（诉讼法学专业论文）行政诉讼管辖若干问题研究.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t j u r i s d i c t i o n i s t h e b a s i c a n d t h e m o s t i m p o rt a n t q u e s t i o n o f t h e p r o c e d u r a l l a w , i s t h e e n t r a n c e t o t h e e n t i r e l a w s u i t p r o c e s s , i s t h e f i r s t l i f e l i n e t o f a i r a n d j u s t i c e . i n t h e l a s t f e w y e a r s , t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w s u i t p r a c t i c e g r a d u a l l y f a l l s in t o t h e d i ff i c u l t p o s i t i o n . o n e o f t h e r e a s o n s i s t h e u n s c i e n t i f i c j u r i s d i c t i o n r u l e . t h i s a r ti c l e h a s c o n d u c t e d q u i t e t h o r o u g h r e s e a r c h t o t h e j u r i s d i c t i o n t h e o ry o f t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s b y t h e w a y o f c o m p a r a t iv e a n a l y s i s a n d e m p ir i c a l a n a l y s i s , m e t h o d , d i s c u s s e d d i ff e r e n t i a t e d j u r i s d i c t i o n o f t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t h r o u g h t h e c a s e s p u b l i s h e d o n t h e s u p r e m e c o u rt s b u l l e t i n , a n d a n a l y s i s e d t h e p r i n c i p l e i n t h e r e g i o n a l j u r i s d i c t i o n . t h i s p a p e r p u t f o r w a r d s o m e im p r o v e m e n t p ro p o s a l s r e f e r r i n g t o t h e j u r i s d i c t i o n s y s t e m o f f r a n c e a n d g e r m a n y . t h i s p a p e r i s d i v i d e d i n t o t h r e e c h a p t e r s , b e s id e f o r e w o r d a n d e p i l o g u e . c h a p t e r i c a r r i e s o n t h e c o m p a r a t i v e a n a l y s i s t o t h e c o n c e p t o f t h e j u r i s d i c t i o n a n d r e n d e r e d t h o r o u g h d i s c u s s i o n o n t h e j u r i s d i c t i o n t h e o ry f r o m t h e v a l u e g o a l o f t h e j u r i s d i c t i o n s y s t e m , t h e p r i n c ip l e o f d e t e r m i n i n g t h e j u r i s d i c t i o n s y s t e m a s w e l l as t h e m e a n i n g o f t h e j u r i s d i c t i o n . c h a p t e r i i c o n d u c t s t h e p r e s e n t l e g i s la t i o n a n a l y s i s o v e r t h e c a s e s u n d e r e a c h l e v e l c o u rt s j u r i s d i c t i o n , t a k i n g c a s e s p u b l i s h e d o n t h e s u p r e m e c o u rt s b u l l e t i n as t h e s o u r c e m a t e r i a l . a n d it p o i n t s o u t t h e q u e s t i o n s a n d p r o v i d e s s o m e i m p r o v e m e n t p r o p o s a l s i n d i ff e r e n t i a t e d j u r i s d i c t io n . c h a p t e r i i i c a r r i e s o n t h e p r e s e n t l e g i s l a t i o n a n a l y s i s a n d e m p i r i c a l a n a ly s i s t o t h e r e g i o n j u r i s d i c t i o n s y s t e m o f t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s . i t s t u d i e s t h o r o u g h l y o n t h e r e g i o n j u r i s d i c t i o n p r i n c i p l e a n d o ff e r s s o m e a d v i c e s . k e y w o r d s : j u r i s d i c t i o n d i ff e r e n t i a t e d j u r i s d i c t i o n r e g i o n j u r i s d i c t i o n i t 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名: 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密1 0 年 ( 最长1 0 年，可少于 1 0 年) 机密2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 木人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是木人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均已 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名: 年月日 引言 引言 行政诉讼在我国是一种特殊的诉讼，一是双方当事人关系的特殊性，原告 只能是公民、法人或其他组织，被告只能是行政机关及被授权组织，二者的位 置不能互换，在实体法律关系中原告和被告是管理和被管理的关系，双方地位 不平等，原告在被管理的过程中认为被告的行政行为侵犯其合法权益而提起的 诉讼为行政诉讼。在中国人的意识里，宫本位思想非常严重，行政相对人对政 府的管理只有遵守和服从的余地，反抗和异议就是犯上，而行政诉讼制度的建 立是对官本位思想的挑战，是我国人权保障制度的突破，对保护行政相对人的 合法权益，监督行政机关依法行政，实现依法治国 有着不可估量的意义。二是 行政诉讼制度与民事诉讼制度关系的特殊性。我国的行政诉讼制度脱胎于民事 诉讼制度，1 9 8 2年的 民事诉讼法 ( 试行) 规定:法律规定由人民法院审理 的行政案件，适用本法规定。该条文确立了人民法院适用民事诉讼程序来审理 行政案件的一般制度。 我国行政诉讼制度全面建立的标志是 1 9 8 9 年 行政诉讼 法的颁布施行。这种历史发展状况决定了我国行政诉讼和民事诉讼制度之间 关系密切，从 行政诉讼法的条文来看，该法内容比较简略，对诉讼过程中 的一些程序问题，如期间、送达、开庭步骤、集团诉讼、行政附带民事诉讼等 都未作规定，部分章节如管辖与民事诉讼规定非常相似，两部诉讼法在程序规 定有诸多共同的内容， 最高人民法院关于执行 若千问 题的解释 t 第9 7 条明确规定: “ 人民 法院 审理行政案件， 除依照行政诉 讼法和本解释外， 可以参照民事诉讼的有关规定。 ” 这就确立了民事诉讼法对行 政诉讼案件审理的参照地位。然而行政诉讼能够发展成为一个独立于民事诉讼 的单独的诉讼制度， 表明行政诉讼具有不同于民事诉讼的独特性， 在案件性质、 当事人地位、举证责任、适用的法律规范等许多方面两种诉讼截然不同，随着 时间的推移和司法实践的发展，民事诉讼法对行政诉讼法的参照作用有点落后 于实践了，行政诉讼法中借鉴民事诉讼的有关规定和原则不适合行政诉讼的发 展a 另外，行政诉讼在我国的实践中出现了很多意想不到的问题，中国民众先 天的顺从服从意识太强，行政权力强大，后天行政诉讼建立时间短暂，建立过 以下简称 行诉解释 引言 程相对粗糙， 使得行政诉讼成为三大诉讼中的一大难题， 原告不敢告， 不愿告， 原告撤诉率和败诉率高，法院审理行政案件外部环境堪忧，不能完全保证审判 和裁决的公平正义，行政诉讼到了艰难谋变的时刻，其修改己经提上日程。行 政诉讼管辖制度作为整个诉讼过程的入口，能否把特殊的行政诉讼引入公平正 义的最终目 标，抑或其本身是否代表一种正义，对实现行政诉讼的目的至关重 要。管辖制度是当事人平等接近正义之保障，有了科学合理的诉讼管辖制度， 当事人才知道确定的管辖法院，才能去行使诉权，从而开启诉讼之门，否则， 当事人即使权利受到侵害，却不知道该向哪个法院起诉，那将是管辖制度的悲 哀，也将使行政诉讼制度的功能落空。再者，管辖制度决定着案件由哪一个法 院审理， 即由哪一个法院分配正义， 来裁决行政相对人和行政机关的行政争议， 而该法院是否中立、是否公平将决定着正义能否实现，案件由公正的法院管辖 往往就意味着正义的实现， 因此， 从该意义上讲， 管辖制度本身就是一种正义， 是司法公正的第一道生命线。 我国行政诉讼法实施以来， 法律规定的管辖规则在实践中发挥了其应有的 作用，这座公平正义的大门一直菇立着，并把社会普通的行政相对人引入了司 法公正的山颠，但并非说行政诉讼管辖制度己经十全十美了，法律条文本身和 实践中管辖权问 题层出不穷，本文拟对行政诉讼的管辖问 题进行理论和实践上 的探讨， 为我国行政诉讼法的修改提供一个切入点， 使这座正义之门更加稳固、 坚强和公正。 第一章管辖理论 第一章管辖理论 对于管辖一词我们已是耳熟能详，但对管辖制度的相关理论鲜有论述，本 章从管辖制度的价值目 标，确定行政诉讼管辖制度的原则以及管辖制度的意义 几个方面，对管辖制度的相关理论进行了深入探讨。 第一节管辖概念探析 管辖一词在中文里有几层意思， 汉语大词典中对 “ 管辖” 的解释是: 管理， 统辖 ( 人员、 事务、区域、 案件等) ，如管辖范围、 直辖市由国务院 直接管辖z 管辖在政治学的行政管理中运用较多，它通常指权力的行使范围、行使区域， 权力管理的对象等。 在诉讼法上管辖有其特殊含义，专指法院审理和裁判案件的权限，但在国 内诉讼法和我国涉外诉讼法律制度中管辖含义又不相同，大陆法系和英美法系 对管辖 ( j u r i s d i c t i o n )的理解也存在明显区别，下面从三个层面对管辖一词 进行解析。 1 . 1 . 1 我国国内诉讼法中的管辖 管辖是诉讼法的首要问题和基本问题，三大诉讼法的法律条文、法学教材 或论著里都有研究。 三大诉讼法均设了专章规定管辖问 题，多数诉讼法学教材 辟专章讲述管辖的概念、分类等问题。下面引述国内 几本诉讼法教材中对管辖 的定义。行政诉讼的管辖，系指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权 限. 民事诉讼中的管辖，是指在法院系统内部确定各级法院之间以 及同级法院 之间受理第一审民事案件的分工和权限。 我国刑事诉讼的管辖， 是指公安机关、 人民检察院和人民法院等依照法律规定立案受理刑事案件以及人民法院系统内 部审判第一审刑事案件的分工制度。 ” 从这三个定义我们可以 看出， 我国国内诉 讼法中的管辖通常指人民法院系统内部审判第一审案件的权限划分 ( 刑事诉讼 2 汉语大词典缩印本，汉语大词典山版社， 主编罗竹风 3 胡建森，赵大光. 行政诉讼法学. 北京: 法律出 版社， 2 0 0 4 . 6 8 a 江伟.民事诉讼法.北京:中国人民大学出 版，2 0 0 0 . 8 2 - 8 3 5 陈光中. 刑事诉讼 法. 北京:北京大学出 版社，高等教育出 版社，2 0 0 2 . 9 1 第一章管辖理论 管辖还包括公安机关、 检察院和法院之间的立案管辖) ， 作为一项诉讼法律制度， 我国国内法中的管辖具有如下共同特征: 一、管辖具有分工上的内部性。管辖划分的是法院系统内部相互之间的分 工和权限，上下级法院之间受理第一审案件的分工为级别管辖，同级法院不同 地域之间法院的分工为地域管辖。管辖不划分法院和其他国家机关之间以及国 家机关之间处理纠纷的分工和权限，因此，管辖不同于主管。 二、管辖具有程序上的一审性。管辖直接确定的是法院之间受理第一审案 件的分工和权限，不涉及第二审案件的分工。第一审程序结束后，因当事人上 诉或其他原因可能引发第二审程序。根据我国三大诉讼法的规定和我国法院体 制的设置情况，第二审法院是第一审法院的上级法院，因此第一审案件的管辖 法院确定后， 第二审的管辖法院就自 行确定了，无需 法律再作具体规定了。 石 三、管辖具有内容上的广泛性。管辖所解决的问题包括级别管辖和地域管 辖，以及一般法院与专门法院之间受理第一审案件的分工，即专门法院管辖。 同时，对于管辖过程中可能出现的特殊问题也有明确规定，如指定管辖、管辖 权转移、管辖权异议等。 要正确理解我国管辖制度的特征，有必要对管辖和相近概念 “ 主管”进行 区分。 主管，是指国家机关、社会团体各自 行使职权和履行职责的范围和权限。 社会生活纷繁复杂，无限多样，社会管辖的性质各不相同。当某种社会关系出 现矛盾时，就需要有一定职能的国家机关或社会组织进行协调。协调的社会关 系不同，协调机关或组织的职能和作用不同，其主管的范围和权限就不相同。 法院是国家的审判机关，依法行使国家审判权，主管刑事、民事和行政诉讼方 面的审判工作。明确法院的主管，在于了解它与其他国家机关和社会团体职能 范围的划分，正确掌握法院行使职权的范围。 7 法院主管一词， 在民事诉讼法中研究较多，是指法院与其他国家机关、社 会团体之间解决民事纠纷的分工和权限。行政诉讼法学中，人们只提 “ 受案范 围， ，不提 “ 行政诉讼主管” ，因而对主管概念不甚熟悉。其实，行政诉讼中的 “ 受案范围”就相当于民诉中的主管，是指人民法院受理行政案件的范围，它 解决行政相对人对那些争议、纠纷可以向法院提起行政诉讼，法院应当将其作 胡建森，赵大光.行政诉讼法学，北京:法律出 版社， 7 江伟.民事诉讼法.北京:中国人民大学出 版.2 0 0 0 .2 0 0 4 .7 8 第一章管辖理论 为行政案件进行审理的问题。由于现代国家行政权呈扩张趋势，行政纠纷逐渐 增多，但法院并非受理所有的行政纠纷。 根据国家权力分工和制衡的原理，每 一个国家机关都只能在一定范围内主管国家事务，法院对行政机关在法律、法 规规定范围内的行政行为不得进行千预，更不能代替行政机关行使行政权力， 以保障行政机关依法有效地行使行政管理职能。我国 行政诉讼法第二章和 行诉解释中共7 个条文对法院受理行政案件的范围作了详细的规定，明确 了法院和其他机关、团体处理行政纠纷的分工和权限，这就是行政诉讼中法院 的主管范围。这显然与管辖不同，行政相对人就某一个行政案件向法院提起诉 讼，此案是否属于法院的受案范围，法院是否有权力审查行政机关的行为，是 主管要解决的问题，如果属于，下一步就是管辖要解决的问题，即受诉法院对 被诉行政行为是否有管辖权。可以说，主管是解决人民法院与其他国家机关和 社会组织之间处理行政纠纷上的分工问题， 主要是行政权和审判权的关系问题， 也是整个法院系统作为国家的审判机关和行政机关的分权问题。管辖是解决人 民法院系统内部处理行政纠纷的分工问题，前者解决的是外部关系，后者解决 的是内部关系，虽然主管与管辖含义迥然不同，但他f 之间仍存在密切关系。 主管是确定管辖的前提和基础，案件属于法院的主管范围，才能进一步讨论管 辖问题，管辖则是主管的进一步落实，案件最终需要确定一个具体的法院行使 审判权，可见正是主管和管辖两种法律制度的有机结合，使得某一行政纠纷发 生后，能迅速判明是否属于法院解决的事项，进而确定应该由哪个法院管辖。 1 . 1 . 2 国际诉讼中的管辖 管辖一词不仅在国内诉讼法上使用，在国际法领域，管辖也是一个非常重 要的问题。随着科技的发展，国家间的交往愈发普遍而丰富多彩，国际贸易总 额成倍增长，但国际争端和纠纷也随之而来。如果当事人选择诉讼方式来解决 争端，其前提要件便是确定管辖权，这一层次上的管辖权是国际法意义上的管 辖权，为了更好的理解管辖这个概念，我们对国内法和国际法上的管辖进行比 较研究。 一般而言，国际诉讼管辖权指的是国际民商事诉讼的管辖权，国际刑事诉 讼管辖权和行政诉讼管辖权，因具有严格的属地管辖或地域管辖的限制，不可 及于国外，这也是国家主权独立性的要求。国际民事诉讼管辖权以国家权力为 第一章管辖理论 基础，目的是在国与国之间对国际民商事案件的管辖权进行合理分配，解决的 是某类国际民商事案件应由哪个国家的法院进行管辖的问题。上文己论及我国 国内诉讼法意义上的管辖是我国人民法院系统内部审理第一审案件的权限分 工，它们的区别如下: 一、管辖的事项不同。国际民商事诉讼管辖的对象是国际民商事案件，我 国也称为 “ 涉外民商事案件” 。确定某一民商事案件是否涉外案件主要从主体、 客体、法律事实三方面进行考虑，根据最高院 关于适用的决定所推翻。1 8 为与新的 专利法相吻合，在 行政诉讼法尚 10 1 9 8 4 年3 月1 2日 第六届全国人民代表大会常务委员 会第四次会议通过，1 9 8 5 年4 月1 日 起施行. 0 1 9 8 4 年的 专利法第4 3 条规定: “ 专利局设立专利复审委员会。申请人对专利局驳回申请的决定不服 的，可以在收到通知之日 起三个月内，项专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，做出决定， 并通知申请人。 发明专利的申请人对专利复审委员会驳回复审请求的决定不服的， 可以在收到通知之日起 三个月内向人民法院起诉。 专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为 终局决定。 . 1 . 经2 0 0 0 年 8 月2 5日 第九届全国人民代表大会常务委员会第 1 7 次会议 关于修改 ( 专利法)的决定 第二章行政诉讼级别管辖 未修订的条件下， 最高人民 法院通过司法解释将 行政诉讼法 第1 4 条第一项 所列的 “ 确认发明专利权的案件”扩大至 “ 有关专利权的案件， ，2 0 0 1 年 6月 1 9 日， 最高人民法院通过了 关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定 。 该规定第一条将专利行政案件列为7 种，即:( 1 )不服专利复审委员会维持驳 回申请复审决定案件; ( 2 ) 不服专利复审委员会专利权无效宣告请求决定案件; ( 3 ) 、不服国务院专利行政部门实施强制许可决定案件:( 4 )不服国务院专利 行政部门实施强制许可使用费裁决案件;( 5 )不服国务院专利行政部门行政复 议决定案件;( 6 )不服管理专利工作的部门行政决定案件:( 7 )其他专利纠纷 案件。第2 条规定:专利纠纷第一审案件，由各省、自 治区、直辖市人民政府 所在地的中级人民法院和最高人民法院指定的中级人民法院管辖。 根据上述司法解释，现行的管辖制度是，只要是专利权方面的行政案件， 即“ 有关专利权的行政案件” ( 不限于确认发明专利权的案件) 一概由中级人民 法院管辖，准确地说，由各省、自 治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法 院和最高人民法院指定的中级人民法院管辖。可见，随着专利法的修改，司法 解释将 “ 确认发明专利权案件” 扩大为 “ 有关专利权的行政案件” ， 扩大了中级 法院管辖案件的范围。 2 、海关处理的案件 海关处理的案件由中级人民法院管辖。 行政诉讼法第 1 4条第一项所列 的 “ 海关处理的案件” ，系指由海关部门做出具体行政为， 而行政相对人不服该 具体行政行为而起诉的行政案件。由于 行政诉讼法与最高人民法院的司法 解释迄今未对 “ 海关处理的案件” 做任何范围上的限制，因而应当将其理解为 “ 所有海关行政案件” 。 从现行制度及司法实践看来， 这类案件大体包括: 行政 相对人对海关做出的行政处罚决定、扣押等行政强制措施、缴纳关税等行政处 理决定及相应的行政复议决定不服提起诉讼的案件。 我国之所以规定“ 海关处理的案件”由中级人民法院管辖， 是基于以下考 虑:( 1 )我国海关的设置与分布大多在全国各大中城市，其职权范围大多与中 级人民法院的辖区相吻合;( 2 )海关行政案件相对于其他行政案件，具有更强 修正的 专利法第4 1 条规定，国务院专利行政部门设立专利复审委员会.申请人对国务院专利行政部 门驳回申 请的决定不服的， 可以在收到通知之日起三个月内， 向专利复审委员会请求复审。 专利复审委员 会复审后，做出决定，并通知专利申请人。专利的申请人对专利复审委员会驳问复审请求的决定不服的， 可以在收到通知之日 起三个月内向人民法院起诉。由此取代了旧 专利法的第们 条。 第二章行政诉讼级别管辖 的专业性与技术性” ， 属于疑难复杂的行政案件，由中级人民 法院审理， 有利 于正确适用法律，保证办案质量。 二、最高法院司法解释规定由中级法院管辖的专门案件 下面这六类案件， 行政诉讼法未做出任何规定， 只是最高人民法院的相 关司法解释规定由中级人民法院作为一审法院。 1 、商标复审案件 我国商标复审案件纳入行政诉讼的范围经历了一个过程。 1 9 8 2 年制定的 商 标法z 。 第2 1 条、第2 2 条将由国务院工商行政管理部门设立的商标评审委员 会做出的复审行为定成 “ 终局决定” ，排除了行政诉讼对它的适用。我国加入 wt o之后， 根据司法最终救济原则的 要求， 2 0 0 1 年对 商标法作了 修订2 1 其第3 2 条 2 2 和3 3 条2 3 规定， 国务院工商行政管理部门 商标评审委员 会做出的复 审行为不再是终局决定，当事人对决定不服可以向法院起诉，至此，商标复审 案件才被纳入行政诉讼的范围。 商标法的修改， 需要有关部门对这类案件的 诉讼管辖作出补充规定，因此最高人民法院出台 最高人民法院关于审理商标 案件有关管辖和法律适用范围问 题的解释 2 4 ， 其第一条将商标行政案件分为 两类:一为不服国务院工商行政管理部门商标评审委员会作出的复审决定或者 裁定的案件，由北京市高级人民法院根据最高人民法院的授权确定其辖区内有 关中级人民法院管辖。而北京市高级人民法院己确定由北京市第一中级人民法 院管辖:第二类为不服工商行政管理部门作出的有关商标的具体行政行为的案 件，此类案件根据行政诉讼法的规定确定管辖。 2 、国际贸易行政案件 ( 包括反倾销和反补贴行政案件) 我国于2 0 0 1 年 1 1 月 1 1 日签订了 中华人民共和国加入议定书 ，1 2 月 1 1 日正式成为 wt o 成员，入世以后，我国的国家贸易行政案件将大幅度增加， 19 例如， 海关征税时对进口 货物的到案价格和出口 价格的离岸价格的审定， 就具有相当的专业性与 难度。 a 0 1 9 8 2 年8 月2 3日 第五届全国人民代表大会常务委员会第2 4 次会议通过，自1 9 8 3 年 月1 日 起施行。 = 1 2 0 0 1 年 1 0 月2 7 日第九届全国人民代表大会常务委员 会第二十四次会议 通过 关于修改 ( 中华人民 共 和国商标法的决定 2 2 第三十二条 对驳回申 请、 不予公告的商 标，商标局应当 书面通知商标注册申 请人。 商标注册申 请人不 服的， 可以自 收到通知之日 起十五日内向商标评审委员会申 请复审， 山商标评审委员会做出决定， 并书面 通知申 请人。当事人对商标评审委员会的决定不服的， 可以自 收到通知之c l 起三十日内向 人民法院起诉. ”第三十三条 对初步审定、 予以公告的商标提出异议的， 商 标局应当听取异议人和被异议 人陈述事实和 理由， 经调查核实后， 做出裁定。 当事人不服的， 可以自 收到 通知之日 起十五口内向商标评审 委员会申 请 复审，由商 标评审委员会做出裁定，并书面通知异议 人和被异议 人. 当事人对商标评审委员会的裁定不服的， 可以自 收到通知 之日 起三 卜 日内向 人民 法院起诉. 人民法院应当 通知商标复审程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。 2 0 0 1 年 1 2月2 5日由最高人1. 9 - m . *$ 4 1 lib吊;z - * 1 2 0 3 次会议涌过.自2 0 0 2 年 1月2 1日9m行. 第二章 行政诉讼级别管辖 为此， 最高人民法院于2 0 0 2 年专门制定了 关于审理国际贸易行政案件若干问 题的规定 ， 其第5 条规定: 第一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上 人民法院管辖。这是总体规定，只确定国际贸易行政案件由中级以上人民法院 管辖原则，因为这类案件的被告是国务院有关主管部门，争议标的额巨大、案 情复杂， 具有高度的技术专业性， 多数涉及到外国当事人的利益， 政策性较强， 且审理结果不仅对国内整个行业的发展产生影响，而且涉及到我国司法在国际 上的声誉，有必要由中级以上法院管辖。为对国际贸易行政案件的管辖进行细 化，最高人民法院又相继出台了 关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题 的规定 和 关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定 ， 这两个规定 第5 条第一项均规定，第一审反倾销行政案件和第一审反补贴行政案件由被告 所在地高级人民法院指定的中级人民法院或被告所在地的高级人民法院管辖。 因国际贸易行政案件的被告一一国务院的主管部门都在北京市，而北京市高级 人民法院己确定由北京市第二中级人民法院管辖，团此就目 前而言，在中国发 生的反倾销和反补贴行政案件一般由北京市第二中级人民法院管辖。 3 、植物新品种纠纷的行政案件 根据最高人民法院 关于审理植物新品种纠纷案件若干问题的解释2 5 的 规定，有关植物新品种方面的行政案件2 6 由 北京市第二中 级人民 法院管辖。 4 、涉及集成电路布图设计的行政案件 根据最高人民 法院 关于开 展涉及集成电 路布图 设计 案 件审 判工作的 通知) 2 , 有关布图 设计行政案件2 8 由 北京市第一中级人民法院受理。 植物新品种纠纷和涉及集成电路布图设计的行政案件相对来说比较陌生， 实践中也很少发生，但随着科学的飞速发展，相信此类案件会逐渐增多。 5 、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件 行诉解释第 8 条规定，社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件属于 行政诉讼法规定的 “ 本辖区内重大复杂案件” ，由中级人民法院管辖。 对于行政 诉讼中的共同诉讼和集团诉讼，目 前行政诉讼法没有明确的规定，因而，有关 共同诉讼和集团诉讼的认定和规则， 根据 行诉解释 第9 7 条规定， 直接适用 民事诉讼法第5 3 条至5 5 条。 根据 行诉解释 ， 并非所有的共同诉讼和集 x 2 0 0 0 年1 2 月2 5 日 最高人民 法院审判委员会第 1 1 5 4 次会议通过，自2 0 0 1 年2 月1 4 日 起施行。 3 6 可参见该解释第 1 条，因法条内容较多，文章中不一一列出。 n 2 0 0 1 年】 1 月1 6日由最高人民法院发布。 : e 可参见该通知第 1 条 第二章行政诉讼级别管辖 团诉讼概由中级法院管辖， 法院审理。这一制度设计的 只有“ 社会影响重大的” ，才由中级法院作为一审 由是此类案件涉及人数众多、案情复杂，中级法 /理 院会比基层法院有更高的胜任度。从公报的案件来看，基层法院和中级法院分 别审理过共同诉讼案件。 6 、重大涉外或者涉及港澳台案件 行诉解释第8 条第三项规定，重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳 门别行政区、台湾地区的案件属于“ 本辖区内重大复杂案件” ，由中级人民法院 管辖。 这条解释某种程度上借鉴了民事诉讼法的规定2 9涉外案件的含义行政 诉讼没有规定，根据 行诉解释第9 7 条，民事诉讼法的相关法条规定， 涉外 案件是指一方当事人或双方当事人为外国人、无国籍人、或外国组织的案件， 或者当事人之间民事法律关系的设立、 变更、 终止的法律事实发生在国外等等。 因行政诉讼的诉讼标的是政府行为，被告是行政机关，根据主权的地域性特征 涉外案件只能是原告为外国人、无国籍人或外国组织的案件。当然并非所有涉 外案件均由中级法院管辖，仅限于重大涉外案件。从公报公布的案例看，有三 起涉外案件， 它们不仅属于专门性质的案件 ( 海关处理、 专利复审) ， 而且案情 相当复杂，或者诉讼标的额巨大，影响到当事人的重大经济利益，由中级法院 作为一审法院是比较适宜的。 上述司法解释规定由中级人民法院管辖的六种专门性质案件，在行政诉讼 法中没有任何规定， 从某种程度上说是最高人民法院越权的司法解释。 法院组 织法 规定: 最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、 法令的问题， 进行解释。可见最高人民法院进行司法解释时必须遵循统一性原则，与所解释 的法律、法令的立法精神相统一，只能将宪法和法律规定的内容具体化和明确 化，不能超越宪法和法律的规定，为公民设定新的权利义务或增加法院的受案 范围， 划分法院之间的权限等等， 这不符合法律的原意和最高法院的司法功能。 上述六种专门案件司法解释规定由中级法院受理，其实是在规范本应由行政诉 讼法规定的内容，是越权的司法解释。 三、 行政诉讼法及 行诉解释规定的其他案件 1 、对国务院各部门 或者省级人民政府所作具体行政行为提起诉讼的案件 行政诉讼法 第1 4 条第二项规定: 对国务院各部门或省级人民政府所作 具体行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。 这里的 “ 国务院各部门” 加 中华人民共和国民事诉讼法第1 9 条规定，重大涉外案件由中级法院管辖。 第二章行政诉讼级别管辖 系指国务院的部、委和直属机构;这里的省级人民 政府包括省人民政府、自 治 区人民政府和直辖市人民政府。 行政诉讼法 当初之所以将这类案件划归由中 级法院管辖，也是考虑到案件的复杂性，专业性，利益重大等因素，但实践中 却并非如此，从公报案例看，对省级人民政府提起诉讼的案件并不是由中级法 院作一审的，而是全部由高级人民法院作为一审法院。这说明我国行政审判中 法院、当事人的潜意识里遵循着 “ 级别对等”观念，法院和政府的级别不能相 差太大，省级政府作被告的案件应当由与其级别相当的高级法院审理，这是长 期以来我国司法权附属于行政权的影响。 z 、被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件。 行政诉讼法第 1 4条第三项规定的是 “ 本辖区内重大、复杂案件” ，法 律制定时对中级人民法院的一审案件把握是非常严格的，专利权案件、海关处 理案件、被告为国务院部门或省级政府的案件，这三种案件非常明确、易于判 断，考虑到可能出现不属于这三种但基层法院确实不适合审理的案件，也给法 院一定的灵活空间，于是规定 “ 本辖区内重大复杂案件”作为兜底条款。一般 说来，兜底条款是为了给特殊情况提供法律依据，但是行政案件审判中出现了 法律制定时没有预料的情况扣 ， 许多原本由 基层法院审理的一审案件当 事人向 中级法院起诉了，模糊的兜底条款恰好成了当事人起诉和中级法院受理案件的 法律依据。中级人民法院在抗干扰能力，审判水平，业务素质等方面更能博得 当事人的信任，更能保证审判的公正性。鉴于实践中出现的新情况，保护相对 人寻求公正判决的需求，最高人民法院将兜底条款解释为三类，我将其与 行 政诉讼法原来的规定并列，第一类即被告为县级以上人民政府，且基层法院 不适宜审理的案件。 此条解释引起了学界的广泛争论。我国 行政诉讼法所确定的级别管辖 理念之一即为:以基层法院管辖为原则，以其他法院管辖为例外，立法之初主 要考虑到管辖旨在便利相对人提起行政诉讼和有利于法院提高审理行政案件的 效率，基层法院就地审判，方便查清事实，搜集证据，这符合两便原则。但从 行政诉讼法实施以来， 由于基层法院在地方党政机关中的地位不高， 而且在人、 财、 物等方面均受制于地方政府， 因此， 基层法院审理被告级别较高的案件时， 受到干扰的可能性很大，不能保证依法独立审判。 行政诉讼案件难，并不是难 在案件本身，而是其他外部因素的制约和压力。为解决这种情况，学术界出现 3 0主要是基层法院审理行政案件受到行政干扰很大，不能保证独立审判，保证判决的公正性。 第二章行政诉讼级别管辖 两种观点， 一种观点主张提高审理行政案件的法院的 “ 行政级别” ， 使其高于被 告的级别;二是取消基层法院受理行政案件的资格，将中级法院作为受理所有 行政案件的一审法院。尽管这两种改革的主张缺乏必要的法学理论支持，但作 为适应目 前司法实践改革的需要， 有一定可取之处3 1 。并且， 第一种观点 某种 程度上已被最高院所吸纳，即将中级法院管辖的 “ 本辖区内重大复杂案件”解 释为 “ 被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件”等案件。 此条解释存在很多问题， 一是架空了 行政诉讼法 第1 4 条第二项“ 对国 务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作具体行政行为提起诉讼的案 件”由中级人民法院管辖的规定，因为 “ 县级以上人民政府”包括国务院各部 门和省级人民政府。 解释的规定使行政诉讼法原来的法律条文显得多余。 二是， 此条解释中“ 不适宜审理” 无明确的判定主体和标准。 “ 不适宜审理”由基层法 院还是中级法院判定?从条文中无法得出结论，实践中便出现踢皮球现象，基 层法院认为一些 “ 棘手”案件 ( 如被告级别较高或影响范围大)本院 “ 不适宜 审理” ， 则不予立案或通知原告向中级法院起诉， 而中级法院要么认为此案无“ 不 适宜审理” 情况，要么欲推脱审理复杂案件，仍把案件推向基层法院，更不可 思议的是，有些中级法院出于维护地方政府利益，为把案件的终审权置于自己 控制之下，仍要求基层法院作一审。第三，县级以上人民政府不包括县级行政 机关，有的县级行政机关如财政局、县公安局等权势强大，基层法院仍难以审 理。总之，种种原因使相对人成为最终受害者，连立案都很困难，更谈不上保 护相对人的合法利益了。因此，这一模糊的解释条文仍然没有解决行政诉讼难 的问题，反而为两级法院之间互相推托管辖权提供了借口。鉴于此条文在实践 中出现的这些问题，有学者认为，为进一步排除干扰，维护司法公正，提高审 理行政案件法院的级别，此解释中“ 且基层法院不适宜审理的案件” 应当删去; 另外 “ 县级以上人民政府” 应当改为 “ 县级以上行政机关” ，以明确只要被告为 县级以 上行政机关的行政案件， 均由中 级人民法院管辖 3 2 。 这种观点确有建树， 无论对于理论界还是实务界均有一定的意义，增加中级法院一审案件范围，可 以缓解基层法院行政案件数量多、负担重、抗干扰能力差的现象，充分利用中 级法院的司法资源，独立公正的审理行政案件，保护相对人利益。 ”甘 文 行政诉讼法司法解释之评论， 一 理由、观点和问 题， ，第”页，中国 法制出版社2 0 0 0 年版 3 2 甘 文 行政诉讼 法司法解释之评论一理由、 观点 和问 题 ， 第”页，中国法制出 版社2 0 0 0 年 版 2 7 第二章行政诉讼级别管辖 最高院的解释和学者的观点都是为了解决行政诉讼难的问题，但将希望寄 托在提高法院的审理级别上，根据被告的行政级别来确定管辖法院的级别，有 点 “ 头痛医头、脚痛医脚” ，唯 “ 权”是大的嫌疑，是中国特色行政体制长出的 毒瘤，确定管辖的基本原则里并没有 “ 审理行政案件的法院级别要高于被告的 级别” ， 我相信这些做法都只是权宜之计。 提高法院的权威， 使其独立行使审判 权，排除干扰，保障行政相对人的合法利益，应该从法院自身的体制、法院和 行政机关的关系上去解决，不能将希望寄托于提高案件的审级上，再者，法院 上下级之间并无领导与被领导的关系，法院之间是相互独立的，级别高不意味 着 “ 权力大” ， 法院的级别设置与行政机关的级别不能进行对应和比较， 法院只 忠实于法律，法律确定了管辖权，则不管该案件的当事人是谁，影响范围和复 杂程度有多大，法院都应公正独立的行使审判权，其他机关不得干扰。 3 、其他重大复杂案件 这是一个兜底条款，是中国立法的常用语，这样规定，给中级法院自由裁 量、 管辖以后新出现的重大复杂案件留下空间， 可以更好的保护当事人的利益， 是法条灵活性的表现。 从上面论述可以看出，中级法院管辖的一审案件相当复杂，法条规定比较 零乱，下面对其进行整理分类: 表2 .2 中级法院一审的行政案件 分类标准按案件性质按被告级别 f 复 杂 程 度 l 有关专利权的 案件; 2 海关处理的案件; 3 商标复审案件: 4国际贸易行政案件 ( 包括反倾销和反补贴行 政案件) ; 5 植物新品种纠纷的行政案件; 6 涉及集成电路布图设计的 行政案件 7 社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件; 8 重大涉外或涉港澳案件; 被告为县级政府以 上，且基层法院不 适宜审理的案件 其 他 重 大 复杂案件 第二章行政诉讼级别管辖 表2 .3 公报案例中中 级法院 一审案件类别分析 案件分 类 有关专利 权案件( 含 一例涉外 案件) 海关处理案 件( 含两例涉 外案件) 共同、 集团 诉讼案件 被告为县级政 府以上，基层 法院不适合审 理的案件 其他重大复杂案件 ( 被告为县级行政 机关) 数量 ( 总 数:2 4 ) 2621 02 从公报的案例看，中级法院一审的案件中，按案件性质确定管辖的只有四 种: 专利权案件、 海关处理案件、 共同及集团诉讼案件、 涉外案件， 共有 1 0 例， 占中级法院一审案件总数的 4 1 . 6 %，到目前为止，中级法院还没有审理过其他 四种专门性质的案件。其他两种类型案件:被告为县级政府以上且基层法院不 适宜审理的案件和其他重大复杂案件共有1 4 例，占总数的5 8 . 3 % ， 大大超过依 案件性质确定的管辖。 可见，中级法院的一审案件主要是行政级别较高， “ 基层 法院不适宜审理的案件” ， 而不是性质特别的案件。 中级法院作为我国法院系统 的中流砒柱，立法初衷主要是管辖专门性质案件，以管辖其他重大复杂案件为 辅。但从表格分析，其审理案件的主要目的却异化为排除行政机关的干扰，帮 助基层法院摆脱行政机关的限制和压力，这是令人惊奇的，不符合我国行政诉 讼级别管辖的职能分工。 2 . 2 . 3 高级法院的管辖 根据 行政诉讼法第 1 5 条的规定，高级人民法院管辖本辖区内的重大、 复杂的第一审行政案件。 高级人民法院是地方各级人民 法院中的最高一级法院， 它是中级人民法院的上诉审法院。根据 人民法院组织法的有关规定，高级 人民法院的主要任务是:一，对本辖区内的中级法院和基层法院的审判工作进 行监督和指导:二， 对不服中级法院判决或裁定的上诉案件进行审理。因此， 高级法院不宜过多地管辖第一审行政案件，只对发生在本辖区内重大、复杂的 第二章 行政诉讼级别管辖 行政案件行使管辖权3 3 我国的三大诉讼法及相关司法解释都只对高级法院的管辖权范围作抽象性 和原则性规定， 基本都规定为 “ 本辖区内重大复杂案件” ， 不作具体案件的列举 ( 与中级法院的管辖很大不同) 。 何为“ 重大复杂案件”?法律、 法规都没有详 细规定，只能在实践中进行探索，由高级法院根据本辖区以及案件的具体情况 灵活判定。但有两个司法解释突破了这一模糊传统的做法，第一次规定了高级 法院管辖的具体案件:最高人民法院发布的 关于审理反倾销行政案件应用法 律若干问题的规定和 关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规