（财政学专业论文）公共财政框架下财政审计的发展趋势研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：川大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：盘i 垫整日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：虚遗墓：日期：垫q s ：i ： 导师签名：存咎日期：圳 公共财政框梨下财政审| 十的发艘趋势删f 究提要 提要 现代市场经济条件下的公共财政理论和基本框架，决定着财政审计发展趋势 和取向。建立公共财政框架体系为财政审计提出了新的课题，财政审计要在继续 规范财政预算管理的基础上，努力提高财政资金使用效益，逐步探索财政资金绩 效审计。由于财政职能的变化，财政资金的投向和支出方式都发生了变化，所以 财政审计的内容和重点也应做出相应的调整。审计机关对不同年度的政府采购、 转移支付、国库集中收付以及财政部门的预算组织与管理工作等，应作为审计监 督的重点。 本文以规范分析方法为主，必要时引入案例分析和图表分析，积极借鉴和吸 收国外些先进经验和做法。当前的财政审计研究与财税体制改革的要求相对滞 后，本文的创新之处是研究了公共财政框架下财政审计的新情况、新问题，提出 新时期的财政审计要适应财政改革形势发展，按照建立公共财政制度和审计署 ( 2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年审计工作五年发展规划的要求，调整财政审计目标，深化财政 审计的内容，探索和把握新时期、新形势下财政审计的客观规律，提高财政审计 工作的水平和质量。 关键字】：公共财政财政审计绩效审计 作者：后鸿燕 指导老师：蒋大鸣 垒! ! ! 型! ! ! 坠2 1 坚坦旦些! ! ! ! ! ! ! ：型塑业! ! 尘竺! ! 垒! 垒i ! 型! 皇! ! ! 坠! 些! ! ! 墅! 竺! ! ! ! ! 翌!些! 坚兰! a s t u d y o nt h ed e v e l o p i n gt e n d e n c yo fp u b l i c f i n a n c ea u d i tu n d e rt h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e a b s t r a c t ih ep u b l i cf i n a n c et h e o r i e sa n dt h eb a s i cf r a m eo nt h ec o n d i t i o no ft h em o d e m m a r k e te c o n o m yd e c i d et h ed e v e l o p i n gt e n d e n c yo fp u b l i cf i n a n c ea u d i t e s t a b l i s h i n g t h ep u b l i cf i n a n c ef r a m es y s t e mp u t sf o r w a r dt h en e wp r o b l e mt o p u b l i cf i n a n c e a u d i t p u b l i cf i n a n c ea u d i ts h o u l dc o n t i n u et os t a n d a r d i z ep u b l i cf i n a n c eb u d g e t m a n a g e m e n t ， w o r kh a r dt oi m p r o v eu s a g ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cf i n a n c ef u n d sa n d i n v e s t i g a t eg r a d u a l l yt h ep u b l i cf i n a n c ef u n d sp e r f o r m a n c ea u d i t b e c a u s eo f t h ev a r i e t y o ft h ep u b l i cf i n a n c ef u n c t i o n s ，t h ee x p e n d i t u r em e t h o d sa n du s a g e so ft h e p u b l i c f i n a n c ef u n d sh a v eb e e nc h a n g e d ，t h ec o n t e n t sa n df o c a lp o i n t so f p u b l i cf i n a n c ea u d i t s h o u l da l s ob ec h a n g e dc o r r e s p o n d i n g l y t h ew o r ko fa u d i t i n gb o d i e s s h o u l db e c o n c e n t r a t e do nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t r a n s f e rp a y m e n t sa n dt h ec e n t r a l i z e d r e v e n u ea n d e x p e n d i t u r eo fn a t i o n a lt r e a s u r y a sw e l la st h eo r g a n i z a t i o na n d m a n a g e m e n to ff i n a n c i a lb u d g e t s t h i st e x tu s e st h en o r ma n a l y s i sm e t h o d s ，l e a d si n t ot h ec a s ee x a m p l ea n dc h a r t s f o ra n a l y s i sa n du s e st h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e t h er e s e a r c h e so f c u r r e n tp u b l i cf i n a n c ea u d i tl a gb e h i n dt h er e f o r mr e q u e s t so ff i s c a ln e v ys y s t e m t h i s t e x tb r i n g sf o r t hn e wi d e a sf o rt h en e wc o n d i t i o n sa n dp r o b l e m so f p u b l i cf i n a n c ea u d i t u n d e rt h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e i ts a y st h a ti nn e w p e d o dp u b l i cf i n a n c ea u d i ts h o u l db e a d a p t e dt ot h ed e v e l o p i n gr e f o r m i n gs i t u a t i o no fp u b l i cf i n a n c e a c c o r d i n gt ot h e r e q u i r e m e n t so fe s t a b l i s h i n gp u b l i cf i n a n c es y s t e ma n d ”f i v ey e a r s d e v e l o p i n gp l a no f a u d i tw o r k i n gf r o m2 0 0 3t o2 0 0 7 ”p r o d u c e db yn a t i o n a la u d i to f f i c e ，p u b l i cf i n a n c e a u d i tt a r g e t ss h o u l db ea d j u s t e da n dt h ec o n t e n t so fp u b l i cf i n a n c ea u d i ts h o u l db e e x t e n d e d w es h o u l di n v e s t i g a t ea n dg r a s pt h eo b j e c t i v er e g u l a t i o n so fp u b l i cf i n a n c e a u d i ti nn e wp e r i o da n ds i t u a t i o na n dr a i s et h el e v e lo fp u b l i cf i n a n c ea u d i tw o r kw i t h q u a i l t y 【k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e p u b l i cf i n a n c ea u d i tp e r f o r m a n c ea u d i t w r i t t e nb y ：h o uh o n g y a n s u p e r v i s e db y ：j i a n gd a r n i n g 公共财政榧架下| 寸政市汁的麓胜趋势研究 引言 一、写作意义 在建立社会主义市场经济体制、构建公共财政框架的过程中，财政审计遇到 的新问题和新情况层出不穷，财政审计的依据、对象、内容和方法都在不断发生 变化。因此，研究财政审计的发展趋势， 工作，具有较高的理论价值和现实意义。 对于财政审计理论研究和现实财政审计 审计署( ( 2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年审计工作五年发 展规划明确提出“效益审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流”。这为 今后审计工作的发展构建了基本框架。审计领域不断拓展，审计环境正发生着重 大变化，经济体制改革的深化和对外开放的扩大，要求政府使用有限的财政资源 最大限度地向社会提供公共服务，提高工作效率和效果。财政审计监督由传统的 真实、合法性审计向检查内部控制和经济效益延伸，这是形势发展对审计工作提 出的新要求，审计机关不仅在查处违纪违规方面要履行好自己的职责，还要在促 进提高财政财务管理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。 由于财政体制改革已进入了一个新阶段，财政管理已从原来“分税制”下侧重于 财政收入逐步转移到既重视财政收入，又重视财政支出的管理模式。并在财政收 支管理上推出了编制部门预算、实行国库集中支付、建立转移支付制度、实行政 府采购等一系列改革措施。因而财政审计如何适应这种财政改革的新形势，的确 是摆在我们面前的一个崭新课题。研究这个课题，不仅对财政审计理论研究的深 化有一定的推动作用，更为重要的是对现实财政审计工作有一定的指导意义。 二、文献回顾 绩效审计是审计发展的必然产物和高级阶段，是生产力发展到一定水平，国 家要求强化财政监督，不但要监督财政收支的真实和合法，而且要求监督财政收 支的有效性，以便节约财政资金。我国对绩效审计的理论探索始于1 9 8 2 年，国内 较早的有关绩效审计的学术论文是徐日清和尚正乾撰写的经济效益审计初探。 最早出版的译著是张国祥等翻译的美国学者奥赫伯特等撰写的管理绩效审计 学，这部译著和后来的r e 布朗等撰写的政府绩效审计及约翰格林撰 写的绩效审计等，对我国绩效审汁理论研究起到了积极的引导与推动作用， 我国有关绩效审计的沦文与专著大都是在此之后发表或出版的。上世纪8 0 年代仞， 公共辩政框桨下瓣段警诗熬笈琏趋势毳晖巍i l 售 我国侧重与引避和介绍国外绩效审计的理论和实务，此后，逐步转向探讨绩效审 计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论。 上世纪7 0 年代以来，绩效审计在西方发达国家不断得割重视和发展，其理论 强究遣达到较麓水平置取褥了一系捌成果。绩效审诗( p e r f o r m a n c e a u d i t i n g ) 在一 个国家或蟪嚣瓣重税与运霜程度，蹩衡量该国家秘遗聪审诗发展承乎及窜诗是否 具有活力的羹瓣标志之一。如今髑方发达国家己广泛开展绩效审计，政府审计机 关日常性工作中百分之五十甚至西分之八十以上的有效时间是在从事绩效审计工 作。目前广泛开展绩效审计的国窳不仅包括美国、加袋大、英国、瑞典、挪威、 蔫兰笔疆方嚣客，些亚溺霆家豹羧癀宰诗惑关逛开矮了绫效搴诗，其中餐黪交 家和迪区政府审计祝关还总结出照相对成熟的绩效带计方法和规律，倒盍掰印度、 巴基斯坦、新加坡、日本、马来两妲和香港等。 我国从财政改革方面推出编制部门预算、实行网滕集中收付、建立转移支付 制度、实行政府采购等一系列改肇播施，其最终目的怒加强财政收支管联，提高 薅竣资金熬搜蠲续效。困露，撬褰奚孝竣资金篌黉续效瓣题，翔羹秀震麓致审诗工 作，财政审计的发展趋势如何，黧怒一个全新的闻鼷，慝前对这一课题的研究尚 处于起步阶段。而西方发达国家所经历过的财政审计发展阶段的经验总结及其理 论概括，可以为我们的研究提供许多有益的借鉴。 三、礤究秀法 本文醴溉范分析方法为主，必簧时引入案铡分析和图象分柝，积极像箍和吸 收国外一些先进经验和做法。 四、文髓的创新之处和有待进一步研究的问题 当兹豹辫敬审诗磅究与g 季残镶裁竣摹兹要求籀霹漤爱，本文兹蛰凝之魏楚磷 究了公共财政框粲下财政审计的新情况、新问题，提如新时期的财政审计簧适应 财政改革形辨发展，按照建立公熬财政制度和审计署( ( 2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年审计工作五 年发展规划的要求，调整财政审计目标，深化财政审计的内容，探索嗣把握新 时期、新形势下财政审计的客观撬德，提赢财政审计工作的水平移质量。 公共鼹政楼繁下霸致事诗豹菠擎与翻薪薅蘧是一个广蕊豹礴宠领域，誉予本 人学识和篇幅所限，对于公共财政框架下财政审计发展趋势问题的探讨还有很 多值得进一步探讨的问题未能深入研究。 公建财政框架下财歧审汁的发腱趋势研究第一章公共财政理论+ 0 财政审计取向 第一章公共财政理论与财政审计取向 公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用 于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。它具有公共性、非盈利性、调 控性和法治性等特征。建立健全公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的 客观要求，也是转变财政职能的内在需要，是今后一个时期我国财政改革与发展 的目标取向。改革的内容己经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财 政支出范围，加大支出结构调整力度，首先保证国家安全、政权建设和公共事业 发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可利用社会资金发展的事业 投资，优化支出结构。二是全面推行政府采购制度，全力提高政府公共支出的效 率。政府采购是政府购买商品和服务的行为，是建立公共财政新框架的重要内容 之一。三是建立规范的转移支付制度，实现地区公共服务的均等化。四是改革国 库管理制度，建立国库单一账户管理体系，实行国库集中收付制度。五是深化预 算管理改革，推行部门预算和综合预算管理制度。 一、公共财政的理论内涵和基本框架 ( 一) 公共财政的理论内涵 公共财政是在市场经济条件下以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支 活动或财政运行机制模式。公共财政的典型特征主要有：一是财政运行目标的公 共性。公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出 发点。这个基本出发点是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财 政活动应遵循的基本边界或指导性原则。二是财政收支活动的公共性。市场经济 条件下的财政收入主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民 依法缴纳的各种税赋，它比计划经济体制下的财政收入来源主体国有企业的利润 上缴，具有更大的广泛性和公共性。财政收入的公共性决定了财政支出安排主要 集中于社会公共需要和公共性支出方面。三是财政行为的法制性。财政是国家职 能的重要体现，也是国家政权建设的物质和财力基础。财政职能由国家职能和政 府事权决定。在市场经济条件下，政府各项事权由立法程序规定，通过相关法律 来加以明确界定。因此由国家职能和政府事权所决定的财政行为和财政活动也就 具有法制性，同时要求财政行为具有规范性和透明性。 公共财政框架下财政审计的技胜趋势研究第一章公共财政理论r j 财政审| 十取向 ( 二) 公共财政的基本框架 公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共” 的规范、决定和制约。市场经济要求和呼唤着公共财政，只有公共财政才能适应 于、服务于并有利于市场经济的存在和发展。中共十三届四中全会以来，制订了 一系列正确的财政方针政策，国家财政得到了巨大发展，一个基本适应社会主义 市场经济发展要求的公共财政体制框架已经建立。过去的十几年是我国历史上财 政收入增长最快、最稳定的时期。这些年来，按照建立社会主义市场经济体制的 要求，对财政收入体系进行了一系列改革，包括以工商税制和分税制改革为核一t l , 的财税体制改革、税费改革、所得税收入分享改革等。这些改革在规范分配关系 的同时，也促进了财政收入稳定增长机制的形成。2 0 0 2 年全国财政收入1 8 9 0 3 6 4 亿元o ，比1 9 9 0 年增加了5 4 倍。国家财政收入占国内生产总值的比重由1 9 9 4 年 的1 1 2 提高到2 0 0 2 年的1 8 ，呈现稳步上升的趋势。我国财政支出管理改革也 取得突破性进展。按照公共财政的要求，不断调整财政支出结构，加大对社会保 障、农业、教育、科技、生态建设和环境保护等社会公共需要的支持力度。以国 家用于抚恤和社会福利的支出为例，2 0 0 2 年达3 7 2 9 7 亿元，是1 9 9 8 年的2 倍多。 同时，立足国情，借鉴国际经验，逐步推行了部门预算、国库集中支付制度、政 府采购制度和深化“收支两条线”管理等改革，在财政支出管理的规范化方面迈 出了重要步伐，促进了财政资金使用效益的提高，有利于从源头上和制度上遏止 和防范腐败。 有中国特色的公共财政基本框架主要包括四个方面的内容和要求：第一是公 共财政职能框架。在社会主义市场经济条件下，财政要退出微观经济的经营管理 领域，弱化其市场性的生产建设和经营职能，强化其在社会资源配置、收入分配 调节和宏观经济调控等方面的职能，充分体现国家财政社会性和公共性。第二是 公共财政管理框架。包括建立健全以各项税收收入为主，以必要的政府规费为辅 并相机灵活运用政府融资手段，规范透明的国家财政收入体系框架；建立健全以 公共支出需要为重点，规范化的政府部门预算制度、国库集中支付制度、政府采 购制度等公共财政支出管理框架；建立健全财政资金申请、审核、拨付、执行、 绩效评估相结合的财政预算立法程序管理以及审计监督框架。第三是公共财政体 制框架，即分税制财政体制框架。分税制财政体制框架是与公共财政运行机制模 。数据采源l 二t 中困图象统汁局划站。 公共财政框架下财政审汁的篮胜趋势研究第一帚公燕财政理论0 财政审计取向 式相适应的，也是当今世界绝大多数实行市场经济体制国家所采用的。四是公共 财政政策框架。公共财政政策的制定和实施，以充分发挥公共财政的功能作用为 出发点，综合运用预算、税收、国债、财政补贴、转移支付等多种政策工具，适 时适度地对经济和社会分配进行有效的宏观调控，从而推动社会经济健康、有序、 快速发展。 只有继续加快建设和完善公共财政体制，才能为全面建设小康社会提供更加 强有力的财政保障。一是继续完善和优化税收制度，为各类企业开展竞争创造更 为公平的税收环境，积极发挥税收对收入分配的调节功能。二是全面搞好农村税 费改革，规范政府收入分配秩序，减轻农民、企业和社会的负担，逐步建立以税 收为主、少量必要规费为辅的政府收入体系。三是继续完善分税制和转移支付制 度，规范政府间的分配关系，促进区域经济协调发展，促进西部大开发战略的实 施。四是适应市场经济的要求，调整和优化财政支出结构，逐步规范公共财政支 出范围，加大对农业、科技、教育、卫生、公共安全、社会保障、生态环境建设 等公共需要的投入力度，促进科教兴国战略和可持续发展战略的实施。五是继续 深化部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等支出管理制度改革和“收支两 条线”管理等改革，改革预算外资金管理体制，使财政管理更加规范，提高财政 资金使用效益。六是健全财政宏观调控职能，根据经济形势的发展变化，实行恰 当的财政政策，促进经济稳定增长。七是适应政府职能转变的需要，转变财政职 能，加强财政干部队伍建设，努力实现依法理财。八是全面实施“金财工程”，加 快财政信息化建设步伐，全面提高财政管理现代化水平。 二、财政审计监督地位的提升 ( 一) 财政审计已经成为国家审计的重点。 按照国际惯例，国家审计主要是监督国家的财政收支。从法律上看，财政审 计是年度必审的重点项目。在国民经济宏观调控体系中，国家的国民经济职能管 理部门通过制定和实施财政政策来实现对国民经济的调控。而国家审计机关则通 过对财政政策的实施情况进行监督检查以实现对国民经济的间接调控。 审计法颁布实施后，各级审计机关以开展本级预算执行审计为中心，逐步拓 展审汁新领域，带动和促进了其他各项审汁工作的发展。1 9 9 8 年，审计署新一届 党组第一次将国家审计划分为财政审计、余融审计和企业审计，提出了“三大审 计”的概念，初步确立了财政审汁在国家审计中的地位，符合现阶段的国情，同 公搀财政框粜下财政审汁的艇腱趋势研究第一一章公共财政理论r j 财政市汁取向 时也向国际惯例迈出了一步。从发展趋势来看，随着社会主义市场经济体制的逐 步建立和完善，特别是随着公共财政框架的确立、现代企业制度的建立、政府与 企业职能的分开以及社会中介组织执业的规范与质量的提高，国家审计的重点将 实行重大调整，即逐步从企业审计领域中退出，重点转向财政收支审计。而且， 在财政收支审计方面，除了传统的审计项目和内容外，还要适应建立公共财政的 需要，在部门决算审查、政府采购审计、环保资金和社会保障资金审计以及财政 资金使用效益审计等方面将取得新的突破。 我国的审计监督制度产生于改革开放的初期。当时，正处于由计划经济向市 场经济转轨的时期，国有企业在国民经济中居于绝对的主导地位，而且数量多， 分布广。当时审计机关的主要任务就是监督国有企业的财务收支。无论是从审计 机关内部的机构设置和人员配备上，还是从工作重点的摆布上，都明显地体现了 这一思路，即以国有企业财务收支审计为中心，财政审计主要是以下级政府财税 部门为对象，开展少量“上审下”，审计范围比较窄，覆盖面比较低，影响也不大。 2 0 0 3 年7 月，审计长李金华在处长培训班上强调，财政审计要实现两个转变，一 是从收、支并举向支出审计转变；二是从揭露中央本级支出向揭露中央本级支出 和转移支付转变。财政审计要有所为，有所不为。这意味着财政审计工作的范围 要进行相应的调整。 财政审计是国家审计的重要内容，国家审计是一种法定审计、强制性审计， 其本身就具有权威性。财政的重要地位和财政的本质属性，决定财政审计具有权 威性。 财政审计是财政分配活动的监督，客观上就使得财政审计具有权威性。财政 在社会再生产中处于重要地位，在国民经济中起着举足轻重的作用。它是国民收 入分配的总枢纽，是重要的经济杠杆，对国民经济和社会发展的各个方面起着重 要的调节作用。财政在国民经济中的重要地位，决定财政审计具有权威性。财政 审计由专设的各级审计机关进行专门的审计监督，审计人员同被审计单位和审计 事项没有经济上的责、权、利关系，处于独立地位。在财政审计过程中，审计机 关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干 涉。因而审计机关有条件对被审计单位和审计事项做出客观公讵、实事求是的评 价。财政审计是以被审计的财政部门的财政业务活动以及反映财政业务活动的财 政预算和决算资料、会计资料和其他资料作为事实依据的。审计机关通过收集审 公共财政框架下财政审汁的发腱趋势研究第一章公共财政理论t 1 财政审汁取向 计证据，并通过验证，对被审计单位的财政收支的真实性、正确性、合法性和有 效性，对财政预算和决算资料、会计资料和其他资料的真实性、正确性、合法性， 做出客观公正、正确的审计结论。这种审计结论，是在坚持原则、尊重客观事实、 情况和资料的真实可靠的基础上做出的，同时还具有法律公证效力。 在市场经济条件下，政府不再直接参与企业经营，企业的财务收支也不能直 接构成国家的财政收支。企业作为独立的市场主体，对其经营活动主要是靠市场 规则来进行约束，而不是主要依靠审计机关的监督，加上国有企业从竞争性行业 的退出，企业审计的工作内容会大大减少，政府审计将主要监督国家公共财政。“财 政审计是国家审计机关永恒的主题”，这是世界各国的惯例。从世界的惯例看，财 政审计是各国国家审计的首要任务，对国家财政活动的监督需要是国家审计的基 本刺激点。因此，将财政审计作为我国国家审计的首要任务，实际上也是与世界 性国家审计惯例接轨。 ( 二) 正确处理好与人大的关系，强化依法审计监督。 如何进一步发挥地方人民代表大会在预算监督方面的主导作用，加强和促进 全方位、多层次的预算监督，逐步推进预算监督向实质性转变，是市场经济条件 下加快科学理财、民主理财、依法理财进程的迫切需要。正确处理好与人大的关 系，强化依法审计监督。财政预算经过人大批准后才能执行，预算执行中的增加 或减少，要经过人大认可或批准，财政预算必须向人大报告，经人大批复，由此 可见人大对财政的制约程度。审计机关对人大所关心的重大财政事项，务必认真 地搞好审计。财政部门有什么成绩，存在什么问题，有什么审计建议，必须向人 大报告清楚，这样不仅有利于人大对财政进行再监督同时也会取得人大对审计工 作的重视和支持。 按照经济监督的一般属性，预算监督的过程可分为事前的决策性监督、事中 的参与性监督、事后的跟踪性监督。人大及其常委会通过行使监督权、决定权， 把预算编制、审批、执行、调整、决算的每个环节，以及政府财政、审计等行政 机关均置于法律监督和工作监督之中。政府及其财政部门在预算执行过程中，依 照有关财政政策法规和行政规章，通过验证审查财政资金的分配，进行专业性的 系统内部监督：政府审计机关主要是针对预算执行的情况和结果，按照真实、合 法和效益原则，通过检查验证会计行为和会计事实进行审计监督。 政府预算要由本级国家权力机关认町和批准，以赋予预算的法律效力，并监 公共财政框架下财政审汁的发腱趋势卅f 究第一章公共财政j 里论与财政市汁取向 督其执行，但人大及其常委会对预算监督还偏重于履行法定程序。 从监督的内容上看，对预算收支总体执行情况监督多，对具体支出项目监督 少；对预算内资金监督多，对预算外资金监督少；对本级财政拨款监督多，对上 级财政的专项拨款监督少：对经常性支出情况监督多，对重大建设项目预算的执 行情况和决算监督少。 从监督的时间上看，审查审议时间短，人大代表准备不足，就要仓促发言表 决，往往是预算草案或者是决算报什么，就审什么、批什么，表态性语言较多， 实质性探讨较少，缺乏针对性和主动性，难于进行全面而有深度的审查。 从监督的过程和效果上看，在防止预算决策的盲目性，提高监督的预防性； 防止预算执行中的随意性，增强监督的完善性；采取补救措施，保证监督的补救 性等方面，监督作用还很不明显。 ( 三) 维护和增强财政审计权威性 l 、用法律手段制止行政干预。虽然我国宪法和审计法规定审计机关 独立行使审计监督权不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但是在实际工 作中，往往受到来自某些不同程度方面的行政干预。这些行政干预出现，一是由 于社会上人们的法制观念有待加强，二是被审计地区出于维护本地区利益，对于 影响本地区利益的审计事项，会找出各种理由进行辩解，特别是存在财政困难的 情况下，表现尤为突出。三是多年来形成的“长官意志”等积习的影响远未消除。 而现行法律、法规只规定了审计机关独立行使审计监督权，不受任何其他行政机 关、社会团体和个人的干涉，这只是规定了审计行为主体的权力界限，但没有规 定审计客体或其他因素客体如果侵犯审计主体权力，应负怎样的法律责任。这就 需要在有关法律、法规中予以明确。 2 、增强财政审计的独立性。财政审计的独立性突出表现在财政审计主体即审 计机关的独立性。我国地方各级审计机关受双重领导，即受本级政府和上级审计 机关的双重领导。审计监督主体依法行使监督权，其范围的广泛性和监督的超脱 性可以弥补财政机关监督存在的不足，也为人大监督提供必要的依据。但实际上， 审计机关作为监督主体，在审计范围、深度及处理意见等方面有较大的局限性。 同级财政本身作为一种政府行为，由政府审计部门来审计政府本身，提供的审计 报告很难做到客观公正。本级审计机关还从政府工作“政绩”和自身力量等因素 考虑，“婉拒”上级审计机关对本级预算执行、决算的审计，对下级财政预算执行、 公共财政框架下财政审计的发腱趋势砌f 究第一章公共财政理论与财政审计取向 决算的审计，也较少展开。这样，审计监督作为一种具体的监督形式，没有把人 大审批的预算及其部分变更作为前提和衡量标准，没有审计资金是否按预算支出， 是否达到当年预定的效果等。由此，人大也就难以把审计监督的结果作为审批决 算和下一年度预算的重要依据，这势必影响人大预算监督的全面性、准确性和权 威性。从长远观点来看，国家应充分运用法律手段，通过立法程序，逐步给予审 计机关以更多的独立权，特别是独立裁决权和独立处理权，进一步扩大审计机关 的权限。另外，在机构设置、人事管理、经费拨付等方面，都应体现更强的独立 性，尽可能减少和摒除行政干预或行政牵制的机会条件，以增强财政审计的独立 性和权威性。 三、建立公共财政框架过程中财政审计的作用 财政审计中，应对财力征收权和分配权进行制约与监督，促进公共财政框架 体系的构建。财政审计可以通过对国家预算收入的征收权进行制约与监督、对预 算资金的安排和分配权进行制约与监督，促进有关部门依法行政，加强廉政建设， 检查评价国家各项宏观调控政策的实施，规范财政经济秩序，推进公共财政框架 体系的建立。具体来说，对国家预算收入的征收权进行制约与监督的环节主要有： 一是对各种税收收入的征收过程进行审计。国家审计机关通过预算执行审计，监 督税务部门、海关系统、国家金库等单位是否及时足额上缴各种税款，实现对其 行使财力征收权的正当性和有效性进行监督与制约；二是对各种行政性收费的征 收过程进行审计，通过审查是否存在利用行政职权进行乱收费、乱摊派，超标准、 超范围收费，收取的费用是否严格执行“收支两条线”的规定等，实现对国家机 关的各种行政性收费权进行制约与监督。对预算资金的安排和分配权进行制约与 监督的环节主要有：一是对预算的编制进行审计。财政预算的编制是国家预算管 理的起点，检查预算编制的标准、原则、程序是否保持了预算的公共性、完整性、 科学性、计划性、公开性、法制性以及预算的调整是否科学、合理、准确，推行 部门预算和促进细化预算，避免“跑部钱进”等滥用权力导致的恶习泛滥；二是 对财政支出管理进行审计评价。财政支出的过程就是政府履行自身职能的过程。 对财政支出结构的合理性、合规性和效益性做出审计评价，实现对预算资金分配 权的制约与监督。 进一步发挥审计工作的建设性作用。审计监督的最终目的是保障经济的健康 发展。审计部门不仅要揭示问题，查处违纪行为发挥防护性作用，而且要根据 公共财政框粥下财政市汁的发摧趋势研究第一嚣公共财政理论2 7 财政审- 十取向 审计情况和查出的问题，从深化改革、强化管理、健全法制、促进发展的角度提 出改进建议，为政府决策服务，发挥审计工作的建设性作用。要通过强化审计监 督，揭露和制止财政资金损失浪费、国有资产流失等问题，促进各部门建立健全 内部控制制度加强资金管理，提高资金使用效益。充分发挥审计的特殊作用， 完善财政改革措施。由于审计部门具有的相对独立性，能够站在不同角度，充分 考虑财政新制度的可监督性，为确立关键风险控制点提供建议。特别是在预算编 制方面，以部门预算编制为突破口，结合掌握的审计情况，对重点部门编制的预 算进行评价，并提出意见，有利于促使形成一个既便于内部管理又具有内、外制 约机制的预算编制制度。在为确保严格执行预算方面，审计部门对支付中心和政 府采购管理机构制定的操作流程和风险控制机制进行的分析、测试，有利于确保 其正确行使会计监督职能，并充分发挥政府采购制度的规模效益。 人大要大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监 督。要确立按预算进行审计的观念，集中力量审计财政机关是否及时批复预算并 按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资 金调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，也要突出专项审计 监督工作，注意把专项审计和“同级审”有机结合起来，加强对重点部门、重点 资金、重点领域的审计监督，审计中发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整 改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。为了扩大审计监督的影响，人大 及其常委会可以督促同级政府及其审计机关依法向社会公布有关审计事项的审计 结果。 四、适应政府职能转变，调整财政审计目标 为适应社会主义市场经济发展的要求和我国加入w t o 之后国内外形势的变 化，我国财税部门积极建立公共财政框架体系，推行新的财政管理模式。公共财 政框架体系是建立在市场失灵理论基础之上的，在公共财政框架体系下，政府各 项活动是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共产 品和服务，使全社会效率水平达到帕累托最优状态。政府与市场的边界依据公共 产品来划分，政府职能仅局限于提供国防、司法、基础设施、基础科学研究、教 育、环保和社会保障等市场所不能提供的公共产品。但在我国传统财政体制下， 政府越位和缺位的现象同时并存，在许多情况下政府既是裁判员又是运动员。因 此，在建立公共财政框架体系过程中，我国政府职能将变为提供公共产品，刨造 公共戆政蘸絮下璐媛审滓熬笈壤趋势诺究藏一擎登共鹫致瑾凳。，瓣教书诤敬囊 公平、公正、透明、统一、开放的市场环境，促进公平与效率。 财政体制与政府职能密切相关，建立公共财政燃转变政府职能的需疆。在计 划经济时代。“财源建设”一直怒我国财政支出的重点。实行公共财政，政府职能 界定清楚，冠市场规制能解决豹阅遂，政府不介入、不“越谴”。与魏校邋应，赋 政职麓范霞必然要进行灞整：( 1 ) 统纯髓政支出绩梅，对现有静国有企效邋行产 权制度改革，逐步退出竞争性领域；( 2 ) 逐步完善社会保障制度；( 3 ) 逐步完善 财政管理，娥立政府采购、转移支付、国库集中支付婶制度；( 4 ) 推进税赞改革， 完善税制结构，实行费改税，将预算外资金逐步纳入预算管理。因此今后财政审 诗懿基标，不仅要事妻辫致资金筏弼瓣合理蛙，更要审诗资金熬捷援效粟秘效盏； 不仅要着鼹予查处财政收支中静造法违纪问题，更疆着眼于检查挠彳亍公共辫政政 策的情况。 财税部门正按照“十五”计划建议的要求，积极推谶财政预算制度改蕈，加大支 出结鞫调整，建立公共财政框絮，完善税费制度，转换内部职能。这些改革措施 瓣实麓，羹爨| 浚事诗提毫了瑟靛任务。笔者谈为，警麓豹羹孝致宰计工终必矮不藜 研究新情况釉新问题，迸一步撮黼认识，转变观念，认真贯彻“全面审计、突出重 点”的方针，不断提高财政审计水平。 审计的麟标将从以“合法性”为主转变为以“真实性”为主，并逐步发展为以“效 益”为主的缕效审计。所谓审诗疆标，是指在一定环壤下，人们通过审诗实践活 动瑟赣鋈这瓣鹣凌建或最终绩莱。窜计嚣标是随蔷稔会环境魏交纯，孬不薮交往 着的。从世界审计发展史看，最襁主要是为了查错防弊的财务合规往审计，后来 发展到合规憔审计与“三e ”审计并重，以至如今到以敛益性为主的绩效审计。但 从我国恢复书计制度以来的十几年情况看，政府审计的目标主要是以_ | 拄督财政、 羹于务救支熬“合法牲”为主要嚣标懿。这耪耍标，适瘦了氆露戆环凌要袁和聪代罴要 的。毽是，隧蓉社会主义公共怒竣基本框架的建立，竣府审计兹曩标蠢褥随着改 变。当前政府审计的首要目标应为“真实性”。之所以这样为当前政府审计融标定位， 主要考虑当前经济领域的最大问题是信息失真问题。由于信息的真实与否，是关 系到市场经济能否有序运行的前掇，也是国家能否制定科学的公共财政政策的前 撵。伤为一秘专家行受，政密露诗其釜鉴证驭笈，熊对会诗基怠是委囊实敲窭合 理的判断。蒸实楚基础，将“真实性”作为政府审计f 首要目标，解决了赘产不实、 负债不实、损益不实、财政收支虚假等问题，为政府和各方面的正确决策发挥审 公共财政框架f 财政审计的发展趋势斜宄蚺一章公共财政j 里论0 财政审汁舣向 计的作用。此外，将政府审计的目标定位在真实性上，也解决了合法性审计中存 在的就事论事、审计评价片面等问题，有利于防范审汁风险。当然，在抓好真实 性审计的前提下，也要注意揭露和查处重大违法违纪问题，并根据公共财政支出 的特点，有针对性地开展绩效审计，待条件成熟后，全面开展绩效审计。利马宣 言曾经明确指出，绩效审计是各国最高审计机关的重要工作，因此，效益性将 是今后政府审计的重要目标。 审计署五年规划明确规定，今后我国财政审计发展的总体思路是“突出一个 重点”，“实现两个转变”，“形成两个拳头”。当前要结合贯彻五年规划，细化财政 审计总体思路，明确财政审计的具体实施目标，进步转变观念，冲破传统思维 方式，树立财政审计一体化的新理念。坚持以核实财政收支为基础，以审计预算 执行为主线，以完善财政政策和规范财政管理为重点，加强财政预算执行情况的 经常性审计，建立预算执行和财政资金使用效益的审计评价体系。要结合财政体 制改革，深化预算执行审计，检查和揭露预算执行中存在的不真实、不合法和不 规范的问题，促进细化预算和规范管理，促进预算资金的规范分配，保障财政资 金合理有效的使用。要围绕改革、发展、稳定的大局，突出对拥有财物配置权、 分配权、重大资金使用权，拥有执收处罚权的重点领域、重点部门和重点单位的 审计，突出对一些专项经费、专项资金、非税性收入等重点资金的审计，突出对 重大管理问题、重大损失浪费、国有资产流失问题、资金使用结构不合理、效益 低下的问题开展绩效审计，突出对决策、管理、预算编制、预算执行、资金使用 结果等重点环节的审计。要积极开展审计调查和分析研究，将政府和人大关心的 热点问题、社会关注的焦点问题、财政支出管理中存在的影响宏观经济运行的突 出问题作为审计调查的重点内容，进行综合分析，写出有分量的综合报告，为国 家的宏观调控服务。审计评价的主要方式将是对会计报表发表审计意见。公共财 政制度的建立是伴随着政府职能的转变而进行的。政府职能的转变，政府财政支 出的范围也就会相应调整，与此相适应，预算管理制度也要进行变革。由于政府 审计是围绕政府经济活动和财政收支活动而展开的，政府职能的变化，必然会影 响政府审计的对象和范围。 公共财政框架下财政审计的发胜趋势t i ) d 2第一二币公共财政框柴体系下开腱财政审汁的新对策 第二章公共财政框架体系下 开展财政审计的新对策 一、明确财政审计的总体变化 同级财政审计应该适应政府职能转变以及财税法律、体制和管理方式发展变 化的要求，以财政综合预算为主线，以部门预算为基础，以政府采购和国库集中 收付为关键环节，有选择、有重点地向绩效审计延伸，通过揭示财税执法和预算 执行、管理活动中存在的不合法、不真实、不规范、不合理的问题，促进公共财 政框架体系和财税管理的完善，提高预算的法律约束力和资源配置效率。在审计 专题安排上，注意紧扣财政改革的关键环节。在审计项目实施上，实行计划项目 跨年度滚动安排，并做到统一组织实旖、统一计划方案、统一质量要求、统一定 性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。坚持将其他专业审计，特别 是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合，并注意内容安排、 时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩大预算执行 部门的审计覆盖面，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和 项目进行延伸审计和审计调查。在审计方法运用上，强调在预算执行的真实性、 合法性审计的基础上，注意向“两头延伸”，即向预算编制的科学性、合理性延伸； 向预算执行结果的效益性延伸。强调扩大预算执行审计的科技含量，利用审计软 件有重点地开展计算机辅助审计，进一步提高审计效率。强调抓住典型，解剖麻 雀，不断提升审计工作成效。 二、适应现代财政管理理念，积极探索财政资金绩效审计 长期以来，财政资金管理中普遍存在着“重收入、轻支出”、“重分配、轻管 理”的现象，各地、各部门把大量时间和精力放在争项目与争资金上，而忽视了 资金的使用效益。财政支出绩效考核制度是指对政府预算活动取得的社会和经济 效益进行测量、评价的制度，其目的在于加强财政支出的宏观控制和微观管理， 促进合理分配和使用财政资金，提高财政资金的使用效益。绩效审计也称3 e 审计， 是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。绩效审计的目的 足从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源 公共财政框架下财政审汁的发胜趋势州究第二章公其财政框架体系下开展财政审汁的新对策 的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任和使用的效率和效果的责任。 ( 一) 绩效审计产生的时代背景 2 0 世纪4 0 年代，绩效审计应运而生的原因主要有： 1 、凯恩斯革命使政府在社会经济生活中的作用日益显著。1 9 2 9 一1 9 3 3 年的经 济危机使资本主义认识到，以市场调节和自由经营为中心的马歇尔古典经济学说 有其不可避免的缺陷。于是，主张政府全面干预社会经济生活的凯思斯主义开始 风靡整个资本主义世界。针对市场失灵，政府通过财政政策和货币政策对国家宏 观经济进行调节，政府在社会经济生活中开始发挥越来越大的作用，在保障社会 经济的发展方面担负着