ，t h er e f | e m n c ei d e aw i t hh i g h p o t e n t i a lu s es h o u l db em a d ea v a i l a b l et ot h e 矗n a n c ea n do t h e r b m n c h e s l i k es e i c ea n dt r a d e ，i fo n l yw ec h o o s et l l i so b j e c t i n 也i sa r t i c l e ，o nt h e b a s i so fe x p l a i n i n gt h eg e n e r a ls i t u a t i o no fo u rl a w so ns u p e r v i s i o nt ot h e f b r e i g ni n v e s t m e n ti nb a l l b n g ，t h i sp a p e rs e p a m t e sd i f r e l n tc h a p t e r st o s 印a m t e l ya d d r e s s o nt h e s y s t e mo fs u p e i s i n gm o d e ， o fm a r k e t a d m i t t a n c e s u p e n r i s i o n ， o f s u p e n r i s i n g m e t h o da n d m a r k e t e x i t i n g s u p e i s i o n ，w h e r et h ea d v a n c e di d e a s 矗d mf o r e i g nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ( e s p e c i a l l yu k ，u sa n dj a p a n ，e t c ) i si n t r o d u c e d ，t o g e t h e rw i t ho p i n i o n s f 沁mc o 玎e s p o n d i n gs c h o l a r s ，b e f l o r e6 n a l l ys u b m i t t i n gt h ea d v i c eo nh o w t oc o n s u m m a t ec o r r e l a t i v es y s t e m s t h et o p i co ns e t t i n g u ps u p e r v i s i n g l e g i s l a t i o ni sb r i e n yn a r i a t e di nt h ee n do ft h i sa r t i c l e i nt h ev i e wo fi t s f o n n a ta n dc o r r e l a t i v ec o n t e n t s ，t h i sa r t i c l ea c h i e v e dt h et a 曜e tt om u n d l y e x p l a i na b o u tt h ec u n r e n ts t a t u so fs u p e r v i s i o nt o 也ef o r e 培ni n v e s t m e n t i n b a i l k i n g ，a n dp u tf o m a r dd i s c u s s i o nr e g a r d i n gt o t h ei d i o g r 印h i c i m p r o 、r i n gr u l e so fl a w a n dr c l a t i v es y s t e m s c a r r y i n go u tt h em 锨i s mp h i l o s o p h i c a l i d e o l o g yf 硒mb e g i n n i n gt o m ee n d ，t 1 1 i sa n i c l e ，l l n d e ft h ee x o t e r i ca 仕i t u d e ，a n a l y z e ss e v e m lk i n d so f l a wp r 曲1 e m si nm es u p e r v i s i o nt ot h ef o r e i g ni n v e s 乜n e n ti nb a i l k i n g e s t a b l i s h e di n 证1 ed e v e l 叩i n gr e a l i t ya f l e re n t 猡i n t ow t o ，f o l l o 、】l ，i n gt h e p r e s s u r ca n dr e q u e s t o fo u t e rw o r l d ，s y n t h e t i c a l l yu s e l ee x i s t i n g r e s e a r c h i n g f m i t s 丘o mm a n ys u b j e c t ss u c ha sl a w e c o n o m i c sa l l d s u p e i s i o n ，a b s o r b 也ea d v a n c e dw a y si ne x i s t e n c e 如mo t h e rc o u n t r i e s w es h o u l dm a i n l ya d o p th i s t o r i c a la n dc o n l p a r a t i v ea n ds e l e c t i v e m e t h o d s g e n e r a l l y 驴a k i n g ，t l l i sa n i c l ei n t e n dt oe x p l a i nf o l l o wi d e a sw i t h f u ne x t e n s i o na n di 皿o v a t i o n ： 1 t b 、v o r ko nt h e p r o p o s i t i o n o f s u p e r v i s i o n t ot h e f o r e i g n i n v e s t m e n ti n b a n k i n g ，t or o u n d l y a n d s y 髓e m i c a l l yi n v e s t i g a t e t h e a d v a n t a g e sa i l dd i s a d v 卸t a g e s o fc x i s t i n gl a ws y s t e m ，t o g e t h e rw i t h r e l a t i v ea m e n d i n gd i s c u s s i o n 2 t bf i l t r a t ew i t l lm ec o r r c l a t i v e1 a ws o l u t i o n si no t h e rc o u n t r i e sa n d f i n a l l ys e l e c to n eo ft h c ma st h em o s tp e r f - c c tr e f e r e n c e ，c o n s i d e r i n gt h e p m c t i c a ls i t i l a t i o ni no u rc o u n t t h i sp r o c e s ss h o u l db ec o n s i d e r e dn o t o n l ya sm ec o u r s et or e s e a r c ha n dc o n s u m m a t eo n - g o i n gb a n | ( i n 禹b u t a l s oa sab r i d g et os u p p o r tav a l u a b l es t y l e b o o kt ol a ws t a f l d a r da n d r e n o v a t i o ni no m e fa r e a s ，b e c a u s eo f t h em e n t i o n e ds p e c i a lf a c t o r sa b o v e 3 t b1 ) e r s i s ti nt h e1 0 c a l i z a t i o no fi n t e n l a t i o n a ll a w sa n da c t i o n st o s t u d yf b mt h es u c c e s so ff o r e i g nc o u n t r i e s ，i no r d e rt os e tu pam o d e m l a wf h m ef o ro u rb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，w h i c hs h a l lm e e tt h ec o n t i n u o u s l y c h 锄g i n gr e a l i t ya n ds e e rs 培n i f i c a n tr e c o u r s e st ot h el e g i s l a t i o n 4 k e yw o r d ss u p e r v i s i o no nf o r e 培ni n v e s t m e n ti nb a n l 【i n g ，s ”t e mo f s u p e r v i s i o nm o d e ，m a r k e ta d m i t t a n c es 叩e r v i s i o n ，s u p e r v i s i o nm e t h o d ， m a r k e t e x i t i n gs u p e n ，i s i o n 5 引言 金融监管1 是一国中央银行或其他金融监管机构依据金融法律、法规或出于维 护社会公共利益的目的，运用行政法律手段对各类金融机构、金融业务、金融市场 的整体运行等活动进行监管的总和。2 作为国家有效干预经济运行例证的一种，被 深深打上了经济法学特有的烙印。 金融业主要三个组成部分即银行、保险、证券中，由于银行业发达最早，与民 众生活过于密切等原因，对银行业的法制监管一直被各国作为金融业监管的最重要 组成。随着外资跨国银行等形式的发展，世界经济一体化的前进步伐被提高，同时 亦提高了金融风险扩散可能，3 随之给银行业监管带来更多的研究课题。 对于我国而言，伴随对外开放及世贸组织的加入，外资银行机构开始大幅进驻， 从事业务类型逐步扩展，给国内银行带来极大竞争压力。银行危机通常是金融危机 的核心因素，出现诸多监管乏力的问题，外资银行引发金融风险的不确定性在增长。 而与之不协调的是，法律制度上，我国外资银行监管法制相对滞后和不适。研究着 眼我国客观情况，借鉴其他发达国家经验，进行现有外资银行法制的完善工作，是 规范国内银行业以及1 】| t o 法制完善工作所必需。诚如学者所言，既是金融体制改革 的重要内容之一，也是金融法制建设的一项重要任务；4 对于其他领域尤其是服务 贸易行业而言，亦可在保护国内产业及最大限度与国际接轨的同时，为寻找立法平 衡点提供借鉴思路。 第一章我国外资银行业监管法制概述 第一节外资银行业监管法制 。对丁金融监管与金融业监管，朱见有学者做区别说明，多不自觉地交义混。笔者拙见：_ 二 者指代内涵相同，不同之处在1 二前者侧重，后者则侧重具体，做行业划分。拙文为与银行业相 呼府，倾向川金融业隘管一词。 l o 华w t o 与中罔金融 疏管法律制度研究北京：中国人l t 人学版朴，2 0 0 2 年，2 页 、近些 i 二影响比较人的有巴林银钉破产j 耳仆、砸洲金融危机剌景曲哥金融危机篙。 1 简翠牌，规制外资银行的法律思考t p 央财经大学学报，2 4 年，第7 期：2 l 页 一、外资银行 “外资银行”的概念有广义狭义之分，狭义者具体可见于中华人民共和国外 资金融机构管理条例第= ：条第一款，单指总行设在我国境内的外国资本的银行。 广义的“外资银行”则是对“外国银行”设立在东道国境内的从事银行业务的各种 组织形式的通称，包括狭义的外资银行、外国银行分行、合资银行等一系列机构。 本文所称外资银行业云云，为广义外资银行意义上所使用。 二、外资银行监管法制 外资银行监管法制为银监会等监管机构对外资银行机构设立、从事业务、退出 市场等一系列行为进行监督和管理而遵循的法律制度之和。其具有如下特征： ( 一) 强制性规范居于主导地位 外资银行监管法借助规范外资银行行为作用于银行业市场，并根据需要调整法 规内容，就其调整的主要两类法律关系即市场管理关系和宏观调控关系而言，可以 较明确地得出外资银行监管法属于经济法的结论。管理和调控等经济法属性不可避 免地要求其以具有管理型法的共性，5 内容中的强制性规范规定自然为其所必需。 要求外资银行作为事项在银行业监督管理法、外资金融机构管理条例等法规中多有 涉及，并有相应配套处罚措施。 ( 二) 反映经济规律，内容渐趋相同 外资银行监管法包含大量专业技术规范内容，这些经济措施来自经济学研究成 果，并经长期市场实践证明行之有效。从某种角度而言，监管法同样只是将此类经 济手段法制化而已。经济规律无国界，其科学性和客观性使得各国监管法律内容趋 于相同，产生所谓监管法制国际化的现状。这一过程得益于引入外资银行的速度和 幅度而不断加速。普适的经济规律反映到法学研究中，相关国家尤其是发达国家的 监管经验备受重视，比较研究成为完善自有监管法制的必要手段。对于我国银行业 尚欠发达，对外资行监管尚欠完善的情形而言，必须进行吸收国外先进法制经验的 努力。 ( 三) 因时而动，变动性强 外资银行j | ； 管法的经济法属性决定了其与外部经济形势的密切互动关系，世界 经济。体化的现实则使这一关系进一步复杂化。受制于本国调控耳标、外资银 i 总 体状况、中资银行业发展状况以及其他国家货币银行政策，任何变化均会引发“牵 天j + 经济法的属性，此问题多自。学者深入剖析。县 粜无论为公法、“准公法”抑或“公法j j 私法的结合点”，管理性质均为必需是其j 性。 一发而动全身”的结果。导致监管法制必需相时而动，根据外资银行业发展态势及 时调整脏管策略。实践中，相当一部分监管法制以暂行条例、办法面貌出现，并不 失为节约立法成本、适应实践需要的良策。是否某些问题一定要制订法律进行规制， 以及何种地步上升为法律适宜，方是值得法学工作者深思的问题。 第二节我国外资银行监管法制历史沿革 世界意义上的外资银行监管法1 9 世纪中叶发端于英国，成型于美国。但由于 历史原因，我国对外资银行监管法制发展起步较晚，其沿革过程是与外资银行进驻 过程相呼应的，按照相应时间段的立法特点和规模，笔者大体可划分为以下阶段， 并就相应阶段外资银行、监管法制等情况做简要梳理。 一、萌芽阶段：1 9 7 9 年至1 9 8 5 年 ( 一) 外资银行业发展状况 1 9 7 9 年日本输出入银行在北京成立了办事处，自此拉开我国引进外资银行的 序幕。1 9 8 2 年，香港中根集团所属的南洋商业银行在深圳开设第一家分行，并在 北京、广州、天津、大连、青岛等开发城市和特区设立代表处，成为进入国内的第 一家外资银行分行。同年开始，我国以经济特区作为试点，逐步引入分行形式的外 资银行，在深圳、珠海、汕头和厦门陆续开设了一批外国银行分行。但这类分行业 务类型单一，多只以外汇存放款结算等为主。1 9 8 5 在厦门设立了我国第一家中外合 资银行一厦门国际银行，作为试点，国家开始允许其开展一部分人民币业务。此 外，我国又陆续批准一批外资银行以代表处的形式来华设立，主要从事联络、调研 等非营业性工作。 ( 二) 外资银行监管法制状况 以于1 9 8 3 年2 月由中国人民银行颁布的关于侨资外资金融机构在中国设立 常驻代表机构的管理办法，及1 9 8 5 年4 月国务院颁布的中华人民共和国经济特 区外资银行、中外合资银行管理条例( 已废止) 等法规，构成对外资银行管理法 规的主要典型。 彼时受外资银行的数量和规模限制，引资的政治意义大于经济意义。大部分银 行机构本身处于业务探索，并无完整的外资监管概念出现。 二、起步阶段：1 9 8 6 年至1 9 9 1 年 ( 一) 外资银行业发展状况 这一阶段的外资银行以在上海地区发展最为迅速。1 9 9 1 年，上海首先允许解放 前遗留下来的香港东亚银行、英国渣打银行和汇丰银行以及新加坡华侨银行重新开 业，并陆续批准1 0 家外资金融机构设立营业性分支机构。 ( 二) 外资银行监管法制状况 监管法制在这一阶段有了较大发展，在1 9 8 6 年中华人民共和国银行管理暂 行条例中，首次明确提出“加强银行和其他金融机构的管理”的任务目标6 。1 9 9 0 年9 月，上海市出台了上海市外资金融机构和中外合资金融机构管理办法( 己 废止) ，对在上海设立外资银行的营业性机构进行了规定。这一办法成为后续时期 许多城市参考的样本。 三、发展阶段：1 9 9 1 年至2 0 0 0 年 ( 一) 外资银行业发展状况 以1 9 9 2 年“南巡”为契机，金融市场的对外开放自特区向沿海开放城市扩展。 以在天律、广州等7 城市开设外资银行的营业性机构为起点，至1 9 9 4 年，北京、 重庆等9 城市亦被列为可设立营业性外资金融机构的新开放城市。1 9 9 5 年，我国的 金融开放进一步扩大，金融市场开放城市增加到2 4 个。直至1 9 9 8 年7 月，宣布取 消外资银行在中国设立机构的地域限制，使这一阶段是外资银行机构发展最为迅猛 的时期。仅1 9 9 5 一1 9 9 6 年，就新批准设立了3 0 家外资银行，1 家中外合资银行， 此外，还批准设立了1 4 0 多家外资金融机构代表处。7 在业务类型上，1 9 9 6 年美国花旗银行上海分行等7 家外资银行首批获准在上 海浦东进行人民币业务试点，1 9 9 7 年8 月扩大到深圳，这标志着外资银行业进入 对外开放的新阶段。 ( 二) 外资银行监管法制状况 飞速发展的外资银行需要以与之相协调监管法规进行规制，一大批关系设立外 资主体的法规相继出台，陆续颁布了关于外资余融机构在中国设立常驻代表机构 的管理办法( 为1 9 9 6 年发布的外田金融机构驻华代表机构管理办法所替代) 、 中华人民共和国外资金融机构管理条例( 1 9 9 4 年) 及其实施细则，中图人民银 行又分别于1 9 9 5 年公布了中外合资投资银行类机构管理办法、中华人民共和 “见该条例第一条。 。冀春梅，_ f 景欣外资银彳丁对中田银行业发艇的影响统计1 信息论坛，2 0 0 2 年第l l j ：4 6 页 国中国人民银行法( 1 9 9 5 年) 及1 9 9 6 年发布的在华外资银行设立分支机构暂行 办法。1 9 9 6 年4 月颁布了中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则，同 时废除前述儿个管理办法与条例。1 9 9 6 年1 月和1 2 月中国人民银行制定并颁布了 在华外资银行设立分支机构暂行管理规定、上海浦东外资金融机构经营人民币 业务试点暂行管理办法。自此，经过十几年的发展，我国对外资银行监管的法律 体系已初步建立并基本定型。这些管理规定的颁布与实施在当时既保障了外资金融 机构的合法权益，又保证了中央银行对外资金融机构的监管工作更加规范化和制度 化。 金融监管的重要性在不同法规中得到不断认识和强化，外资金融机构管理条例 第一条明确“为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资金融机构的 管理”；在人民银行法中具体提出“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监 督管理，维护金融业的合法、稳健运行”8 的监管目标。由人行颁布的金融机构管 理进一步修定为“为维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法 权益，促进社会主义市场经济的发展”。9 显示出对监管的作用和目标有了更深入 的认识。 四、成熟阶段：2 0 0 1 年至今 ( 一) “入世”后的外资银行业 2 0 0 1 年底加入世贸组织后，按照我国政府在入世文件中对金融服务业所作的承 诺，外资银行在地区和业务类型上获得更大的发展空间。截至2 0 0 3 年l o 月末，共 有1 9 个国家和地区的6 2 家外资银行在华设立了1 9 1 家营业性机构，其中8 4 家 已获准经营人民币业务。此外还设有2 l l 家代表处。在华外资银行的资产总额已达 到4 6 6 亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的1 4 。外资银行的贷款余额 为2 1 7 亿美元，其中外汇贷款余额1 6 4 亿美元，占银行业金融机构外汇贷款的1 3 。 w t 0 对于我国外资银行业的主要影响从数量转向质量，各类银行机构为我国带 来各类先进的金融工具、金融手段和经营管理技术，丰富了金融业竞争机制的形成， 促进了中国银行业进一步走向国际化，其结果是对我国外资银行监管体制施以更大 的影响。 随着真币意义上的外资银行业全面开放的时代柬到，金融监管法制方面也日益 “见中华人吣共和国中国人【t 银行法( 1 9 9 5 版) 第一二十条。 9 址该规定第一条。 增多。2 0 0 1 年新的中华人民共和国外资金融机构管理条例( 下文简称条例) 颁布实施；2 0 0 2 年颁布其配套实旋细则( 2 0 0 4 年由银监会更新，以下简称实施 细则) 及新的外资金融机构驻华代表机构管理办法等一批法规；外资银行并 表监管管理办法2 0 0 4 年正式实施) 等。法规常出的同时，在内容上有意识地吸 收1 r t o 规则和国际巴塞尔准则的相关精神。加之银行监管机构由央行让位于银监会， 机构及运行机制上表明对外资银行监管的重视。同时也标志着银行监管法制的体系 化、成熟化。 我国引进外资银行经二十余年发展，地区从特区、沿海城市、中心城市直至所 有地区，业务类型从外币业务逐渐向本币业务开放，服务客户自跨国公司在华企业、 三资企业向国内普通居民发展，不断更新我国对于监管法制的认识观念。可以预见， 按照入世时间表的开放安排，自今年底起，随着外资银行可从事居民人民币业务等 距活动开始，我国外资银行业及其监管必将进入又新的阶段。央行的监管难度必 定随之增大，目前监管法规会受到更多挑战。作为处于交替阶段这一特殊时期，本 文力图在现有法制基础上试作总结和前瞻，为应对未来实践问题试贡献些许末雨绸 缪之策。 第二章监管模式体系制度 第一节监管模式体系概说 监管模式广义是指一国监管制度安排，包括监管法规体系、监管主体组织结构、 监管主体的行为方式等内容。狭义仅指监管主体的组织结构。本文所论监管模式 为其狭义用法。 监管的行政属性决定其模式存在官方监管和非官方监管的主要划分方法。官方 监管模式是在国家主导下设计得出的机构组成、级别划定等相关制度，不同国家官 方监管机构不尽相同，多为央行、财政部或设置其他政府部门。在级别划分和权限 上山于受制于行政区划、经济水平、政策考虑等因素，更是各不相同，容丁下文试 根据金融界网站匿辊论文英美金融监管模式比较及对中国的启示略做修改。j 址文网j ；| _ h t t p ：w 1 州j r j c o m c n n e w s r e a d d e t a il a s p ? n c w s i d = 5 2 8 3 4 2 作比较。非官方监管作为前者的有益补充，是行业协会、公会及银行内部监控等形 式的总称，以其形式多样和高效的协商及信息交流机制较好地弥补了官方监管之不 足。 任何一个国家设计监管内容不能只考虑其中一项，而应最大限度发挥综合效 果，使各自成为监管结构的有机组成部分。如何根据国情合理设置监管机构和层次、 搭配官方监管和非官方监管，是构建监管模式体系的主要内容。下文通过对国外典 型监管模式作介绍，借以提取对我国可资借鉴的经验。 第二节域外外资银行监管模式体系比较 一、英国监管模式及特点 ( 一) 监管体系改革和单一监管机构的产生 一直以来，英格兰银行负责执行英国货币政策并对银行体系实施监管。英国通 过1 9 9 7 年对金融监管体系进行的重大改革，于同年成立了金融监管服务局 ( f i n a n c i a ls e r v i c e sa u t h o r i t y ，f s a ) ，统一行使对商业银行、投资机构、保 险公司等各类金融机构和金融市场的统一监管职责。这一改革成为英国金融监管从 自律管理到立法规范的一个重要转变，英国的金融监管从机构性监管日益发展为依 据金融体系的基本功能而设计的功能性金融监管。在此之后，英格兰银行将其承担 的监管职能转移到f s a ，不再负责对银行业的监管。1 9 9 8 年，金融服务与市场法 案草案正式出台，根据该法案，英国已从2 0 0 1 年下半年开始，由f s a 作为单一 的金融监管机构。 ( 二) 官方监管机构分工与合作 监管体系改革后，英格兰银行的职能及与f s a 之间的分工与协作尚需得到明确， 故此英国对英格兰银行法进行了修订，并在f s a 成立后不久即发布了财政部、 英格兰银行和金融监督服务局之间的谅解备忘录( 简称备忘录) ，为金融监管改革 后英格兰银行、财政部、f s a 等部门间的组织分工与合作建立了一个制度性框架。 1 职责的分工。备忘录首先对三方职能进行了明确的划分：英格兰银行负责会 融体系的整体稳定；财政部负责管理整个会融组织体系的法规，并随时准备听取f s a 和英格兰银行就金融体系中可能存在的问题提出的警示报告；f s a 的监管职责得到 进一步落实：即负责对各类金融机构的审批和审慎性监管，对金融市场和支付清算 体系的监管，在其职责范围内对影响公司、市场和支付清算体系的有问题的情况进 行操作，以及在上述领域内制定监管政策等。 2 业务合作机制。按照备忘录规定，对于英格兰银行和f s a 之间在信息收集、 交换与共享等方面进行了充分的制度安排：f s a 可以通过行使其法定职责，大范围 地收集其监管的银行的信息和数据。英格兰银行也可以为履行其职责收集所需要的 数据和信息。f s a 和英格兰银行要共同避免单独收集相同的数据以使银行的负担最 小化。当两者都需要相同的信息时，双方应就如何收集和向另一方传递信息达成一 致。f s a 和英格兰银行还将建立信息共享方面的安排，以保证所有与履行各方职责 有关或可能有关的信息能得到全面和自由的共享，各方要尽量提供另一方所要求的 有关信息。 3 三方协调机构常务委员会 根据备忘录，为了协调财政部、英格兰银行和f s a 的行动，专设由财政部、英 格兰银行和f s a 代表组成常务委员会。该委员会负责讨论重要的个案及其他有关金 融发展的态势。其中一个机构如果认为有需要强调的紧急问题也可以随时召集会 议。 ( 三) 非官方监管模式 作为银行业监管体系最为成熟完善的国家之一，长期以来，自律式监管一直是 英国银行业监管模式中最大的特点。非官方监管中，英国对银行自身内部控制的探 索相当深入。其中对金融机构影响最大的一项监管政策是要求一个银行至少有两个 以上知识和经验丰富的、有监管决策能力且信誉良好的人进行有效监管，即所谓“四 只眼原则”。这一原则直接影响银行业务操作，并被澳大利亚、瑞士等许多国家所 采用。 ( 四) 英国监管体系特点 英国银行监管是发达国家金融高度发达上的一体化结果。具体而言主要具有以 下几方面特点： 1 对官方监管模式中的机构分工合作机制规定明确，备忘录中除对f s a 等三者 职责落实外，还规定了指导分工协作的“四项原则”，避免纠纷的产生。 2 加强监管机构信息来源范围，对信息共享等制度规定详细，且可操作性强。 为对银行业全面有效监督提供了可能。 3 强化银行业内部自控，可以有效防止风险和危机的产生。 4 f s a 模式继续继承英国原有的高度集中式的监管模式，监管主观介入较多； 山于规范化成文法典的缺失，金融监管过程引起纠纷的可能性较大。 即责任明确、充分透明、避免重复和共享信息。 二、美国监管模式及特点 美国受其政体制约，银行监管实行联邦和各州负责的二元制，联邦监督机构主 要为财政部通货监管署、联邦储备系统和联邦存款保险公司；州一级监管机关主要 负责管理州立银行，作为全国性监管的补充，并无特殊的研究意义。 ( 一) 联邦银行监管机关 1 财政部通货监管署( t h eo f f i c eo fc 0 m p t r o l l e ro ft h ec u r r e n c y ) 依据1 8 6 3 年国民通货法成立，是美国资格最老的联邦级银行监管机关。 其主要监督对象是在联邦注册的国民银行，依照国民通货法，其主要监督职责 包括：审批国民银行注册登记、分支机构的设立、宣布国民银行的清理；检查国民 银行的资本运营、贷款结构和质量等状况；制定管理法规并组织贯彻执行。 2 联邦储备系统( f e d e r a lr e s e r v es y s t e m ) 依据美1 9 1 3 年联邦储备法成立，根据该法及银行持股公司法的规定，主 要负责监管参加联邦储各系统的州立会员银行和银行持股公司。其监管有相当大的 规制技术面情形，如制定关于存款、结算的管理规定、银行上报内容及格式的统一 制度等并督促执行。此外对于外资银行的营业活动也主要由其完成。 3 联邦存款保险公司( f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p ) 依据美j9 3 3 年银行法成立，联邦存款保险公司主要通过经营商业银行的存款 保险业务执行银行监管职能，对所有参加存款保险豹银行都具有监管的权力，其监 管重点在非联邦储备系统成员的银行。监督方式以对报告、统计的监督为主。 ( 二) 非官方监管 美国商业银行具有相当独立的内部控制，商业银行均成立独立于其他部门，只 对银行最高权力机构负责的内部审计机构，并依靠独立的人事管理和工作隶属关系 保证活动。美国自控充分发挥人事制度的作用。 ( 三) 美国监管体系特点 1 美国模式有利于监管者从不同侧面、不同角度及时发现问题，采取措施，最 大限度降低风险，建立监控严密的监管体系。多元并存的局面使各机构间形成一种 相互制约和监督的关系；保障规范、公平竞争的金融市场形成和稳定。 2 美国模式的缺点( 相对于英国) 在于监管方式过于僵硬；缺乏道义劝说的手 段和习惯。 3 美式监管机构由于重叠严重，导致了工作重复，影响了整体监管效率。 三、日本监管模式及特点 ( 一) 官方监管模式构架 n 本原银行监管工作由大藏省( 财政部) 和开本银行共同负责，后者负责业务 方面，前者( 内部的银行局和国际金融局) 负责行政方面。由于前者作为金融主管 机关凌驾于后者之上，故这种体制实质已大藏独大，导致监管权力过分集中，引发 腐败案件滋生。故日本1 9 9 7 年集中进行了金融体制改革，根据该年度新日本银 行法规定”，f 1 本银行独立性得到加强，最重要的环节是颁布金融监督厅设置 法，设置了金融监督厅( 2 0 0 0 年更名为金融厅) ，原大藏省下银行局对金融机构监 管职能移交给金融监督厅，至此，官方监管转为日本银行和金融监督厅共同实施。 至2 0 0 1 年，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地 方财务局等受托监管的新的金融监管体制基本框架已经初步形成。根据原大藏省下 银行局等机构职能，二者职能划分为： 1 金融监督厅作为大藏省一部，移植了原银行局、国际银行局的监督工作，具 体负责对调查、规划、日常监督及指导，此外负责外资政策制定和实施、对外汇业 务、国外贷款等进行监管。 2 r 本银行( 央行) 主要负责业务管理，具体包括信贷、法定准备金、债券买 卖等管理。 ( 二) 非官方监管。 日本银行协会及内部自治等情况与欧美对比，远不如后者发达。这方面的相对 不足，使得菲官方监管总体在日本有欠活跃，从日本银行高层频繁出现的某些事件 也可以反映出来这一问题。 ( 三) 日本监管体系特点 1 新f s a 缺乏独立性和权力制约，影响了监管工作的开展。日本金融业的一个 重要特征是与政治利益集团的关系极其密切，因此其金融监管机构能否实现独立监 管就成为决定其监管效果的重要因素。 2 日本监管模式下，金融监督厅和日本银行需要进行比较密切的合作交流，由 于监督厅在很大程度上“脱胎”于大藏省，因此不可避免地牵扯后者的协调等问题， 进一步加大了监管成本。 3 只本的法律管制具有自已的优点。即法律管制在形式上松、在实质卜严，并 且能够作到与n 本金融的国际化相配合。从总体一卜讲，f ；1 本在金融的国际化方面不 急j ：求成，而是本着有利于本困银行和会融业的宗旨，循序而渐进的。从r 木银行 2 参见日本银行法第三条。 的竞争实力看，h 本对跨国银行的法律管制是有积极效果的。 应注意的是，同为亚洲国家，r 本重行政监管等诸多特征与我国有许多相似之 处，决定了在具体问题上有多供参考借鉴之处。 第三节我国外资银行监管模式及完善建议 一、官方监管从央行到银监会 入世之前，人民银行( 具体为内设外资金融机构管理司) 负责外资金融机构的 审批和日常监管工作。按照原人民银行法规定，央行同时负责货币政策与金融监督 两方面职责，这在理论上为主张监管分离的学者提供了主要质疑理由。按照这类观 点，中央银行由于处于最后贷款人地位，因此就可能会掩盖自己的监管不力行为， 对金融体系出现的支付危机随时施以援手。而且除去“道德风险”，在许多情况下， 央行的货币政策目标( 稳定币值) 同银行监管目标会出现冲突，即防范金融系统风 险的货币支持行动常常会为通货膨胀留下隐恩。反对银行监管职能从央行分离的一 派则认为，银行监管职能从银行一旦分离，中央银行调节经济的最主要手段再 贷款职能的发挥就会受到严重影响，因为中央银行只有在对商业银行负有监管责任 的时候才能最及时地了解经济、金融体系运行中出现的问题。只有以充分的微观金 融运行信息为基础，中央银行才能更好地发挥货币政策，保障经济金融平稳运行的 作用。这一派意见还认为，银行监管职能一旦从央行分拆出来，部门问的工作协调 成本会急剧增大，原有的监管及政策效率可能会遭受相当大的损失。 理论争论受制于监管形势的严峻，中国银行业监督管理委员会( 银监会) 于 2 0 0 3 年4 月起成立，其整合人行对银行的监管职能和中央金融工委相关职能，统一 监管各类银行机构，维护银行业的合法、稳健运行。在同年公布的银行业监督管理 法中，专章规定了峨管职责的主要内容。内设银行监管三部专门对外资银行进行监 督。并在全国3 1 个省市设立了银监局，在如深圳、大连、厦门、青岛、宁波等5 个重点城市也单设了银监局。其下设银监分局。此外银监会还不定期派出各类检查 机构，指导地方监管局发挥作用。” 西方发达国家对外资银行一般实行国民待遇，因而在监管机构的设置 ：