（教育经济与管理专业论文）从“减负”反观我国的素质教育政策.pdf

摘要 随着竞争日趋激烈的2 1 世纪的到来，素质教育问题己受到世界各国的普遍 关注。我国自8 0 年代中期开始提出素质教育，经过1 0 多年理论与实践探索，目 前已引起教育界乃至全社会广泛的重视。素质教育作为一种教育思想、国家的教 育政策，对我国的教育理论和教育实践乃至整个社会都产生了重大而深远的影 响。党和政府制定的政策与法规对深化素质教育改革，发挥了不可替代的作用。 解放以来，学生过重负担一直是困扰我国教育界比较突出的问题。造成学生 过重负担的原因是多方面的，既有教育本身的原因，也有社会、家庭方面的原因 既有具体的政策、法规实施过程中的原因，也有思想观念、文化传统方面的原因。 过重的负担不仅压弯了学生的身躯，使学生背负沉重的心理负担，妨碍他们个性 的健康发展，而且也扭曲了我国基础教育的性质和任务。因此，“减负”有利于 素质教育的顺利实施，利于培养学生的创新精神和实践能力，也有利于巩固和提 高普及九年义务教育的成果。“减负”势在必行。在由素质教育引发的一系列教 育改革与实践中，素质教育实施的成果是丰硕的，为加快实施科教兴国战略打下 了坚实的基础。然而，在素质教育缘起、发展及国家素质教育政策实旅的过程中， 仍然出现了许多的问题。本论文从“减负”的教育主张入手，力求通过政策原文 研究、政策过程研究及文献比较研究的多维综合研究分析，为我国素质教育的进 一步实施，政策的制订与执行，提供可参考建议。 关键词：“减负”；素质教育；教育政策 追求升学率。学生负担过重再一次引起党和政府领导的关注。1 9 7 8 年邓小平同志在全国 教育工作会议上指出：“学生负担太重是不太好的，今后要采取措施防止和指正。”1 9 8 3 年1 2 月1 3 日，国家教育部发布了关于全曰制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正 片面追求升学率倾向的十项规定，1 9 8 5 年5 月1 1 日，国家教委又发布了关于减轻小 学生课业负担过重问题的若干规定。1 9 9 5 年李岚清同志在京津沪冀辽五省市部分教育 工作者座谈会上强调，一定要把中小学过重的课业负担减下来，让儿童少年生动活泼、 主动地得到全面发展，2 0 0 0 年2 月7 日，针对浙江省发生的“中学生徐力杀母”等恶性 事件，江泽民总书记发表了关于教育问题的谈话，深刻论述了搞好青少年教育工作 的重要性。 尽管党和政府十分关注出台了相关的政策予以纠正，但中小学生课业负担仍然呈现 出在不断反复中且愈演愈烈的趋势，青少年的健康成长和全面发展也不见明显改观。回 顾历史，使我们更加清醒地认识到，减负任务任重道远需要综合治理。 三、“减负”难症结何在 尽管党和政府十分关注中小学生“减负”问题，但多次“减负”均以失败而告终。 中小学生负担过重，一直是困扰我国基础教育发展的“顽症”，甚至有愈演愈烈的趋势。 2 0 0 0 年1 月，全国各地掀起了“减负”的热潮，各部门、各学校都制定了相应的“减 负”措施。然而从传媒的报道和笔者亲身经历来看，中小学校的教学实际离“减负”要 求的确还存在相当一段距离。中国青年报在“减负”通知下发后的调查中发现，许 多中小学“减负”收效甚微。如在对山西柳林县的回访中发现：“柳林的孩子书包还是 背不动”，随机倒出了几个一年级学生的书包看看，每个都装了1 9 本之多，二到五年级 的学生有各种课本和练习册1 9 到2 3 本不等。教育部1 月7 日印发的关于在小学减轻 学生过重负担的紧急通知中明确规定：任何部门、团体、机构、学校和教师不得组织 小学生统一购买教材以外的辅导材料、图书、报干0 、学生用品。不少人认为，这一规定 可能给出版界带来巨大的经济损失，有的甚至认为这是“致命的”和“毁灭性的”打击。 然而在1 月2 8 日，也就是武汉市政府部署“减负爱生”行动1 0 天后，记者专程来到图 书大世界调查，领略到的依旧是教辅图书蔚为壮观的景象。在武汉市新华书店图书批销 中心的销售“排行榜”上，中小学生教辅图书仍跻身前1 0 名。 根据多方学者所作的验证性调查可以看出，中小学生“减负”的任务仍十分艰巨。 2 0 0 0 年初提出的“减负”，只不过是从起点走了一圈再回到起点。很多地方甚至根本一 开始就未减。历次减负，都走不出“减负回潮再减负再回潮”的怪圈。历 史经验证明，行政干预一阵风可以，却比较容易出现反复。在教育部发布“减负”通知 之时，北京市的一项调查早己表明：有7 4 的被访者认为教育部的规定目前无法从根本 上减轻中小学生的课业负担；有7 2 的被访者认为给学生减负很有必要，但目前还不合 适。“减负”难，症结何在? 对此问题，目前我国教育界内外有不同的看法，归纳起来 主要有： 1 、教育观念的滞后。 4 认为我们还没有树立真正适应时代发展需要的教育观。如教育功能观、教育质量观、 人才观等。教育观念指导人的教育行为。落后、陈旧的教育观念使得我们在开展教育活 动的过程中，只盯住学生的考试分数，不能很好地关注学生的身心健康的发展。知识的 传授一般采取主观的灌输和超负荷的反复训练，这样无疑会加重学生的学习负担。 2 、人事制度的不完善。 认为学生负担过重的实质是竞争的压力过大。从短期看是考试压力，但从长远看实 际上是就业的压力。一方面，学历长期以来成为社会各用人单位评价人与选择人才的占 主导地位的标准。学历往往与一个人未来的社会地位、经济收入存在着较大的必然联系； 另一方面就是人才的高消费，这种无规则的人才竞争直接带来学历的攀比，加剧了学生 的学习竞争。 3 、教育评价制度存在着严重的弊端。 受应试教育思想的影响，长期以来我们评价教育质量的主要标准就是考试分数。评 价一所学校的教育质量看学校的升学率，评价一名学生的学习质量看他的考试分数。这 种评价方式无法关注学生的全面发展和身心变化。而且在这种教育评价方式的影响下， 学校教育活动往往成为一种培养解题能手的训练活动，学生为了能拿高分也只有潜心苦 读。 4 、教育资源的短缺和不平衡。 由于受历史原因和经济发展水平等因素的影响，我国教育资源尤其是高等教育资源 不足，并且各地区之间存在严重的差异。这种短缺和差异直接带来过大的升学压力。为 了追求更好的教育条件，摆脱遭“淘汰”的残酷现实，萃萃学子只有加大自己的学习强 度。 5 、教学内容过多、过深。 一些学者通过与国外，尤其是西方国家的比较，认为我国学生负担过重，主要是由 于我国现行教学内容过多，难度较大。要减轻学生负担，就必须大力调熬教学内容，建 立新的课程标准。 以上观点从不同的角度分析了导致学生负担过重的原因。但值得注意的是，教育现 象不仅仅是教育本身的现象，教育问题不仅仅是教育木身所存在的问题。对目前些教 育问题的出现。大多数人归究于教育各项制度的不完善。值得注意的是，作为一项制度 的形成，有其深刻的社会根源和历史文化根源。制度本身是一种文化。比如学生负担过 重现象的产生，就有其深刻的社会根源。因此，笔者认为，要全面认识一种教育现象， 不能仅从教育本身出发，而应挖掘隐藏在教育现象背后的深层次因素。 四、“减负”与素质教育 1 9 9 9 年6 月，中共中央、国务院召开了自改革开放以来的第三次全教会，作出了全 面推进素质教育的重大决策。全面推进素质教育就是要坚持以“三个面向”为指导，全 面贯彻国家的教育方针，以提高民族素质和民族创新能力为根本宗旨，以培养学生的创 新精神和实践能力为重点，造就面向2 1 世纪的一代新人。而中小学生负担过重是长期 5 以来困扰我国基础教育的顽症，己成为制约全面推进素质教育，全面提高教育质量的“瓶 颈”。因此，要落实第三次全教会精神：全面推行素质教育，减负工作势在必行，意义 重大。 减轻学生过重负担有利于素质教育的顺利实施。一方面，减负有利于全社会关注素 质教育。教育部的紧急通知，将中小学负担这一原本是教育部门内部长期谈论，力 求解决的问题，成为全社会关注的热点，新闻媒体的集中报道和广大高度关心。这样， 自然引发了一个关于教育思想的全社会的大讨论，从而使我们推进素质教育各种举措得 到全社会的关注和认可，有利于改变教育孤军奋战的局面，从而为素质教育的深化创设 一个良好的舆论氛围。另一方面，解决中小学生过重负担问题本身就是全面推进素质教 育的切入点。因为全面推进素质教育和“减负”工作的根本目的是一致的，都是为了从 全面上和从根本上提高学生的素质，“减负”是实施素质教育的必要措施，只有把中小 学生的过重负担减下来，才有可能让学生有时间、有精力参加各种有益的活动，全面提 高他们素质。 减轻学生过重负担有利于提高民族整体素质，使青少年一代健康成长。 中小学生是国家和民族的未来，中小学生素质的全面提高和身心健康发展，关系到 整个国民素质的提高，关系到国家、民族的前途和命运。中小学生负担过重，违背了少 年儿童的身心发展规律和教育规律，是一种狭隘教育观念的反映。这种忽视全体学生、 全民族和全社会长远的根本利益的行为如不根本改变，势必影响一代人甚至几代人的健 康成长，影响我国亿万劳动者素质和整个中华民族素质的全面提高。 减轻学生过重负担有利于提高人才创新精神和实践能力，增强我国在下一世纪竞争 能力。 2 0 世纪末的曰新月异我们已经领教，而2 1 世纪将会是一个更加迅猛发展的世纪。 它是以知识创新和应用为重要特征的知识经济时代，创造型人才的多寡将成为衡量一个 国家实力的重要标准。教育在培育民族创新精神和培养创造性人才方面，肩负着特殊使 命。创造型人才的涌现则需要一个宽松自由的成长环境。因此，减轻学生的过重负担， 让学生多一些自主的时间，去做他们喜欢做的事。只有这样，他们才有可能更多地参与 社会实践，更多地去收集信息，更多地主动探索，更多地大胆思考，并更多地去体验社 会、体验人生，从而增长各种课堂、书本中学不到的才干，为将来自立于社会打下良好 的基础。 减轻学生过重负担有利于巩固“普九”成果，提高“普九”水平和质量。 普及九年义务教育是全面推进素质教育的基础。当前“普九”巩固提高面临农村初 中辍学率上升的问题，这与学生过重负担有着紧密的联系。脱离当地实际的课程内容、 过重的课业负担及经济负担是造成学生辍学的主要原因。据一些省份统计，因过重经济 负担而辍学的学生就占5 0 。“分数至上”，“考试取胜”，学生负担过重，偏离了国家教 育方针，忽略、放松了大多数，不仅不能使学生的素质获得全面发展，反而会阻碍他们 的正常发展，进而降低“普九”水平和质量。实现“两基”是我国教育的重中之重，为 了巩固、提高普及九年义务教育，“减负”势在必行1 6 又有教育外部的因素；既有思想观念的问题，又有制度政策的问题。 ( 二) 素质教育与“应试教育”的根本对立 在素质教育与“应试教育”的关系上，可主要归纳为三种观点。 第一，“根本对立说”。 即素质教育与“应试教育”是根本对立的。多数研究者认为，素质教育与“应试 教育”是两种根本不同的教育模式，二者在指导思想上也是根本对立的。 第二，“层次发展说”。 即“应试教育”与素质教育是层次不同的教育模式。持这种观点的学者认为，“应 试教育”与素质教育都是社会发展在不同阶段的产物，前者是适应过去的情况的，也在 提高素质，只不过是素质教育的初级阶段，但不适应现在的要求，故应从“应试教育” 发展到素质教育，也就是说，素质教育是“应试教育”发展的必然结果，各有其历史地 位。其结论是：“应试教育”与素质教育不是对立的关系，而是两种层次不同的教育模 式。 第三，“相互包容说”。 即素质教育与“应试教育”是相互包容的。持这种观点的人认为，“应试教育”所 偏重的某些科目，也存在着素质教育的各种因素，至少在培养应试能力，而素质教育也 不能取消考试，也不能不考虑升学率，也需要培养学生应试能力。甚至认为，“应试教 育”包含于素质教育之中，“你中有我，我中有你”。所以，“应试教育”与素质教育是 相互联系、相互渗透、相互包容的，而不是矛盾对立的。 笔者倾向于第一种观点。众所周知，“应试教育”一词先于素质教育而出现，是在 错误的教育思想指导下形成的教育模式，是对教育领域诸多弊端的概括。要从根本上有 效地消除“应试教育”的弊端，确有必要出现一个新的概念来表达与之相对立的正确教 育思想，“素质教育”正是直接适应这一需要而明确提出的，是为“破”而“立”，是对 “应试教育”的直接反驳，具有很强的针对性。二者不仅是教育模式的对立，而且更重 要的是教育目标及指导思想上的根本对立，集中反映出两种不同的教育价值取向，主要 体现在如下几点： 1 、教育目的不同。 “应试教育”着眼于分数和选拔，以考取高分获得升学资格为目的，属急功近利的 短视行为：素质教育则根据受教育者个体发展和社会发展的需要，旨在提高国民素质， 追求教育的长远利益与目标。 2 、教育对象不同。 “应试教育主要面对少数高分学生或升学有望的学生，忽视多数学生：而素质教 育面向全体学生，并致力于全体学生的充分发展。 3 、教育任务不同。 “应试教育”以选拔适合教育的学生为任务，依据考试和升学需要对学生进行训练，以 。柳斌基础教育紧迫任务是走向素质教育【c 】素质教育理论探讨，中国和平出版社1 9 9 6 年版，第1 8 9 页 。国家教委中国新一代杂志社m 应试教育与素质教育时事出版社，1 9 9 6 年版第l l - 1 7 页 9 第三章我国素质教育政策现状研究 论述到这，你可能会产生疑问了，为什么“减负”和素质教育几乎总是同时出现? 而重新审视教育现实中“减负”的实施状况于素质教育政策的进一步完善又有何帮助 昵? 尽管党和政府十分关注中小学生“减负”问题，教育理论与实践界也一次次不断地 努力促其真正的实现，学生的负担过重问题仍然在学校、家庭、全社会陆陆续续地表现 出来。这些表现通过媒体不断地被曝光于全社会，引起社会的强烈反响，并已经开始清 晰地认识到这个问题的严重后果，学生负担过重现象己转变成为了严重的社会问题。“全 教会”强调要“全面推进素质教育”，素质教育业已成为国家宏观重大的教育政策，具 体在推进实施中就需要寻找一个突破口，首当其冲就是从全社会关注的、当务之急要解 决的问题即“减负”入手。“减负”仅仅是推进素质教育的阶段措施，这个阶段有它 阶段性的目的，通过阶段性地解决“减负”问题以引起全社会对教育的一种关注，对对 教育价值观和教育理念的探讨，并最终产生深化教育改革的效果。因此，“减负”是现 阶段进一步推进素质教育的举措。从“减负”的现状我们就能看出实施素质教育的进展， 找到现行素质教育政策的问题所在，以促进并保证素质教育顺利而真正的实现。 一、素质教育政策的内涵 教育政策是国家或政党为了某一预定的教育目标或教育问题而制定的指导方针或 行动准则。它是调整和平衡社会各阶层在教育方面利益的产物，是发展教育事业的指导 方针，是管理教育的最重要的行动准则。 素质教育政策是指在素质教育发展过程中，中国共产党和我国政府为了提倡、推进、 深化和保障其实施的所有直接相关和间接相关的政策与法规的总和。素质教育政策有一 系列宏观的和微观的教育政策组成，包括教育观念变革、教育制度改革、课程体系改革 教师教育制度等多个方面。在素质教育发展的过程中，政策的影响是巨大的，不同阶段 的教育政策担当的角色是不同的。完全可以这样讲，如果没有政策的支持，素质教育是 不可能成为全社会的共识，成为教育事业的基本理念的。 二、我国素质教育政策出台过程透析 素质教育在社会转型中经过2 0 余年的沉浮，于1 9 9 9 年成为国家教育政策，并且在 世纪转换中日臻完善，大致经历了三个推进阶段： ( 一) 2 0 世纪8 0 年代一1 9 9 3 年，素质教育从教育主流理想转变为基础教育改革的 决策指导思想。 1 、2 0 世纪8 0 年代初期，一些教育时间工作者一直在探索解决片面追求升学率弊端 的路子，希望尽快改变这种现象。起先，由于对“素质”概念的理解不同，所以有较大 的分歧。探索和研究工作主要是教育实践工作者参与的多，理论界参与的较少。此时， 决策层比较谨慎，没有明确的对这场讨论表态，但也并非完全袖手旁观。 1 9 8 5 年召开的全国教育工作会议上，中共中央关于教育体制改革的决定中提出： “在蘸个教育体制改革过程中，必须牢牢记住改革的目的是提高民族素质，多出人才， 出好人才”，邓小平同志在大会强调：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小， 越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的质量和数量”。 1 9 8 6 年4 月颁发的中华人民共和国义务教育法第三条指出：“义务教育必须贯 彻国家教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发 展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才 奠定基础。” 1 9 8 6 年中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议指出：“人的素质 是历史的产物，努力改善全体公民的素质，必将使社会劳动生产率不断提高”党的 十二大报告中指出：“把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠 科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。” 2 、“素质教育”一词是何人最早提出有不同的说法，柳斌同志为首倡者是较为大家 所接受的。 1 9 8 7 年4 月，原国家教委副主任柳斌，在九年义务教育各科教学大纲统稿会上作的 关于制定义务教育教学大纲的几点意见讲话中指出：“一个时期以来，不少地方把 基础教育办成了单纯的升学教育，这就导致了重视智育，而忽视德育、体育、美育和劳 动教育的偏向。基础教育不能办成单纯的升学教育，而应当是社会主义的公民教育，是 社会主义的公民的素质教育”。 最早在公开刊物上提出“素质教育”概念，并对其内涵作初步说明的，是1 9 ；：萋嚣蘩萋鬟踅蠹；l 葫i ：；囊鬈蓦?耋蓊誊妻毒鬻曼薹妻耋j羹荔匿善譬蓑琴；王i，2蚕i ；强妻鬻羹善囊杰蠢妻基薹羹薹薹蒌雾蓍矗羹葡i兰；：学生的思 想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色”。这是中央重要 性文件首次认同并明确指出中小学存在“应试教育”的倾向，虽然没有直接引用“ 素质教育”一词，但明确表达了肯定的意义，首次表述了“两全”的素质 教育的基本内涵。但就有关素质教育政策而言，广大实践者主要是依据中共中央关于 教育体制改革 x 有关政策来实施素质教育的。就国家层面上，并没有以素质教育来命名的有关实施素质 教育的政策，这从那个时期我国教育最高决策层的有关文件中，没有出现过“素质教育” 这个词就可以说明。 ( 二) 1 9 9 4 年一1 9 9 9 年，素质教育由基础教育改革的决策指导思想渐进为国家教育 政策。 中国教育改革和发展纲要将素质教育的探讨推向了高潮，教育决策部门亦通过 大量指导性文件，肯定素质教育概念对推动基础教育改革，扭转“应试教育”倾向的重 要意义。 1 9 9 4 年，中共中央、国务院召开第二次全国教育工作会议，李岚清副总理的在 全国教育工作会议上的总结讲话中指出：“现在社会上对教学改革的呼声很强烈。基 础教育必须从应试教育转到素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教 学质量”。这是素质教育概念第一次出现于教育主管部门正式的教育指导性文件。 同年8 月中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见中提到，“增 强适应时代发展、社会进步、以及建立社会主义市场经济体制的新要求和迫切需要的素 质教育。”中央文件中首次使用了“素质教育”。 1 9 9 5 年3 月1 8 臼，八届人大三次会议通过中华人民共和国教育法，原国家教委 政策法规司在编写的( 教育法) 条文说明中，对“素质教育”特别是对“素质”进 行界定，以平息对两个概念含义的纷争，指出：素质教育包括“政治素质、思想素质、 道德素质的培养”、“科学文化素质教育”、“身体素质教育”、“心理素质教育”四个方面； 认为：“所谓素质，是指人在其自身的发展过程中形成的包括自然因素和社会因素两大 方面的一系列基本的品质、素养的总和”。 1 9 9 6 年2 月，人民教育以5 万余字的篇幅报道湖南汩罗市大面积推行素质教育 的经验，这是中央决策层为整体推进素质教育而树立的典型。 1 9 9 6 年3 月1 7 日，八届全国人大四次会议通过中华人民共和国国民经济和社会 发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要，进一步强调指出：“改革人才培养模式， 由应试教育向全面素质教育转变。”这样，由由“应试教育”向全面素质教育转变 便以法律性文件的形式确立了下来。 1 9 9 6 年4 月1 0 日颁发的全国教育事业“九五”计划和2 0 1 0 年发展规划中指 出：“教育的根本任务是提高全民族的素质，培养德、智、体等方面全面发展的社会主 义事业的建设者和接班人。” 1 9 9 6 年4 月1 2 日，李岚清副总理在为纪念义务教育法颁布1 0 周年而作的题 为基础教育是提高国民素质和培养跨世纪人才的奠基工程的报告中指出：“素质教 育和应试教育反映了两种不同的教育思想。”该文明确提出了素质教育是全社会的 共同责任。 1 9 9 7 年9 月，原国家教委在山东烟台召开全 x 同年l o 月，原国家教委又颁发了关于当前积极推进素质教育的若干意见，阐述 了实施素质教育的意义，对素质教育的相关概念进行了规范性界定，对素质教育内涵的 界定基本采用柳斌的“三要义说”，既要面向全体、全面发展、生动活泼地发展，素质 教育进入全面实施阶段。 】9 9 9 年1 月1 3 日国务院批转教育部面向2 l 世纪教育振兴行动计划，“跨世纪 素质教育工程”列为行动计划实施的首要工程。 1 9 9 9 年6 月中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，6 月1 3 日中共中央、 国务院颁布关于深化教育改革全面推进素质教育的决定，指出：“全面推进素质教育， 培养适应二十一世纪现代化建设需要的社会主义新人。”江泽民在会议上的重要讲话中 指出：“各级各类教育都要把全面推进素质教育，提高受教育者的全面素质，作为教育 工作的战略重点。” 第三次全教会对我国进一步全面推进素质教育产生了深远的历史影响，人们充分认 识到实施素质教育是提高民族素质的必经之路，也是关系有中国特色的社会主义兴旺发 展和中华民族伟大复兴的全局性大事。 ( 三) 2 0 0 0 年2 0 0 4 年，国家素质教育政策不断完善阶段。 国家素质教育政策的不断完善，主要体现在：2 0 0 1 年5 月2 9 日国务院关于基础 教育改革与发展的决定、2 0 0 3 年9 月1 9 日国务院关于进一步加强农村教育工作的决 定、2 0 0 4 年2 月1 0 日2 0 0 4 2 0 0 7 年教育振兴行动计划 l 、国务院关于基础教育改革与发展的决定提出建立适应整体推进素质教育的教 育管理体制，规定：“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地 方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”这是共和国教育史上教育管理体制的重大 变革。 决定还进一步明确了素质教育培养人的规格要求，素质教育的内涵更加丰富： 实簏素质教育“要使学生具有爱国主义、集体主义精神，热爱社会主义，继承和发扬中 华民族的优秀传统和革命传统：具有社会主义民主法制意识，遵守国家法律和社会公德； 逐步形成正确的世界观、人生观和价值观；具有社会责任感，努力为人民服务；具有初 步的创新精神、实践能力、科学和人文素质以及环境意识；具有适应终身学习的基础知 识、基本技能和方法；具有健壮的体魄和良好的心理素质，养成健康的审美情趣和生活 方式，成为有理想、有道德、有文化、有纪律的一代新人。” 2 、国务院关于进一步加强农村教育工作的决定表达了“两个转变”：一是由普 及九年义务教育是教育工作的重中之重到农村教育工作是重中之重转交；二是“两基” 目标向全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量的“两全”目标转变。表明国家 素质教育政策的重点下移到关注弱势群体。 3 、2 0 0 4 2 0 0 7 年教育振兴行动计划实施“新世纪素质教育工程”，注重以整体 改革的方式推进索须教育。 此外，中共十六大报告提出了2 0 2 0 年全面建设小康社会的战略目标，确立了教育 发展目标，为索质教育政策注入了活力，要求我们不断开创素质教育的新局面。 三、现行素质教育政策存在的若干问题 ( 一) 政策制定过程中存在的问题 1 、素质教育政策的基本体系及独特形成过程的问题 在我国素质教育政策体系形成的过程中，1 9 9 3 年中共中央、国务院颁布的中国教 育改革和发展纲要、1 9 9 7 年原国家教委发布关于当前积极推进中小学实施素质教育 的若干意见和1 9 9 9 年6 月，中共中央、国务院颁布的关于深化教育改革全面推进 素质教育的决定，三大文件是素质教育政策体系中有着重要意义的典型政策。( 以下分 别简称纲要、意见、决定) 。三大文件的出台标志着国家素质教育政策体系的 初步成型，我国实施素质教育的政策体系趋于完整。 研究素质教育政策体系的形成轨迹，可明确其不同于其他教育政策出台的独特过 程。但是，在政策全面规划之前，国家层面的教育政策系统并没有进行全面系统的专业 调查、理论研究和前瞻性的理论设计，所以即便是在2 0 世纪9 0 年代初，素质教育的提 法在农村地区已经相当普遍，大量的争论此起彼伏的时候，国家教育政策决策部门始终 未能及时在政策文件中予以正面引述和专门论述。这就导致了很长一段时间全国素质教 育实验活动处于一种“试错”状态，造成了教育界对素质教育的概念莫衷一是，众说纷 纭，也使得当时的教育改革试验、实践都带有较大的盲动性，许多基层的教育管理人员、 教师、家长几乎人人有着不同于其他人的“素质教育”概念，这些都对后来的“政策执 行难”埋下了伏笔。 纵观国家教育政策文本，其共同特点就是对素质教育倾向于宏观的描述，许多具体 的具有可操作性的配套措施并没有随之完成；对已出台的政策措施及其效果，既未进行 适时的总结和方法论证，也未能充分考虑各地区具体实施状况的差异性。这就使得素质 教育政策( 理论) 所需的良好的理论条件不尽充分，不利于政策在各地区的真正落实。 2 、素质教育政策问题的动态扩大化 什么是政策问题? 它是社会问题的一部分。社会问题是指实际状态与期望状态之间 的差距，这种状态上的差距主要是由条件上的差距引起的。条件主要指人的素质、文化 状态、环境( 硬环境和软环境) 状况等因素。当实际条件与应有条件之间的差距极其明 显时，人们就会表现出极为明显的焦虑、不安、消极，甚至烦躁、怨恨、暴力等不满情 绪状态，这些状况表明社会问题已经发生了。社会问题很多，但并不是所有的社会问题 都会成为政策问题。只有当决策者认为某些问题应当由决策部门来解决的时候，这些社 会问题才转化成政策问题，而教育问题也就转化成教育政策问题。 从最早涉及素质教育的政策纲要的内容分析，素质教育政策最初解决的是基础 教育领域“应试教育”弊端的问题。但是，1 9 9 9 年决定明确指出，“实施素质教育 就是全面贯彻党的教育方针”。方面，政策问题的范围从“基础教育”扩展到“幼儿 教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育”，并进而要求贯 穿在“学校教育、家庭教育和社会教育”中。另一方面，素质教育重点针对的问题也从 当初的解决“应试教育带来的弊端”进而扩展到“造就有理想、有道德、有文化、有 1 5 素质教育政策在被执行的过程中往往流于形式，或未被执行，或没有被全面执行， 从而出现素质教育政策的“架空”状态。相当部分地区存在着一部分政策内容的执行取 代整个素质教育政策的执行而不符合自己当前利益的政策内容就置之不理的情况。目前 仍普遍存在素质教育政策执行演化为培养部分学生“特长”的活动，或是以素质教育的 名义简单更换传统的教育措旅的行为等。另外，对素质教育政策曲解、扭曲现象普遍存 在，尤其是地方教育行政部门对素质教育政策的实质与精神视而不见，仅仅根据本身的 需要，将本地教育的利益化成各种贴有“素质教育”标签的“土政策”，在实践中贯彻执行。 与此同时，素质教育政策的“局部执行”的做法也在大行其道。在有些地区，素质 教育的落实并未普及到整个地区的教育活动中，而只是集全县( 镇) 之力，以最好的设 备、最好的教师重点“武装”数量有限的“实验校”、“先行校”。还有的地方，在升学 考试的课程实施“应试教育”的模式，其他课程实施“素质教育”；课堂内用“应试教 育”，课外活动实施“素质教育”。 3 、素质教育执行中的“扩大化”倾向 “素质教育”的概念已被越来越频繁、广泛地使用，这种不分场合的使用很难避免 素质教育政策执行的扩大化，使得素质教育政策的落实失去严肃性。“素质教育是个筐， 一切都往里面装”就是这种情况的真实写照。这种情况不仅造成了人们对素质教育内涵 理解的混乱，更是将政策执行误入歧途，打乱了素质教育执行的应有顺序和秩序，实际 造成政策不能够有效执行。 4 、素质教育政策的落实过程中地方主动性不高 素质教育的执行应该是多种手段并行。但是在各地的政策落实过程中普遍存在“以 行政手段打天下”的做法。教育决策者以行政手段，自上而下强力推行素质教育，体现 为“理解要执行，不理解也要执行”的极端倾向。于是就形成了广大的中小学校长和教 师们“不理解”，也“在执行素质教育”的特殊局面，如此看来，基层教师们执行素质 教育政策只是行政命令的强大压力下不得已呼应“上级的精神”而已，素质教育政策落 实之难、落实效果不佳应在情理之中。 综上分析，素质教育政策中的问题，主要涉及到：由于 x 同的公平观。 法制是社会文明的支柱之一但是不管法律条文有多么严格的说明，都会有不同的理 解，都会有双重标准。出于眼前利益的考虑，违法或非法政策也是屡见不鲜的。 科学是一个含义更加丰富的概念，包括科学的态度、科学的内容、科学的形式，科 学的方法等。以科学的可靠性来说，做政策研究必须要有可靠的数据，而现在最大的困 难之一就是数据的缺乏。数据匮乏和不准确，统计口径和统计结构不一样的现象也很普 遍。 以效率而言，高效无疑是政策追求的目标之一。但是高效与公平常常会有矛盾。什 么是高效，缺少具体的指标也会导致对效率的不同理解。 政策过程是政策研究的一个重要概念，也是政策研究必备的重要意识。政策研究不 等于决策研究，当然决策是政策过程中的一个部分，但是决策更多的是管理学的问题。 关于教育政策过程有多少个程序、有多少个步骤、有多少个阶段，有各种不同的说法。 笔者认为最基本的有四个阶段：第一个是政策议题；第一个是政策决定；第二个是政策 执行：第四个足政策评估。 l 、政策议题 教育上的问题有很多，我们都希望能够解决它。在有些人看来，这个问题跟他关系 很大，希望得到马上的解决，可是这个问题到底能不能成为教育行政部门关心的问题， 能不能够成为教育行政部门要对它制定政策的问题，这完全是两回事。只有当行政部门 觉得需要对它进行制定政策的时候，才成为政策议题。 那么决定问题能够成为政策议题的影响因素是什么呐? 概括起来，大致有如下几个 方面： 一是它影响的时阃和空间。 二是问题是否清晰。问题的原因是什么，它是怎么导致的，解决这个问题的方法在 哪里? 三是问题的严重程度。我们在看待一个问题的严重性的时候，每个人的看法是不一 样的。这就牵扯到一个问题在客观上和主观上大家意识到这个问题的严重性。不同的问 题在不同的社区、不同的国家、不同的地区，重视性是完全不一样的。 四是代价的大小。采取政策措旅的一个最低条件是所得大于所失，“不惜一切代价” 的决策思想是非理性的。 五是解决问题的方向性是不是有一个社会认可的价值取向。 还有个就是能不能评估，这非常重要，在制定政策之前就要考虑，这项政策结束 之后，政策的目标能否进行评价。 那么，我们怎样认定政策议题呢? 政策问题的认定有两个方而，一个是认定的形态， 一个是认定的过程。从认定形态说，是确定了问题情境，然后把实质问题理清楚，最后 使问题形式化，也就是以准确的语言表达出来；从认定的过程说，是从觉察问题到界定 问题再到陈述问题。 2 、政策决定 ( 1 ) 决策模式 当政策议题确定之后，就要进行决策。在政策决定的过程中，有三种基本模式：理 性模式、渐进模式、综合模式。 理性模式是较早使用的一套模式，就是提出一个理想的目标，多快好省地解决它。 这是一种理想化的模式，事实证明，理想模式是不现实的，特别是复杂问题。 渐进模式的特点就是改良，其基本思想是，改革发展不能搞突变，要循序渐进。因 为所有以前的决定都是在理性的基础上做出来的，不能想象在我们以前哪一个决定是完 全错误的，因此现在的决定一定是在原来的基础上进行修改。 综合性模式就是对有些局部的问题我们可以理想化，对有些比较复杂的问题我们可 以用其它的系统模式去处理它。 ( 2 ) 决策程序 决策程序一般说来有如下几个基本的要素：第一是分析教育政策问题、确定教育政 策日标；第二是设计教育政策的方针，即我们如何解决它的思想方法；第三是对教育政 策方案进行可行性分析；第四是选择教育政策方案：最后是教育政策方案的公布实施。 实际上真正一个政策我们还可以再分解，每个具体政策决定的过程中关键因素、重点 和难点会有所不同。 3 、政策执行 政策制定出来之后，关键看执行得怎么样。政策执行过程中，我们必须关照如下问 题： ( 1 ) 政策失真 政策执行首先碰到的就是政策失真的问题。政策失真不完全是坏现象，从研究的角 度说，政策失真是一个中性词。教育政策失真有时是必然的，而且教育政策失真的信息 应该及时反馈给上级政策决定部门，这对于政策调整是非常重要的。 ( 2 ) 影响政策执行的因素分析 政策执行是否有效，受许多因素的制约。 政策问题的特点。一是有效而可行的理论与技术。二是受政策影响的人群的差异程 度。三是受政策影响的人群的数量。 政策本身的条件。比如政策资源，政策的合法性，政策规划的精确性，还有执行人 的素养等。 政策本身以外的条件。比如受政策影响人群的顺从性，机关的各种整合能力，机关 内部的特性，管理的技巧，媒体宣传等等。 4 、政策评估 我们现在政策过程的一个很大特点就是，政策制定完了就执行，执行完了就没有了， 执行得怎么样，不好也好，好也好，没有人去管。政策评估的第一水平是根据政策方案 制定的目标进行评估，在经过了一个既定的过程后，政策目标实现了没有，为什么。第 二个水平是对当初确定的目标进行评估，目标本身是否科学合理。 若要制定好的教育政策就得严把以上这些环节的关，综合考虑各种影响因素。 1 9 ( 二) 具体操作制定素质教育政策时需注意的若干问题 l 、制定素质教育政策，要以发展的眼光、发展的观点来审视素质教育的实践 从素质教育的发展过程我们知道，素质教育无