（区域经济学专业论文）南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 摘要 城市基础设施是一个城市的命脉，是整个城市经济活动的基础。建设一流的 城市基础设施，是促进南京市城市经济和社会可持续发展的基础性条件，是增强 南京城市综合竞争力的重要因素，也是提高南京市居民生活质量的需要。而资金 无疑是城市基础设施建设最基本的物质动力和保障条件，也是目前影响其发展的 关键。如何吸引民营资本参与城市基础设施建设，加快南京市城市基础设施建设 的步伐，己成为当前关注的一个热点。 本文从理论和实践的结合上，揭示了当前引入民营资本参与南京市城市基础 设施建设的重要性和紧迫性，以城市基础设施的项目区分理论为基础，分别归纳 了各种性质的项目中民营资本进入的方式，并对政府在这一过程中的作为进行了 分析。 本文共分四章：第一章简要介绍了城市基础设施的理论，并对国内外城市基 础设施建设吸收民营资本的情况从理论和实践角度进行了归纳；第二章通过对南 京市城市基础设施投融资的历史及现状的分析，提出了吸引民营资本参与城建的 必要性，并对其意义和预期目标进行分析阐述；第三章是从城市基础设施建设项 目区分的角度，对不同性质的项目的民资进入的途径进行了归纳，并通过对国内 首例运用b o t 方式引入民资的案例进行分析，给南京市提供了借鉴；第四章从民 营资本进入城市基础设施建设的障碍分析，引出了南京市政府在这一过程中的角 色定位和具体的政策选择。 关键词：城市基础设施建设，融资，民营资本，进入方式 南京市城市基础设施建设吸收民蕾资本的问题研究 a b s t r a c t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sa ni m p o r t a n tf a c t o ro ft h eu r b a na n dt h eb a s eo ft h e e c o n o m ya c t i x r i t yo f t h ew h o l ec i t y b u i l d i n gu pt h eh i g h c l a s su r b a ni n f r a s t r u c t u r ei s t h eb a s i ct e r mt oa d v a n c et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a ne c o n o m i c sa n d s o c i e t yo fn a n j i n g ，i sav i t a lf a c t o ro fe n h a n c i n g t h ec o m p r e h e n s i v ec o m p e t i t i v e n e s s o f c i t y , a n d i st h en e e dt oi m p r o v i n gt h e q u a l i t yo f t h er e s i d e n t s l i f e c a p i t a li sw i t h o u t f a i lt h em o s ti m p o r t a n te s s e n t i a lm a m r i a lp o w e ra n dg u a r a n t e ec o n d i t i o na n di ti st h e k e y f a c t o rt h a ti n f l u e n c e st h ed e v e l o p m e n to f u r b a ni n f r a s t r u c t u r e h o wt oa t t r a c tt h ed o m e s t i cp r i v a t ec a p i t a lt op a r t i c i p a t ei nt h eb u i l d i n go fu r b a n i n f r a s t r u c t u r et oi n c r c a s et h ed e v e l o p m e n to fu r b a ni n f r a s t t u c t u r eh a sb e c o m ea h o t s p o t w i t ht h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h i st h e s i sr e v e a l st h ei m p o r t a n c e a n dn e c e s s i t o u s n e s so fa t t r a 吐t h ed o m e s t i cp r i v a t e c a p i t a l s t ob u i l dt h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r e t h e nt h et h e s i sc o n c l u d e ss e p a r a t e l yt h ea p p r o a c h e sh o w t h ed o m e s t i c p r i v a t ec a p i t a l sp a r t i c i p a t ei nt h r e ek i n d so f t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r eo nt h eb a s i so f r e f e r r i n g t ot h et h e o r yo f t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei t e md i v i s i o n , a n da n a l y s i sw h a tt h e g o v e r n m e n t s h o d dd o t 1 l i st h e s i sf a l l si n t of o u rc h a p t e r s ： c h a p t e r o n e ：ab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h et h e o r yo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e ；i n d u c t i o n o ft h ec o n d i t i o na b o u tt h ed o m e s t i cp r i v a t ec a p i t a l sp a r t i c i p a t i n gi nt h ef o r e i g na n d d o m e s t i cu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef r o mt h et h e o r e t i ca n dp r a c t i c a la n g l e s ； c h a p t e rt w o ：a n a l y s i s o f t h e h i s t o r ya n da c t u a l i t yo f t h e i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e mo f t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni nn a n j i n g ；t h en e c e s s i t yo f a t t r a c t i n g t h ed o m e s t i c p r i v a t ec a p i t a l s ；m e a n i n g a n dp r o s p e c t i v e t a r g e ta b o u ti t ； c h a p t e rt h r e e ：t h ea p p r o a c h e sh o w t h ed o m e s t i cp r i v a t ec a p i t a l sp a r t i c i p a t ei n t h r e ek i n d so ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r eo nt h eb a s i so fr e f e r r i n gt ot h et h e o r yo ft h e u r b a ni 蜘c t u r ei t e md i v i s i o n ；a n a l y s i so fac a s ea b o u ta t t r a c t i n gt h ed o m e s t i c p r i v a t ec a p i t a l sb y b o tf o et h ef i r s tt i m ea n dt h eu s ef o rr e f e r e n c ef o rn a n j i n g ； c h a p t e rf o u r ：o b s t a c l e st od o m e s t i cp r i v a t ec a p i t a l sp a r t i c i p a t i n gi nt h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r e ；t h er o l eo f t h eg o v e r n m e n td u r i n 培t h i se o u l s ea n d i t sm e a s u r e s k e y w o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ；f i n a n c e ；d o m e s t i cp f i v a t ec a p i t a l s ； e n t r ym e t h o d 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件，允 许论文被查阅和借阅，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日期： 哲桩 南京航空航天大学硕士学位论文 第一章、城市基础设施建设吸收民营资本撬述 1 1 城市基础设施概述 1 1 i 城市基础设施的基本概念与内容 基础设施亦称“基础结构”( i n f r a s t r u c t u r e ) 有广义狭义之分。狭义是指 供电、供水、供气、交通运输、邮电通信等设旋。广义的基础设施除上述之外， 还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。城市基础设施是整个国民经济 基础设施在城市地域的集结和延伸，其服务对象是城市的生产和生活的各个用 户。因此，城市基础设施( u r b a ni n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s ) 可表述为：“既 为城市物质生产、社会发展，又为城市人民生活提供一般条件的基础性公共设 施，是城市生存和发展的基础。”城市基础设施与城市的形成与发展历史有着 密切的联系。它不仅满足城市居民的生活需要，还要为城市经济运行、产业发 展提供不可或缺的交通、通讯、能源、水务等基础性服务。本文所讨论的城市 基础设施所指的是狭义的基础设施。 按照使用功能可以将城市基础设施分为以下七类：1 道路交通。包括高速 公路、市内高架公路、城市轨道交通( 地铁、轻轨等) ；2 桥隧。包括跨江跨河 大桥、越江穿山隧道；3 水务。包括自来水厂、污水处理厂站，以及相关的管 线设施；4 能源。包括电厂、热电厂、供气、供热、供电；5 环保。包括河道 综合整治、垃圾处理( 固体物焚烧) ；6 绿化。包括绿地、园林建设等；7 水路 交通。包括港口、航道设施等。 1 1 2 城市基础设施的主要特点 公用和公益性。城市基础设施所提供的服务和产品是面向城市的所有居 民和经济活动单位的，不能分割使用，因此，绝大多数的城市基础设施具有十 分明显的公共物品( p u b l i cg o o d s ) 特征，即具有全社会共享性和非排他性。 其产品和服务在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义 务。 收益的长期性和利益递减性。一些经营性的准经营性城市基础设施项目 初始成本大，但长期平均成本递减，且有一定的垄断性，故其收益是长期和稳 定的。一般说来，城市基础设施项目具有不可转移性，其服务范围则取决于所 提供利益的辐射半径。因此，离该项目的距离越远，城市居民所能从其服务中 得到的利益也就越小。这就要求必须具有一定的规模性。 。赵民，陶小马，城市发展和城市规划的经济学原理) ，高等教育出版社，2 0 0 1 8 第l 版，第3 5 5 页 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 项目投资规模大，市场化程度低，建设周期、回收期长。城市基础设施 属于固定资产投资项目，投资规模一般都比较大，往往是几千万、上亿，甚至 是几十亿、上百亿。如建设一公里地铁需要6 亿7 亿元。而且短、平、快 的项目较少，多是需要一年、几年的时间才能建成的项目，其投资回收期也相 对较长。另外，城市基础设施具有天然的垄断性，其市场化和竞争程度较低。 建设上的超前性。城市基础设施建设的超前性有两层含义。一是时间上 的超前。从城市发展的要求来看，作为城市发展和存在的基础，城市基础设施 的建设理应在前。从技术角度讲，城市基础设施建设的工程规模大、工期长， 为了真正做到与城市经济、社会发展的需求相协调，必须先行施工，在时序上 一定程度地超前建设。否则不但会造成重复施工，影响整体建设工程的工期和 效率，而且会浪费大量资财，影响整体效益，二是容量上的超前。由于城市对 基础设施的需要往往随时会有变化且会不断增长，而基础设施却因牵动面大而 不宜随时扩建变动。所以城市基础设施的能力应走在城市对其需要的前面。 1 1 3 城市基础设施在城市发展中的作用 城市基础设施是实现城市经济效益、社会效益和环境效益相统一的必要条 件，对城市经济的发展起着重要作用。这种重要作用体现在以下四个方面： 第一，城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件。 从古今中外的城市发展历史考察，城市基础设施是城市形成的重要条件。 城市要生存，必须要维持城市居民生活，要有足够的水源补给，不能想象在一 个缺乏充足水源没有供水设施的地方能形成某个城市。我国历史上处于茜北丝 绸之路的楼兰古城、印度北部的斯育等城市，由于自然条件恶化，水源枯竭， 城市由盛到衰，最后成为废墟，就是例证。城市要生存和发展，还必须具有便 利的交通条件。改革开放新时期出现的深圳、珠海等特区城市，仅用l o 余年时 间就从边陲小镇发展成为今天的现代化城市，并呈现继续发展的良好势头，其 中重要原因之一就在于城市开发初期进行的大规模城市基础设施建设。由此可 见，城市基础设施建设对城市的形成和发展所起的重要作用。 第二，城市基础设施是城市经济正常运转的前提条件。 “基础设施如果不是经济发展的引擎，那也是经济活动的车轮”。城市基 础设施中的很大一部分以社会方式直接参与了生产企业的生产，其中，供水、 排水、道路、交通、煤气、热力、电报、电话等设施，以各自特殊的方式，直 接进入了物质生产部门的产品生产全过程。在社会化大生产的城市经济中，几 乎所有的生产企业都以电力为动力，以水为生产手段或原料，把道路交通设施 。w o r l d b a n k ：w o r l d d e v e l o p m e n t r e p o r t l 9 9 4 ：i n f r a s t r u c t u r e f o r d e v e l o p m e n t , p p 1 4 o x f o r d u n i v e r s i t y p r e s s ， 1 9 9 4 2 南京航空航天大学碗j 二学位论文 作为生产企业投资和产出的基础物质条件。 城市基础设施中也有一部分并不直接参与企业的生产活动，但也间接地影 响企业经济效益，从而影响城市经济的正常运转。例如上海市在越江隧道和南 浦、杨浦大桥建成以前，汽车轮渡过江来回得花几个小时，浦东浦西有关企业 的经济效益因此而大受影响。 第三，城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因素。 城市基础设施也具有为社会服务的性质，其服务对象不仅是生产，而且还 有城市居民的生活，有些设施例如防火、防洪、防震等还担负着保证城市安全 的作用。为城市居民生活服务是城市基础设施一开始出现就具备的职能。 城市居民生活质量的高低主要取决于国家经济的发展，取决于国家的综合 国力及人均国民生产总值的水平，但城市基础设施的完善及良好与否也对城市 居民生活质量有重要影响。完善而良好的城市基础设施为城市居民创造清洁、 卫生、优美、舒适的工作条件和生活环境，提高城市居民生活质量，使城市居 民在生活上得到实惠而且直接感受，增强城市居民对城市的向心力、凝聚力， 从而促进城市经济的发展。因而，其作用是不容忽视的。 第四，城市基础设施是城市产生聚集效益的决定因素。 城市聚集效益的产生是由于众多的社会经济单位集合于城市这个空间内既 实现高度专业化分工，又形成经济实体、社会实体和物质实体三者的有机结构， 从而提高劳动生产率，产生整体性高效益的结果。高度的专业化分工与经济实 体、社会实体和物质实体的综合统一，要求有精密分工和广泛紧密的协作，使 城市成为高度社会化的有机整体，这种社会化是建立在完善而良好的城市基础 设施之上的。完善而良好的城市基础设施可以使城市各社会经济单位更好地分 工协作加强联系，城市基础设施的各个方面迅速传导着人流、物流和信息流， 把城市地域内各社会经济要素紧密地聚合在一起，大大提高城市所有部门的经 济效益、城市社会效益和城市生态环境效益的有机整体的城市聚集效益。 第五、城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志。 城市基础设施是为经济发展提供物质性公共服务的体系，其容量的加大和 功能的完善是决定城市化水平的重要因素，也是城市现代化的前提和重要标志。 发展经济学家罗斯托的“经济起飞”理论告诉我们：地区经济起飞的前提条件 要求有最低限度的社会基础资本的先行建设，以便为技术扩散准备基础条件。 这个“社会先行资本”就是城市基础设施投资。现阶段，我国的城市化水平滞 后于工业化水平的发展，阻碍了中国经济的持续发展、产业结构调整和人民生 活水平的提高。因此要加快城市化的发展就要求加快城市基础设施的发展。 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 1 2 国外城市基础设施建设吸收民营资本理论研究和实际应用状况 1 2 1 理论研究 早期的发展经济学家( 如罗森斯坦一罗丹、郝希曼、纳克斯等) 主张以政 府干预和实现计划的方式发展基础设施。到了2 0 世纪的最后- - _ 十年，发达国 家的城市，在结构、经济、布局、形态和管理等方面都发生了明显的变化，特 别是城市的公共经济、基础设施、公用事业领域尤其明显。实践的发展推动了 理论的前进，近年来对如何有效地提供基础设施这一主题进行大量研究的当属 世界银行的有关组织和个人。其中最为突出的研究成果是1 9 9 4 年世界银行的 年度发展报告，与以往的经济学家的研究的不同之处在于它提出了将商业原则 和竞争机制引入基础设施发展，尽可能发挥市场机制作用的观点。报告中指出， 基础设施的发展依赖于建立有效的激励机制。一是按商业原则发展基础设施， 即将基础设施视为一个“服务行业”，按消费者的需求提供服务。二是引进竞 争机制，竞争可以提高效率，为使用者提供更多的选择，从而使提供者更加努 力地提供令使用者满意的服务。三是对那些提供者无法通过市场了解使用者的 信息的基础设施的发展，使用者和其他有关人员应该进入基础设施发展的整个 进程。这个观点深深影响着2 0 世纪9 0 年代以来的基础设施研究，推动了一些 发展中国家基础设施领域的市场化改革。 认真学习和研究这些理论，并同中国的实际相结合，有利于更好地解决城 市基础设施建设的民间投资问题。 ( 1 ) 公共物品理论。 公共物品理论实质上是解决对现代市场经济条件下城市基础设施本质的认 识。 以排他性和竞争性为标准，人类社会中的经济物品可划分为四类( 见表 1 1 ) ：纯私人物品、可能发生拥挤的公共物品、价格排他的公共物品、纯公共 物品。大多数基础设旖不是纯公共物品，但又都具有一定的公共性。经济基础 设施中公共性比较确定的有四类。第一，竞争性和排他性都比较强，如电信、 电力等，属于私人物品，在西方国家主要是以私人投资为主；第二，竞争又不 排他的基础设施，如地下水资源等；第三，价格排他性的公共物品，竞争性较 弱，如城市间的高速公路、有线电视等，几乎不发生拥挤；第四，排他性和竞 争性都很弱，属于纯公共物品，如城市环卫等，一般e h 政府和公共财政出资建 设。 此理论解决了基础设施的分类的理论基础问题，同时为开辟、选择和确定 基础设施的投资主体和渠道提供了科学的方法论。 南京航空航天大学硕i 学位论文 表1 ，1 公共物品的分类和特征 排他性非排他性 竞争性纯私人物品 准公共物品i l ( 公共资源) 由私人企业经营由私人企业或公共部门经营 价格由市场调节价格由市场调节或政府制定 非竞争性准公共物品i ( 集体物品)纯公共物品 具有钋在性的私人产品直接由政府负担 由私人企业生产政府指定的私人企业经营 价格包含政府补贴或税收价格由政府制定 ( 2 ) 资产证券化理论 资产证券化是迅速发展的金融工具，是金融衍生工具创新的重要成果。所 谓资产证券化，就是将原始权益人( 卖方) 不流通的存量资产或可以预见的未 来收入构造或转变为在资本市场上可以销售和流通的金融产品的过程。或者说， 资产证券化是资产的所有者通过让渡一部分未来权益，并提前兑现资产现金流 的行为。资产证券化和融资证券化是现代金融市场领域的两大体系，从欧美金 融市场发展轨迹看，由融资证券化向资产证券化延伸是一国证券化程度加深和 金融深化的标志和必然。资产证券化是由一系列经济学理论，特别是金融理论 的支持，同时创造许多实现步骤、技术和操作程序，并且在经济发达国家得到 广泛应用。城市基础设施是城市，乃至国家的巨额资产，对城市基础设施的投 资占国民生产总值的相当比例。城市基础设施的一系列独特点，例如，资产量 大、投资量大、空间固定、使用时间长、经营主体变动性小、形成稳定的、可 靠的、持续的巨额的现金流。成为实施资产证券化融资的强大动力和基础。 ( 3 ) 经营城市理论 将城市的公共资源和资产作为一种经营对象，投入市场，有一定的经营主 体来生产和经营。投资者对城市建设的投入得到相应的收入和回报，从而形成 建设资本的循环和周转，这已经成为共识，并且形成了经营城市的理论，推动 城市的发展和建设。 城市的公共的资源和资产主要是三类：一是属于国家的城市的土地；二是城 市的基础设施：三是城市的无形资产。这三类都可以纳入经营的范围，经营城 市的主体可以是城市政府，接受城市政府委托的主体，或其他主体。经营城市 不仅需要有一定的公共资产，而且要以这种资产的商品化、市场化、货币化， 即对城市公共资产进行货币量化为前提。经营基础设施建设的过程形成现金流 量是经营城市必不可少的条件。通过对城市公共资产的经营不仅促进城市基础 设施建设，而且给经营者带来经济收入，形成资本的再生产。使凝周的资产变 成流动的资金，再由流动的资金变成固定的资产，即，形成流动的资金凝 固资产流动资金的资金循环过程，是经营城市的流程。 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 1 2 2 实际状况 城市基础设施的市场化改革是2 0 世纪中期以来世界范围内积极探索的问 题。从英、法、美等发达国家国有电信、电力、供水、供气、铁路、航空领域 的私有化变革开始，很快扩散到其它市场经济国家。目前发达市场经济国家的 政府公共投资主要集中在难以市场化的纯公共性教育、文化、宗教、社会保障、 医疗保险等领域，供电、供水、供气等公用设施完全进行市场化运作。 主要说来，在吸引民营资本进入城市基础设施建设领域这方面，一些发达 的市场经济国家主要存在以下几种模式。 1 、日本模式 日本政府认为，只要某一部门具备了从民间金融市场筹集资金的能力，就 应当亳不犹豫地把该部门推向市场。政府主要提供以下扶持性措施：( 1 ) 提供财 政和政策性金融担保；( 2 ) 开拓特殊债券市场；( 3 ) 长期金融债；( 4 ) n t t 财源；( 5 ) 直接投资引导。 日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向：一种是“筑巢引 凤式”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资：另一种是“联 合投资式”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方 公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。 由日本模式可以看出，日本政府在发挥政府投资引导作用、提供财政投融 资的强有力支持的基础上，充分利用了资本市场，加速了储蓄向投资的转化， 促进了战后基础设施的迅速发展。 2 、韩国模式 韩国政府认为，必须打破长期以来视基础设施为政府专有投资领域的传统 观念，积极探索吸引民间企业参与基础设施建设的新路。 ( 1 ) 设立国民投资基金；( 2 ) 财政向银行贴息：( 3 ) 制定吸引民营资本的政策法 规。1 9 9 4 年7 月，韩国国会通过了基础设施吸引民间资本促进法，同年9 月又制定了该法的实施细则。后来又出台了扩充基础设施对策，此外，还准 备制定新的投资收益保障政策，使利用贷款参与项目建设的企业在偿还利息后 仍能得到一定的收益。 从韩国模式我们知道，政府通过制定了一系列政策法规来吸引民间投资， 确保民营资本的利益和地位，解除了民营资本投资的后顾之忧。 3 、美国模式 美国是最早实行基础设施投资经营体制改革的国家之一，其主要特点在于 是以市场竞争为主。它是典型的市场经济国家，其经济的市场化程度很高，市 场机制与市场体系相当完备，且民营资本实力雄厚，所以民营资本进入基础设 6 南京航空航天大学硕 j 学位论文 施的程度很高。同时，民营资本控制的基础设旌企业可以自主定价，使民营资 本的投资利率保持在较高的水平上。在经济利益驱动下，许多民营资本投资于 基础设施，如私人资本投资近8 0 亿美元修建的阿拉斯家石油管道，被认为是迄 今为止世界上规模最大的一项私人资本兴建的基础设施工程。 美国民营资本投资于基础设施的方式很多，除独资、合资、股份制外，基 金制也是一种常见的方式，据统计，美国以基金形式存在的金融资产数额巨大， 目前已达到4 万亿美元左右。共同投资基金将这些分散的资产集中起来，交给 专家经营，进行基础设施等项目的长期投资，以获得长期稳定的收益。 4 、澳、英、法模式 b o t 方式是澳大利弧、英国、法国等国家2 0 世纪7 0 年代后引导民间资本投 资基础设施的方式，近年来，发展中国家也争相效仿。自2 0 世纪7 0 年代以后， 澳大利亚就已经投资近2 0 亿澳元进行隧道、公路、水厂、港口等基础设旌项目 的建设。其中以悉尼港海底隧道工程最为著名。英国法国在修建连通两国的海 底隧道时，也采用了这种方式。 1 2 3 可借鉴之处 从国外民营资本参与城建的各种模式可以看到，国外这些市场经济发达国 家城市基础设施的建设富有成效，给我国的城市基础设施建设引入民营资本提 供了借鉴。 一是，有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权。按“谁投资、谁经 营、谁受益”的原则，对现有城市资产的经营权及城市政府的特许权如城市的 户外广告标牌经营权，公共汽车线路经营权以及公园、公路、桥梁、雕塑冠名 权等，通过转让、拍卖等形式进行商业化运作，支持、鼓励和引导非政府部门、 非国有机构、企业( 国有、私营) 和社会资金( 包括民间资金) 参与基础设施 建设，使无形资产转化为有形资产。 二是，对于部分可市场化的城市基础设施项目，可以实行完全的市场化运 作，以政府投资为导向，积极引进市场主体，允许各种类型的企业、个人进行 项目投资，形成多元化主体结构，并按市场经济规则，市场化运作、融资、投 资管理，依法获得经济利益。在此过程中，政府可将应由政府投入而由社会投 入的资本用于纯公益性项目的投资，同时也可在准公共产品投入的部分获取利 益回报，政府功能主要在于监督。 三是，以资本市场和市场运行作为主要的融资渠道和投资准则，改革基础 设施建设投融资方式，大力发展各种形式的直接融资。 四是，改革相应的金融体制，特别是债券发行管理制度，让地方政府在法 律上成为发债主体，能开发发行某些基础设施建设债券，充分发挥保险、养老 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 基金、投资基金等机构在城镇基础设施债券发行中的作用。 1 3 我国城市基础设施建设吸收民营资本的国内研究概况及现状 1 3 1 国内研究概况 我国的民营资本参与城市基础设施建设始于八十年代末，当时先后在广东、 上海、北京、武汉、长沙及成都等地的高速公路、桥梁、隧道、电厂、污水处 理以及城市改造等项目中进行了民资参与城建的尝试。但是事实上在很长一段 时间的实践中，绝大部分的城建仍由政府完成，民营资本一直被排除在外，可 能是基于这样实际的原因，我国国内学者对于民营资本参与城市基础建设的研 究起步较晚。 在八十年初，国内的学者才开始了对城市基础设施建设真正意义上的研究。 这时主要是在总结长期计划经济体制下城市建设领域内的经验与教训的基础 上，针对城市基础设施认识上的误区，探讨有关城市基础设施的性质、地位和 作用等，给予城市基础设施以明确的定义和内涵。九十年代至今，随着城市化 的飞速发展，如何积极有效的引导民间投资参与城市基础设施建设以缓解政府 财政压力、提高城市基础设施建设效率己经引起了广泛的重视，许多学者开始 进行城市基础设施建设投融资改革方面的研究，大量的文章对拓宽城市基础设 施建设渠道、投融资市场化、引入民营资本等进行了分析和阐述。如上海市城 建投资开发总公司在上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告 ( 2 0 0 0 ) 中首先提出了城市基础设施的项目区分理论，该理论是将建设项目区 分为经营性、准经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运 作模式、资金渠道及权益归属等。这一理论对于民营资本参与城建的研究有着 重要的理论指导意义。唐建新、杨军的基础设施与经济发展( 2 0 0 3 ) 一书 中对引进民营资本的重要性以及引进民营资本的方式和政策作了具体论述。朱 会冲和张燎所著的基础设施项目投融资理论与实务( 2 0 0 2 ) 结合上海的一些 实际操作的案例分析了一些民营资本基础设施投资的优势和情况，并对我国基 础设施项目投融资的相关问题做了探讨。还有许多学者就民营资本参与城市基 础设施建设的具体方式( 如b o t 、a b s 、p p p ) 进行了详细的介绍和研究。总的 来说，这些研究都主要偏向于理论层面上的分析。如何结合各个城市的实际情 况来对民营资本参与城市基础设施建设进行研究还不是很充分，尤其对于南京 这样一个省会城市来说，就更需要注重这方面的研究。 南京航窑航天大学硕士学位论文 i 3 2 现状 “十五”以来，从政治层面到经济层面，都为民营经济提供了越来越宽松 的宏观环境。无论东部地区还是中西部地区，民营资本投资城市基础服务已经 形成潮流，而且有日益汹涌之势。当然民营资本进入城市基础设施投资并不是 毫无原则、完全开放走西方基础设施建设私有化的路线的，丽是应当选择适合 我国国情的民营投资基础设施的道路。从目前来看，主要有以下几种情况。 ( 一) 有限政府的作为，以浙江为例 由于浙江许多城市接近于有限政府，基础服务中的政府资本原本就薄弱， 因而是以发挥民营资本投资优势，鼓励以民营资本为主进行城建投资，走出了 一条主要通过市场机制建设城市的路子，走在全国前列。2 0 0 3 年在慈溪奠基的 杭州湾跨海大桥成为一个标志性的建筑；它不仅是世界上最长( 全长3 6 公里) 的跨海大桥，也不仅是国内投资最高( 1 1 8 亿元) 的大桥，而且是第一个由民 营资本控股的国家重点工程。 浙江省为民营资本投资城市基础设施建设提供了很多教益。如浙江省因势 利导，提出“政府主导，市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面 为民间资本投入基础设施产业创造了较为宽松的体制和政策环境。表现为：一 是政府资金搭台，民间资本唱戏；二是政府为政策变更付费，信守对民间资本 的承诺，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难 得的。 强势政府的作为，以上海为例 同样是东部沿海地区，由于体制背景不同，上海市对民间投资基础设施采 取的基本方针与浙江省迥异。上海是强势政府，国资国企实力雄厚，因而基础 投资以政府资本为主力，以民间资本为偏师。民间资本的投资在斯江多以b ( b u i i d ) 打头，在上海则多以t ( t r a n s f e r ) 打头。 上海市的城建投融资演进大致走过三个阶段：第一步是以建立举债机制为 重点，扩大政府投资规模；第二步是以土地批租为重点，挖掘资源性资金；第 三步是以资产运作为重点，扩大社会融资。 2 0 0 0 年，上海开始对一些重大的基础设施项目实行社会公开招标，新一桥 三隧中的外环线隧道和复兴路隧道被民营企业爱建信揽得，这是民间资本首次 以b 打头进入基础设施建设。由于浦江桥隧不可收费，政府为吸引民间投资者 进场，每年将为他们提供投资总额9 8 左右的固定补贴。2 0 0 2 年3 月，上海市 把沪杭高速公路上海段9 9 3 5 的股权以3 2 0 7 亿元人民币全部转让给福禧公 司，这是对国内民间资本的首次转让。2 0 0 2 年，中国最大规模的污水处理厂一 一日处理量1 7 0 万吨的上海竹园第一污水处理厂，经过公开竞标后由民间资本 9 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 为主的友联联合体夺标。 中西部地区，以成都市为例 中西部地区的城市，般来说政府的资本、资源不像上海市那样财雄势厚， 民营经济的发展又不像浙江规模庞大；要想促进城市基础设施的发展，唯有坚 定不移地走改革开放之路。即以制度建设夯实市场经济的基础，向城市内外( 而 不仅仅是国外) 的所有资本畅开怀抱。 2 0 0 1 年，成都市出台了加快投资体制改革的决定及其他1 3 个配套文件； 其中，对民营资本投资放弃审批制、采取备案制，在全国是第一家，杭州、南 昌等城市尾随其后。2 0 0 2 年，成都市以西部地区领先的态势，出台了关于促 进和引导民间投资的若干意见，内中不乏创新性的规定。 在政府的主导下，民营资本大力参与成都的城市基础设施建设，比较突出 的成果一是民营资本b o t 邛崃新城，二是用户驻地网建设的泰龙模式。 1 3 3 本文所做工作和创新点 随着经济的发展和城市化的推进，城市基础设施建设投融资改革已经刻不 容缓，而城建资金的来源问题更是重中之重。这几年，国内一些城市进行了引 入民营资本进行城市基础设施建设的探索，南京市也开始相关的尝试。因此， 研究城市基础设施吸收民营资本参与的一些相关问题，对实践有一定的借鉴意 义。 按照提出问题、分析问题、解决问题的思路，本文从南京市的实际情况出 发，对南京城市基础设施建设吸收民营资本的相关问题进行研究，主要进行了 以下探讨。本文首先通过文献研究的方法对国内外的城市基础设施建设吸收民 营资本的相关研究成果和现状做一综述。然后对南京市城市基础设施建设投融 资历史和现状进行了介绍，引出了城建投融资改革中一个重要的问题即吸引民 营资本参与城建，通过对南京市民营资本参与城建的现状、原因、意义和预期 目标等分析，指出了目前城市基础设施建设吸引民营资本参与的重要性和必要 性。接着深入分析了民营资本的参与途径，并以国内首例民营资本采用b o t 方 式进入城市基础设施项目的案例的分析，指出了需要南京市政府警醒的一些地 方。最后分析了在民营资本参与城建的过程中面临的障碍以及政府在其中的角 色和作为。 这其中在介绍民营资本进入南京市城市基础设施建设的途径时，本人在已 有的城市基础设施项目区分理论和各种融资方法的基础上，对不同性质的项目 所应采取的相匹配的方式进行了较为全面的归类，这是本文的特点，也是一个 尝试。而由于本人学识有限未能对此深入分析下去，但希望能对民营资本进入 城建进行方式选择时有所帮助。 1 0 南京航空航天大学颧j ：学位论文 本文主要采用了实证研究与规范研究相结合、定性分析与定量分析相结合、 一般和特殊相结合等方法。 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 第二章、南京市城市基础设施吸收民营资本的意义和前景展望 2 1 南京市城市基础设施投融资的历史、现状分析 2 1 1 南京市城市基础设施投融资的历史 南京市城市基础设施投融资的发展经历了以下几个时期： 第一时期是在计划经济时期，城市基础设施投资作为城市固定资产投资的 一部分，单纯依靠财政，通过城市建设和城市财政预算计划投资。基础设施建 设项目列入基本建设项目，其投资列入财政支出预算。基础设施投资不仅取决 于国家和城市的财政状况，而且取决于国家和城市的投资政策和计划安排。当 时在“先生产、后生活”和“把消费城市建设成为生产城市”的思想指导下， 国家和城市在安排投资是基础设施建设得不到足够的重视，所以城市基础设施 建设投资往往得不到保证。结果使城市基础设施建设投资偏低，欠账越来越多， 滞后现象日益突出。 第二时期是在改革开放后，随着城市的发展和居民生活水平的提高，对城 市基础设施的要求也不断提高，仅仅依靠行政收费不能满足城建的资金要求。 在这种情况下，一方面，通过设立新的税种，例如设立城市维护建设税、开征 车船税等，提高税率，增加城市的财政收入，并实行专款专用，以增加对城市 基础设施建设资金的投入；另一方面，采取使用收费的形式，如收取过桥费、 过路费、排污费等，筹集资金，用于桥梁、道路、能源的建设。行政收费一般 采取“自愿使用、收益付费、合理负担”原则和“取之于基础设施，用之于基 础设施”的方针。对贷款建设的大桥、高速公路等基础设施，多数通过收取过 路费、过桥费等方式来偿还建设的资金及利息。同时，对一些公用事业的收费 也相应的作了调整，如调整车标价、水费、电费、煤气费等。但是一般说来， 对公用事业的收费只能维持运行费用，还不足以补偿投资建设费用。 第三时期是在改革发展的新时期，南京市城市基础设施建设投融资体制进 行改革，从最初1 9 9 2 年开始至今，大致可分为三个阶段： l 、1 9 9 2 年至1 9 9 7 年，是南京市城建投融资体制改革的探索阶段，主要是 借鉴其他城市的做法，从理论和实践的角度进行了有益的探索，并积累了一定 的经验，如实行的“以地补路”( 于2 0 0 2 年停止实施) 政策，共筹集建设资金 6 7 亿元，新建扩建道路8 0 多条，新增道路4 4 0 公里； 2 、1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，是南京市城建投融资体制改革的起步阶段，其标志 是公用控股空司和城建控股公司的相继成立。但这一阶段的改革不够彻底，主 要表现在公司的有效资产不足，产权不明晰，所有权、使用权、收益权分离， 南京航窄航天大学硕士学位论文 且分散管理，形不成合力；相应的配套政策和管理制度缺乏，实际效果不够理 想； 3 、2 0 0 2 年至今，是南京市城建投融资体制改革的发展阶段。主要是从调 整国有资产管理体系开始的。新的国有资产管理体系包括三个层次：第一层次 为市国有资产管理委员会：第二层次为国有资产授权经营公司；第三层次为国 有资产授权经营公司所投资的企业。目前已相继成立了综合、城建、交通、一 级土地储备中心四大融资平台。经过改革，南京市投融资体制的总体框架已经 形成。 2 1 2 南京市城市基础设施投融资的现状分析 ( ) 、南京市城市基础设施建设情况 从1 9 9 5 年下半年开始，为解决基础设施瓶颈制约，加快城市化和城市现代 化进程，南京市启动了大规模的城市建设，先后实施了两个“三年”城市建设 计划，并从2 0 0 2 年开始至今，在更高的发展平台上，实施了第三轮大规模的建 设，基本上改变了改革开放初期城市基础设施严重短缺的局面，城市面貌得到了 极大的改观，并有利地保障和促进了城市化的发展。 表2 1 南京市城市基础设施发展变化情况表。 单位1 9 9 5 年】9 9 8 年1 9 9 9 正2 0 0 0 芷2 0 0 1 芷2 0 0 2 燕2 0 0 3 薤 人均日生升 3 5 2 3 5 2 7 i4 8 2 14 9 3 9 64 3 2 73 8 5 63 6 3 7 1 活用水量 用水普及 i 0 01 0 01 0 01 0 09 4 8 38 3 4 88 5 7 7 塞 每万人拥标台 1 0 2 1 1 2 11 2 0 91 4 0 41 1 8 39 81 0 有公交车 辆 人均道路平方 5 67 9 1& 3 28 5 41 2 2 81 1 3 11 2 1 3 面积 米 人均公共平方 8 0 8 0 78 5 88 7 99 2 5 9 4 3 1 0 0 2 绿地面积 米 污水处理 3 7 45 3 6 96 0 7 66 3 6 37 0 5 96 9 7 17 1 9 5 塞 1 对外大交通格局初步形成，辐射力进一步增强。投资l l o 多亿的禄口国 际机场建成通航；南京长江二桥、沪宁高速公路南京段、宁连、宁马、宁高、 一级公路建成使用，宁杭高速公路南京段一期工程、疏港大道相继竣工，长江 三桥、沪宁高速公路南京段扩容和绕城公路拓宽、铁路南京新客站等重点工程 进展顺利，过江隧道和长江四桥的前期准备工作正抓紧进行。 。资料来源：e 南京统计年鉴) 1 9 9 6 年，1 9 9 9 年，2 0 0 0 年，2 0 0 1 年，2 0 0 2 年，2 0 0 3 年，2 0 0 4 年 南京市城市基础设施建设吸收民营资本的问题研究 2 城市道路建设取得突破，城市交通紧张状况得到缓解，提升了城市基础 设施承载能力。玄武湖隧道、赛虹桥立交枢纽建成通车。地铁一号线工程实现 全线隧道贯通。“经五纬八”道路网架形成，“经六纬九”城市道路网络继续完 善，城市快速内环通道基本形成，2 0 0 3 年全市共新建、改建道路长度近1 0 0 公 里，新增道路面积达2 0