（财政学专业论文）我国农村公共产品供给改革研究.pdf

摘要 农村公共产品是全社会公共产品的重要组成部分。当前，农村公共产品供给 存在有效供给不足等问题，严重制约了我国农村经济和社会发展。按照公共财政 的原则，重构农村公共产品供给体制，加大政府对农村公共产品的供给，是缩小 城乡差距，统筹城乡经济和社会发展的必然途径：是建设公共财政和解决“三农” 问题的关键；也是转变财政支农方式，使之与w t o 规则相适应的重要举措。 奉文从公共财政的角度出发，将公共财政理论与我国农村实际情况相结合， 运用规范分析与实证分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，对我国农 村公共产品供给中存在的问题、原因及对策进行了研究。本文以问题为中心，按 照提出问题、分析问题和解决问题的思路展开论述。全文共分为五个部分： 第一部分简要介绍了公共财政理论和公共产品理论的主要内容。着重阐述了 公其财政的内涵、特征；公共产品的概念、特征：公共产品的供给，并在此基础 卜，详细介绍了农村公共产品概念的界定及其特征、分类等，为全文打下了理论 基础。 文章第二部分提出了目前我国农利公共产品供给中存在的问题：、有效供 给不足，严重影响了农业生产发展和农民生活水平的提高；二、供给结构失衡， 供给偏离需求，造成资源的严重浪费：三、制度外筹资，造成农民负担沉重。这 些问题严重制约和影响了农村经济和社会的发展。 产生上述问题的原因何在? 文章第三部分进行了深入分析。首先，从农村公 共产品供给主体来说，计划经济时期供给主体公社已不复存在，而新的供给 主体各级政府并未能切实履行好供给职责，造成农村公共产品有效供给不足； 其次，从目前供给决策机制来看，自上而下的决策机制完全是计划经济时代的产 物。而在市场经济条件下，农民作为独立的经济主体，对公共产品有自己的偏好。 自上而下的强制性供给决策，显然不能适应农民的需求，导致供给结构失衡，供 给偏离需求；最后，从筹资机制来看，现行的农村公共产品体制继承了计划经济 时期供给体制制度外筹资的特点。然而，改革开放以来农村产权和分配制度发生 了根本变化，农民成为独立的经济主体。制度外筹资机制严重损害了农民利益， 在造成“制度外财政”膨胀的同时，使农民负担沉重。总而言之，现行的农村公 共产品供给体制已经明显不适应当前农村经济和社会发展的需要，必须按照市场 经济和建设公共财政的要求进行体制创新。 市场经济条件下，政府对公共产品的供给是公共财政的核心内容。公共财政 是与市场经济相适应的一种财政模式，是以满足社会公共需要为口径界定财政职 1 能范围，并以此构建政府的财政收支体系。因此要解决农村公共产品供给问题， 首先必须明确市场经济条件下政府在农村经济和社会发展中的职能定位，并在此 基础上构建农十j 公共财政框架。这是文章第四部分的内容。 本文最后以公共划政理论为基础，结合我国当前农村经济和社会发展的实际 情况，就如何构建公共财政框架下的农村公共产品供给体制，提出了一些设想： 首先，应加大政府列农村公共产品的供给，合理划分各级政府的供给责任；其次 应加快农村基层民主建设，确立科学的农村公共产品供给决第制度；最后，应改 革现行的农村财政税收体制，建立科学合理的农村公共产品筹资制度。具体措施 有：完善农村税费改革，加大财政对农村公共产品的投入；进一步健全分税制， 增强地方政府财力，建立科学合理的转移支付制度；积极引导私人资本进入农村 公共产品领域，建立多元化的农村公共产品筹资机制。 关键词：公共财政公共产品农村公共产品公共产品供给 改革 a b s t r a c t i ns o c i a lp u b l i cg o o d s ，r u r a lp u b l i cg o o d sa c c o u n tas u b s t a n t i a lp r o p o r t i o n a t p r e s c n l ，d u et ot h el a c ko fe f f e c t i v es u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d s ，as e r i e so fp r o b l e m s r e l a t e dh a v eg i v e nar i s e ，w h i c hg r e a t l yh a m p e r e dt h ee c o n o m i ca n ds o c i a la d v a n c e m e n t i nr u r a la r e a so fc h i n a i na c c o r d a n c ew i t ht h eb a s i cp r i n c i p l e so fp u b l i c f i n a n c e ， r e c o n s t r u c t i n gt h ep r e s e n ts u p p l ys y s t e mo fr u r a lp u b l i cg o o d sa n ds t r e n g t h e n i n gt h e g o v e m m e n ti n p u ti n t or u r a lp u b l i cp r o d u c t sa r ee s s e n t i a lm e a n si nn a r r o w i n gd o w nt h e g a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s ，a n du n i f y i n gt h em a c r o m a n a g e m e n to fu r b a na n d r u r a le c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ；a r ek e yt oe s t a b l i s hp u b l i cf i n a n c es y s t e ma n d s o l v et h ep r o b l e mo f “t h r e ea g r i c u l t u r a lp r o b l e m s ”；a r es i g n i f i c a n tm e a s u r e st ob e t t e r t r a n s f e rt h ec u r r e n tr u r a lf i n a n c i n gm o d eu pt ot h ed e g r e ea p p r o p r i a t ef o rc h i n a s e n t e r i n gi n t ow t o t h i st h e s i s ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cf i n a n c e ，h a v i n gt h ep u b l i cf i n a n c e t h e o r ya n dc u r r e n tc h i n a s r e a l r u r a ls i t u a t i o ni n t oc o n s i d e r a t i o n ，i n t e n dt om a k e r e s e a r c ho np r o b l e m se x i s t i n gi ns u p p l y i n gr u r a lp u b l i cg o o d s ，a n a l y z et h er o o t so f t h e s e p r o b l e m sa n dt r yt of i n df e a s i b l es o l u t i o n st ot h e s ep r o b l e m st h i sa r t i c l eh a se m p l o y e d m e t h o d so ft h e o r e t i c a la n a l y s i s ，c a s es t u d y ，q u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s a n di sd e v e l o p e di no r d e ro fq u e s t i o n i n g ，a n a l y z i n ga n dp r o b l e m s o l v i n g i tt a k e sf i v e p a r t st of i n i s ht h ew h o l e t h ef i r s t p a r ti s ab r i e fi n t r o d u c t i o no fm a i nt h e o r i e so np u b l i cf i n a n c e t h e d e f i n i t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cg o o d sa n dt h et h e o r yo fp u b l i cg o o d ss u p p l yh a v e b e e ns t a t e dc o m p r e h e n s i v e l y o ns u c hb a s i s ，t h ec o n c e p to fr u r a lp u b l i cg o o d st o g e t h e r w i t hi t sf e a t u r ea n dc l a s s i f i c a t i o nh a sb e e ne x p l a i n e de m p h a t i c a l l y , w h i c hh a sl a i da t b e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h ef u l lt e x t i nt h es e c o n dp a r t ，p r o b l e m si nr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l y h a v eb e e np u tf o r w a r d t h e ya r e ：1 e f f e c t i v es u p p l yi s i n s u f f i c i e n tw h i c hg r e a t l yr e s t r a i nt h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to fr u r a lp r o d u c t i o na n dp r e v e n tt h eu p g r a d i n go ft h el i v i n gs t a n d a r di n r u r a la r e a s 2 t h eu n b a l a n c e ds u p p i ys t r u c t u r ed i v e r g e sf r o mt h em a r k e td e m a n d c a u s i n gh u g ea m o u n to fw a s t ei nr e s o u r c e s 3 o u t s i d ef i n a n c i n gs y s t e mh a ss h i f tm u c h m o r eb u r d e n so nr u r a lp e o p l e a l lt h e s ep r o b l e m sh a v er e s t r i c t e ds o c i a la d v a n c e m e n t a n de x e r tn e g a t i v ee f f e c to nr u r a le c o n o m y w h a ta r er e a s o n sf o ra b o v e m e n t i o n e dp r o b l e m s ? t h et h i r dp a r tc a r r i e so na n 3 i n d e p t ha n a l y s i s ：f i r s t ，i nt e r m so fs u p p l yo b j e c to fr u r a lp u b l i cg o o d s ，t h es u p p l yb o d y o n c ee x i s t e di np l a n n e de c o n o m y - - t h ep e o p l e sc o m m u n eh a sa l r e a d yp a s s e do u tn o w i ti st h eg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l st h a th a v et a k e nt h ep l a c e b e c a u s eo fu n s u c c c s s f u l f u l f i l l m e n to fi t st r a n s i t i o n a ld u t i e si ns u p p l yc o n t r o l l i n g ，t h ee f f e c t i v es u p p l yo fr u r a l p u b l i cg o o d si si n s u f f i c i e n t s e c o n d l y , i nt e r m so fd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo n s u p p l y ，t h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mf r o mt o pt ob o s o mi sa no u t c o m eo fp l a n n e d e c o n o m y u n d e rt h en e wc o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y , r u r a lp e o p l eh a v eb e c o m e i n d e p e n d e n te c o n o m i ce n t i t y , s ot h e yh a v et h e i rp e r s o n a lp r e f e r e n c eo i lt h eg o o d st h e y s u p p l y a sar e s u l t ，t h i sk i n do f m a n d a t o r yd e c i s i o nm e c h a n i s mo b v i o u s l yc a n tm e e tt h e r u r a lp e o p l e sd e m a n da n yl o n g e r t h i r d l y , i nt e r m so ff i n a n c i n gm e c h a n i s m ，t h ec u r r e n t s y s t e mo fr u r a lp u b l i cg o o d sb e a r sf e a t u r e so fp l a n n e de c o n o m y s i n c et h er e f o r ma n d o p e n i n go fc h i n a ，b a s i cc h a n g e sh a v et a k e np l a c eo n r u r a l p r o p e r t yf i g h t sa n d d i s t r i b u t i o ns y s t e m m e a n w h i l er u r a lp e o p l eh a v eb e c o m ei n d e p e n d e n te c o n o m i c s u b j e c t ，t a k e nt h e s ei n t oc o n s i d e r a t i o n ，t h es y s t e mo ff i n a n c i n gf r o mo u t s i d ei sa l r e a d y o u t - d a t e ds oa sn o tt om e e tr u r a lp e o p l e sb a s i ci n t e r e s t s i tn o to n l yh e a v i e sr u r a l p e o p l e sb u r d e nb u ta l s oc a u s ei n f l a t i o n i naw o r d ，t h ec u r r e n te x i s t i n gs y s t e mo f s u p p l y i n gr u r a lp u b l i cg o o d sh a sb e e n t u r n e do u tt ob ei n e f f i c i e n ti n p r o m o t i n g e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr u r a la r e a sa n ds o c i a ld e v e l o p m e n t c o n s e q u e n t l y , r e f o r ma n d i n n o v a t i o na r er e q u e s t e di ns y s t e mc o n s t r u c t i o na c c o r d i n gt ot h ed e m a n do fm a r k e t e c o n o m ya n de s t a b l i s h m e n to fp u b l i cf i n a n c e u n d e rt h ec o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y ，g o v e r n m e n ti n p u tt op u b l i cg o o d si st h e c o r ei np u b l i cf i n a n c e p u b l i cf i n a n c ei sam o d eo ff i n a n c ei nc o n f o r m i t yw i t hm a r k e t e c o n o m 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t oc o n s i d e r a t i o n ，a s t ot h ee s t a b l i s h m e n to fr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m ，p r o p o s es o m es u g g e s t i o n s f i r s t ，t h ei n p u to fg o v e r n m e n tt ot h er u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e ms h a l lb ef u r t h e r 4 s t r e n g t h e n e da n dt h eg o v e r n m e n td u t i e ss h a l lb es u b d i v i d e dr a t i o n a l l y s e c o n d l et h e p a c ef o rr u r a ld e m o c r a c yb u i l d i n gs h a l lb ef a s t e n e dw h i l es c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n g m e c h a n i s mo fr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys h a l lb ee r e c t e d ；f h i r d l y , t h er e f o 】mf o c u s i n g o nc u r r e n tr u r a lf i n a n c i a la n dt a x a t i o ns y s t e ms h a l lb ei m p l e m e n t e dw h e ns c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l er u r a lp u b l i c g o o df i n a n c i n gs y s t e mh a v eb e e ne s t a b l i s h e d e f f e c t i v e m e a s u r e sa r ep e r f e c t i n gt h er u r a lr e f o r mo ft a x e sa n dc h a r g e s ，s t r e n g t h e n i n gt h e f i n a n c i a li n p u tt ot h er u r a lp u b l i cg o o d s ，p e r f e c t i n gt h es y s t e mo ft a xa l l o c a t i o nf u r t h e r ， e n h a n c i n gt h ef i n a n c i a ls t r e n g t ho fl o c a lg o v e r n m e n t ，s e t t i n gu pt h et r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mw i t hr m i o n a ls c i e n c e ，a c t i v e l yi n t r o d u c i n gp r i v a t ec a p i t a li n t or u r a lp u b l i cg o o d s f i e l da n de s t a b l i s h i n gm u l t i f i n a n c i n gs y s t e mi nr u r a lp u b l i cg o o d s k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ，p u b l i cg o o d s ，r u r a lp u b l i cg o o d s ，p u b l i c g o o d ss u p p l y r e f o t i n 独创性声明 r 6 6 7 0 9 g 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签导师签名 导言 研究背景 一、党的十六大提出全面建设小康社会，统筹城乡经济发展 2 0 世纪g o 年代以来，我国农业发展相对滞后，农民收入增长及农村各项事业 发展缓慢。农业发展情况的好坏，决不是单一部门经济发展的问题，农业发展的 弱势，也是不能依赖其他产业的发展完全弥补的。农业发展和农民收入问题已经 成为扩大内需和经济持续快速增长的严重制约因素，成为国民经济增长的“瓶 领”。党的十六大已明确指出，新世纪前二十”年党和政府的主要工作任务是全面 建设小康社会，而全面建设小康社会重点和难点在农业、农民和农村。党的卜六 大在总结几十年来我国在处理城乡关系问题丰富经验的基础上，提出了统筹城乡 经济社会发展这一大思路、大举措。党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发 展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任 务。”这种对农村经济发展的明确定位，是在转变二元经济结构目标下作出的全 局性战略安排，为今后的农村经济工作指明了方向。统筹城乡经济社会发展是一 项巨犬的系统工程，涉及社会经济生活的各个方面。从现实的矛盾和问题出发， 统筹城乡关系，重要的措施是为农民提供基本而有保障的公共产品。2 0 世纪5 0 年 代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为农民提供基本 而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，推进城乡协调发展。 二、“三农”问题突出，而其实质在于农村公共产品的供给问题 现阶段我国“三农”( 即农业、农民和农村) 问题非常突出，农业整体效益不 高：农民收入增长缓慢，负担沉重 农村各项事业发展缓慢。具体表现在：( i ) 1 9 8 0 年代中期以来，随着农民收入增长水平的放缓，农民负担问题日益凸显出来，这 一问题随着农民自主意识的加强而日益引起了各方面的关注。农民负担问题的产 生，其实质是农村公共产品供求之间失衡的一个综合表现。一方面，政府的公共 产品供给在筹资能力、筹资制度等方面存在缺陷；另一方面，由于决策机制和民 主机制等方面的原因，政府的公共产品供给与农民的公共产品需求之间缺乏一致 性。正是这两方面的因素导致了严重的农民负担问题。( 2 ) 家庭承包制实施以来， 在农村经济获得快速发展的同时，随着原有公共产品筹资模式的解体，农田水利 设施年久失修、道路桥梁无人问津、大型农业机械肢解破碎等现象也出现了。与 l 此同时，在一些地区，农村基础教育和农利基水医疗卫生方面的供给和有效需求 也出现了问题。这些问题赢接影响了农村经济、社会的持续健康发展。( 3 ) 与前两 个问题相联系的是，农村基层则政的拮据状况没有随着农村经济的发展而有所改 善，基层政府不得不依赖r 大量的非税收入维持运转，而在加重农民负担的同时， 农民却抱怨政府并没有为他们提供相应的公共产品。上述三个现实问题均与农村 公共产品的供给相关。因此，解决“三农”问题，关键在于解决农村公共产品供 给问题。 三、我国政府提出建设公共财政的目标模式 党的十四属三中全会确立了建立社会主义市场经济的明确目标，为了建立与之 相适应的财政运行机制，我国政府提出了建设公共财政的目标模式。公共财政是 一种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行模式。社会公共 需要的核心是公共产品。因此在市场经济条件下，政府的一个重要职责就是为全 社会提供均衡的公共产品，并建立与之相配套的则政收入和支出体系。然而长期 以来，我国实行“重工轻农”的二元经济发展模式，并形成了城乡分割的“二元 化”公共产品供给体制。城市公共产品基本由政府供给，供给相对充足而有保障； 而农村公共产品供给则大多由农民通过各种形式自己承担，造成有效供给不足而 且农民负担沉重。这与建设公共财政的目标模式背道而驰。因此，必须按照公共 财政的原则，重建农村公共产品供给体制。 四、加入w t o 以后，我国农业面临巨大压力，政府应调整支农政策 2 0 0 1 年我国加入了w t o ( 世界贸易组织) ，外国的农产品将进入并冲击我国的 农产品市场，中国农业面临前所未有的压力，政府应加大对农业的支持和保护力 度。但w t o 农业协议就政府对农业的支持与保护范围、程度与方式都做出了明 确的规定，即将对生产和贸易产生扭曲作用的政策如直接价格支持、投入补贴、 出口补贴等称为“黄箱”政策，而将那些不直接影响农业生产的支持措施诸如农 业科研、环境保护、农田水利、农业保险等称为“绿箱”政策。“黄箱”政策要 求予以削减，“绿箱”政策免予减让承诺。而我国政府长期以来对农业的支持与 保护不仅以直接支持为主，而且支持规模远未达到规则允许的程度。因此，面对 国【： - j 农产品买方市场的出现和国际市场竞争的加剧，我国政府须积极运用与w t o 规 则相容的支持空间，积极利用“黄箱”政策，加大支持力度：充分利用“绿箱” 政策，加快传统的支持与保护方式的转变，重点加强农业科研水平和农业抗灾能 力的一般性服务，加快农业产业化和农业市场信息系统为重点的市场体系建设， 加强以保护农业q 三产力源泉的农田基本建设和环境规划与生态的支持，建立健全 农业信息网络系统，加强农产品检疫检验技术与质量标准和环境标准的研究，促 进绿色农产品的发展等等。总之政府应提供充足的农村公共产品，为农业及农村 经济的发展创造一个良好的发展环境，从而形成以间接支持与保护为主、直接支 持与保护为辅的市场弥补型农业财政支持与保护政策体系。 研究现状 f 是在上述背景f ，我国经济理论界和实际部门均对农村公共产品问题给予 了高度重视。目前学术界对农村公共产品问题的研究范畴，主要可以概况为以下 i 个主要方面：( 1 ) 以“农村公共产品”作为一个总体研究对象所进行的研究；( 2 ) 对农村财税问题的研究，包括农村税费制度、农民负担等方面；( 3 ) 对具体农村公 共产品，如农村基础设施、农村公益事业和农村技术信息服务问题的研究。上述 三方面的研究，既涉及到制度经济学理论，也涉及了产权经济理论，是对西方公 共产品理论的综合运用。 我国农村公共产品的供给难题是随着家庭承包制的实施等体制变革而日益凸 现出来的。1 9 7 8 年以来，我国的农业和农村经济取得了巨大的增长。人们普遍认 为，家庭承包制的实施是我国农业快速增长的关键。这一体制的实施极大改变了 我国农民生产“私人产品”的激励机制，释放了农村活力，使农民完成了由生产 者向生产经营者的转变，提高了农民的生产积极性，从而促进了农业及农村经济 增长。但与此同时，随着1 9 8 5 年起我国农业出现徘徊和非增长的局面，众多的学 者开始认为家庭承包制具有一定的缺陷。一些学者认为，这- n 度安排在极大促 进了农村私人产品供给的同时，却由于集体内在力量的削弱造成了农村公共产品 供给的萎缩。例如，郭熙保( 1 9 9 5 ) 将农村公共产品的供给不足定义为家庭承包制 的内在弊端，他认为家庭承包制缺乏对公共产品的投资激励；张军和蒋维( 2 0 0 0 ) 认为：家庭承包制的引入逐步动摇和瓦解了原来集体化的生产经营制度在集中提 供地方公共产品方面的制度安排，农业长期持续发展的水利、灌溉等设施年久失 修，而农业生产力得以维持的各种配套服务设施如交通、信息等又极度短缺，从 而造成了农业发展后劲不足。国外学者也有类似观点，例如，n e e 和f r a n k ( 1 9 9 0 ) 认为，在家庭承包制下，在劳动密集型公麸项目的建设中，政府和集体的动员远 。张军和何寒熙，“中国农村的公共产品供给：改革后的变迁”改革( 重庆) ，1 9 9 65 3 不如改革前见效了，农村公共产品生产的成本增加，从而造成了公共产品供给的 小足；特丽西库勒( 2 0 0 0 ) 也认为，家庭承包制f ，地方政府和乡村集体减少了 州农业基础设施的投资，农户也缺乏投资的积极性。总而言之，研究者们站在制 度经济学和产权经济学的角度倾向于认为，家庭承包制的实施极大促进了农村私 人产品的供给，但却带来了农村公共产品供给方面的问题，即家庭承包制缺乏对 农村公共产品供给的激励。但也有学者提出了不同的观点，林万龙( 2 0 0 0 ) 认为并 不是家庭承包制的实施带来了农村公共产品供给方面的问题，而是由于家庭承包 制的实施，原有的公共产品供给制度不再适用了。他进一步指出，家庭承包制代 替人民公社制，是宪法秩序层次的制度变革，它不仅使原有制度安排逐步失效， 更重要的是，它扩大了制度选择的集合，从而使新的农村公共产品供给制度安排 的产生成为了可能。因此，从长远来说，家庭承包制这一制度变革有利于农村公 共产品供给制度的创新。一些学者对农村义务教育、农村医疗卫生、农村基础设 施建设、农业科研及推广等具体的农利公共产品进行了研究，虽然不同的公共设 施和公共服务对农业和农村经济的影响有所差异。，但是大量研究表明，它们总体 来说都对提高农业生产率起了显著的推动作用。这些研究结论具有明显的政策含 义，即：必须提高农村公共设施与公共服务的供给水平。但如何改变目前农村公 其产品供给的现状，提高供给水平，观点不尽相同。大多数的研究都表明，政府 应该加大对农业和农村经济的支持和保护，提供充足的农村公共产品。但也有研 究指出，家庭承包制的实施为农村公共产品供给制度的创新提供了可能，而这种 创新即包括了农村公共产品的民间供给和私人产品化( 林万龙，2 0 0 0 ) 。政府和私 人谁才是农村公共产品的最佳提供者? 政府为何要介入农村经济，怎样介入? 如 何界定政府在农村经济和社会发展中的职能? 政府如何才能有效提供农村公共产 品? 对于这些问题，现有的研究很少涉及。 综合目前对农村公共产品问题的研究，我们发现大部分学者都是从制度经济 学或产权经济学的角度对供给变革进行研究，从公共财政学角度进行研究的很少。 而公共产品理论是公共财政理论的重要组成部分，从建设公共财政的角度来研究 我国农村公共产品问题才能追根溯源，找到问题的本质。而这也是我国社会主义 市场经济条件下，建设公共财政的重要组成部分。 研究目的和创新 “f a ns h e n g g e n ，e t c “l i n k a g e sb e t w e e ng o v e r n m e n ts p e n d i n g ，g r o w t h ta n dp o v e r t yi nr u r a li n d i a ” r e s e a r c hr e p o r t11 0 ti f p r i ，1 9 9 9 4 本文从公共财政的角度出发，通过回顾我国农村公共产品供给的历史，考察 其现状及存在问题，深入剖析问题产生的内住原因，认为实行家庭承包责任制的 制度变迁是导致农村公共产品供给蒯题产牛的直接原因，但不是根本原因。根本 原冈存于我国现行的农村公共产品供给体制是原计划经济条件下农村公共产品供 给体制的延续，这体制己不适合当前农村经济和社会发展的需要，必须按照市 场绎济的要求进行体制创新。在分析市场经济条件卜| 政府在农村经济和社会发展 中的职能定位的基础上，结合我国建设公共财政的目标模式，本文给出了解决问 题的方案：构建公共则政框架下的农村公共产品供给体制。具体内容包括：明确 政府刘农村公共产品供给的职责，切实加大各级政府对农村公共产品的供给；加 快农村基层民主建设，确立科学合理的农村公共产品供给决策制度；改革现行的 农村财税体制，建立合理的农村公共产品筹资制度。 1 理论基础 1 理论基础 1 1 公共财政理论 公共财政的产生、形成、发展和完善都是在西方资本主义市场经济条件下自 发完成的。伴随着西方社会2 0 0 多年漫长的财政实践过程，公共财政的理论研究也 逐渐成熟起来。在这期间，形成了市场失灵论、公共产品论、公共需要论和公共 选择论等重大理论成果，他们共同构建起公共财政的理论大厦。 公共财政是以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府 的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运 行机制模式，在理论上被称之为公共财政。公共财政是与市场经济相适应的一种 划政类型。市场经济是以市场机制作为社会资源配置基本机制的一种经济体制形 态或社会经济运行模式，迄今为止的实践和理论均表明市场配置资源的效率优于计 划，但有很多问题靠市场自行无法解决，存在诸如垄断、公共产品、外部效应、 信息不充分、分配不公及经济周期性波动等市场失灵现象。为克服和纠正“市场失 灵”，就必须借助于另一种力量一政府。政府矫正市场失灵必须支配一定的资源， 就需要运用公共财政作为直接计划配置资源的手段融入经济，以市场机制为基础 的同时又与市场互补，实现资源优化配置。公共财政阱市场经济为立足点，把市 场失灵作为财政存在的根本理由，把提供公共产品作为财政活动的对象，把满足 社会公共需要作为财政活动得到最终目的，把公共选择作为财政决策的政治过程。 我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，如提供公共产 品或劳务、矫正外部效应、维持有序竞争、针对非价值性物品进行社会性规制、 调节收人分配和稳定经济，还具有自己的特点：( 1 ) 我国市场尚在发育，政府不仅 要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在曰臻成熟的 市场中持续增长。( 2 ) 由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支 出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。( 3 ) 我国正处于由传统 的计划经济向成熟的市场经济过渡阶段。我国正逐步建立起公共财政的基本框架， 正处在由财政主导型向市场主导型过渡的转型时期。制度、体制的创新成为转型 期经济发展的巨大动力。 我国农村公共产品供给改革研究 1 2 公共产品理论 1 2 1 公共产品的含义与特征 公共产品的严格定义是保罗a 萨缪尔森在经济学于统计学评论1 9 5 4 年第 1 1 月号( r e v i e w o f e c o n o m i c sa n ds t a t i s t i c s 上发表的公共支出的纯理论( t h e p u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 中给出的。萨缪尔森指出，纯粹的公共产品是 指这样的产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减 少”。即对一种纯粹的公共产品来说 x n l = x n + j 这也就是说，对于任何一个消费者来说，为了消费而实际可以支配的公共产品x 。 的数量就是该公共产品总量x 。小这就意昧着公共产品在一组消费者中是不可分割 的。 公共产品具有消费时的非竞争性和非排他性特征。所谓非竞争性，是指一旦 公共产品被提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益， 也不会影响整个社会的利益。非竞争性包含两个方面的含义：一是边际市场成本 为零，二是边际拥挤成本为零；所谓非排他性，指的是一旦公共产品被提供出来， 不可能排除任何人对它的消费，或者经济上不可行，或者技术上不现实。 公共产品是和私人产品相对立的概念，私人产品是指在消费过程中具有竞争 性和排他性的社会产品。因此根据产品消费时竞争性和排他性的程度，我们可以 将所有的社会产品分为三大类：纯公共产品、准公共产品和纯私人产品。准公共 产品是指介于纯公共产品和纯私人产品之间，不能同时满足非竞争性和非排他性 要求的社会产品。准公共产品又可以分为三类：利益外溢的准公共产品、拥挤性 的准公共产品和公共资源”。 公共产品的本质属性在于它的公共性。公共性主要体现在三个方面：一是产 品供给结构的公平性。公共产品具有对消费者的非排他性，政府只有公平、均衡 地向城乡和不同阶层的社会成员提供公共产品，才能实现社会和经济发展的均衡。 否则，将扭曲公共产品的供给结构，出现比市场失灵更糟糕的政府失灵，并带来 一系列严重的社会问题。二是产品供给过程的公开性。公共产品供给实际上是政 府对公共资源的配置过程，按照公开透明的原则生产和分配公共产品，是市场经 济对政府特别是财政部门依法行政、依法理财的基本要求。三是产品供给取向的 公币性。这要求政府要按社会公众的集体意愿提供公共产品，弥补市场失灵，维 护社会公共利益，实现社会总福利和人均总福利的最大化。公共产品理论可为政 。刘汉屏，公共经济学，第8 5 - - 8 6 页。中国财政经济出版社，2 0 0 2 2 1 理论基础 府机构设置和财政收支规模及其方向提供理论依据，其最大