（政治经济学专业论文）基础设施投融资问题研究——以收费公路为例.pdf

摘要 现代经济学的一个基本问题就是效率与公平的协调问题，在国民经济发展水 平相对较低、但发展速度相对较快的今天，追求效率很大程度上作为了基础设施 建设的主要目标。路网建设对于一个国家的社会经济发展居于基础、先行地位， 因此对于公路建设的投资构成了每个国家财政支出的重要部分，然而新建和维护 路网的投入是相当之大，大多数国家对于要进行如此巨额的融资都面临困难，解 决问题的关键在于采取收费公路政策对特定的路段进行商业化管理以盘活资产 存量。以国内收费公路的投融资为例，采取了“贷款修路，收费偿还”的收费政 策后，公路建设得到了迅猛发展，但随之形成的巨额债务压力、收费站林立等影 响消费者合法权益的问题也成为了社会热点。 本文将经济学原理运用于基础设施建设中如何划定公共产品的经济属性，提 出要以公平和效率原则为基础合理配置资源。在我国财政赤字居高不下的局面 下，对公共产品的供给上引入市场机制的同时并不是简单地将政府资源全面地撤 出，政府对该领域的投资仍要起引导作用，而政府投入的资金要维持并适度提高 才能发挥这种作用。应确立合理的收费公路政策目标，主张在不影响公路用户合 法权益的基础上公平、合理地以多种形式筹拮建设资金，并按公路级差效益控制 收费标准。同时要完善政府对收费公路的监管和制度建设，正确评价和利用新的 市场融资方式，以解决不良债务和减缓债务压力。 本文共分四部分，第一部分分析了公共基础设施的经济属性，基于竞争耗 尽和排他性理论对社会产品和服务的性质与特征进行了分类。第二部分阐明了公 路建设的巨大资金缺口问题，着重分析在财政资金不足的情况下利用市场机制引 入各种资金进入收费公路建设带来的金融风险和问题，以及对公路收费政策的探 讨。第三部分阐述国外收费公路投融资不同的实践活动，以其典型经验对我国规 范和发展收费公路得出有益的启示。第四部分分析发展收费公路的政策目标，提 出对政府经济行为的调整要在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动 的调节作用，实现基础设施“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局。 关键字：基础设施收费公路投融资体制 a b s t r a c t o n eo ft h em os t i m p o r t a n tb a s i c p r o b l e m so fm o d e r ne c o n o m y i s h o wt oc o o r d i n a t ef a i ra n de f f i c i e n c y a s n o wt h er e a lg d pl e v e lo f c h i n ai ss o m e h o wl o wb u tt h eg d pi n c r e a s i n gs p e e di sb a s i c a l l ys o u n d a n d q u i c k ，t h e n t og e tt h ee f f e c t i v ei n c r e a s eo fc o n s t r u c t i n gf u n d a m e n t a l f a c i l i t i e si sb e c o m i n gt h ef i r s ta i m ac o u n t r y sr o a dn e t w o r k i sa p r e r e q u i s i t e f o rs o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t i n v e s t m e n ti n r o a di n f r a s t r u c t u r et h e r e f o r e f o r m sa m a j o rp a r to f a n yg o v e r n m e n t sc a p i t a le x p e n d i t u r e f o re x a m p l e ，i no r d e r t oc o n s t r u c tm o r er o a d sn e t w o r k s ，c h i n aa d o p t st h et o l lr o a d sp o l i c ya st h ef e a s i b l e m e a n st os o l v et h e f i n a n c i a ls t r a i t so fr o a d s c o n s t r u c t i o n r e p l a c e m e n t a n d m a i n t e n a n c ec o s t so fr o a dn e t w o r k sa r ev e r yh i g ha n dm o s tg o v e r n m e n t sf i n di t d i f f i c u l t ，i fn o ti m p o s s i b l e ，t op r o v i d ea d e q u a t ef u n d i n g t h ek e y t oo v e r c o m i n gt h i s p r o b l e m l i e si nt h ec o m m e r e i a l i s a t i o no f t h e s ea s s e t sb yo p e r a t i n gc e n a i nr o a d sa st o i l r o a d s t h i sn o to n l yi m p l i e st h ec h a r g i n go fat o l lf e et op a yf o rm a i n t e n a n c ea n d r e p l a c e m e n tc o s t s ，b u ta l s of o rt h em a n a g e m e n to f t h e s ea s s e t sa sf i n a n c i a l l yv i a b l e a n dp r o f i t a b l eb u s i n e s s e s b u tt h et o l lr o a d sp o l i c ya l s om a k e sh u g ed e b t sa n d e n o r m o u st o l lg a t e sa n di t s e l f b e c o m e ss o c i a li s s u e sa n dt o p i c s t h ed i s s e r t a t i o n m a i n l yi l l u s t r a t e sh o wt o r e a l i z e p u b l i cg o o d sa n dh o wt o a l l o c a t er e s o u r c e su p o nf a i ra n de f f e c t i v ep r i n c i p l ew h i l ec h i n ah a sf i s c a ld e f i c i t s a n di t d e e p l ya n a l y s e sp r e s e n tm e a n so fr a i s i n gm o n e yi n t ot o l l r o a d sc o n s t r u c t i o n a n dt h e i rd i f f e r e n tc o n s e q u e n c e s b u tt h ed e v e l o p m e n to ft o l lr o a d sp r e s e n t s p a r t i c u l a rd i f f i c u l t i e sf o re n o r m o u sd e b t sp r e s s u r e sa n ds o c i a lp a s s i n g b a r r i e r sb o t hi nt e r m so fi d e n t i f y i n ga p p r o p r i a t ec a p i t a lm a r k e t sa n di n e x p l o i t i n gt h e m i ta l s or a i s e ss o m eq u e s t i o n sn e e dt oc o n c e r ni nt h ec o u r s eo f n o n g o v e m m e n t a lc a p i t a l i n v e s t m e n t a n dt h i s s t u d y a i m st o e x p l o r e t h e d e c i s i o n m a k i n g a n d c h a n g ep r o c e s s e su n d e r p i n n i n g t o l lr o a d s d e v e l o p m e n ti no r d e rt oe n h a n c et h ef i s c a li n v e s t m e n ta n dg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n e m p h a s i sw i l lb eo nt h en a t u r ea n df o r mo fe n a b l i n ga n d c o n s t r a i n i n g f o r c e s i m p a c t i n g o nt o l lr o a d si n v e s t i n ga n df i n a n c i n g a c t i v i t i e s ，a p p r o a c h e s ，a c t i o n s a n dt h o s e a p p r o p r i a t ep o l i c i e s o f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ff u n d a m e n t a lf a c i l i t i e s f k e yw o r d s l f u n d a m e n t a lf a c i l i t i e s ，t o l lr o a d s ，i n v e s t i n ga n d f i n a n c i n gs t r a t e g y 浙江大学碳l 学位论文 基础设施投醺| ! 资问题研究以收费公路为例 前言 根据经济学中的公共地悲剧模型，公共物品因产权难以界定( 界定产权的交 易成本太高) 而被竞争性过度使用或侵占“，造成本属公共物品性质的原公路所 存属的几何空间范围被投资公路的公司和收取地租的国土管理部门所侵占。在采 取多种融资形式新建或改建一条条收费公路后，通过实施收费来偿还银行贷款本 息以保证经营性收费公路公司回收投资和得到合理回报。但是，这样做并没有考 虑以公平观作为制定收费政策的主要理论依据而对不同的公路使用者( 消费者) 实行不同的收费标准，因此融资修建新路去替代老路给一部分使用者带来的是正 的消费者剩余，而给另一部分使用者带来的却是负的消费者剩余，收费政策制定 者也并没有考虑对受害者进行补偿，问题由此而产生。由于在我国大多数的收费 公路属于垄断性质的，不存在与此平行的不收费公路供使用者选择，即使有，但 大多数也实行捆绑式收费，公路使用者无法按经济学中的消费者主权理论根据收 益成本比较来选择不同等级公路。 本文主要是从收费公路的经济属性、收费政策悖论、巨额债务压力、收费公 路项目融资要求和资金结构、融资风险、公路上市公司现状、积极的财政政策和 “费改税”的影响等方面出发，探讨基础设施投融资政策的改革思路、目标和新 的融资方式，借鉴国外公路投融资商业化管理经验，提出在政策性投融资范围内 的基础设施建设要充分发挥政府作用，并要有计划地控制收费公路的总规模以逐 步缩小甚至完全取消二级及以下公路收费。 对民问资本以什么途径和方式进入基础设施建设领域，进入的资本和个人需 具备什么条件，怎样保证在这样的“民营化”过程中不发生国有资产的流失，依 靠什么机制使其组建的公共服务机构健康运行等一系列问题，本文提出民间资本 进入公共产品供给领域，其运行规则与纯经济领域是不同的，必须追求经济效益 与社会效益的统一，而不仅仅是为赚钱，因为这些领域涉及公民的基本社会福利， 而非简单的商品生产，而且要积极吸引更多的社会资本投入到基础设施建设领 域，做大社会公共资源的总量。 浙江大学硕+ l ：学位论文 幕础设施投融资问题研究以收费公路为例 1关于收费公路的经济属性分析 1 1 公共基础设施的经济学属性 公共基础设施的经济学属性，通常是将公共基础设施视为政府提供的一种公 共物品，是在市场失灵的领域由政府这只看得见的手来提供和管理的一种产品和 服务1 。而对于市场失灵领域的外延、哪些基础设旎才是政府必须提供的公共物 品、基础设施的民营化等在当代经济学界有颇多的争论和不同的解释。本文认为 公共基础设施具有公益性、社会性、共享性、超前性、使用边际成本低等特点， 而且投资规模巨大、建设周期长，需调动社会多方面资源，进行大量的协调和配 合，所以基础设施的建设应以政府为主导，通过制定合理的政策来调动社会资源 投入到基础设施项目，并对投融资行为进行适当引导和规范。 1 1 1 基于竞争耗尽和排他性对产品的分类 政府有三个经济职能“提供产品和服务；对收入和财富进行再分配；确保稳 定和增长”“。这三个功能在本文中称为提供、再分配和稳定，而服务提供的 决策将会影响到再分配和稳定职能。 提供一无论是出于社会责任的考虑还是因为市场失灵，政府都有义务向公 众提供产品( 包括服务) 。公共提供并不仅限于公共产品，如果产品完全由私人 部门承担，可能有些产品就得不到提供。基于竞争耗尽和排它性，可以将各种 产品分为四类。竞争耗尽原则指产品是否可以联合使用，它们是否是可以耗尽 的。排他原则指那些拒绝为产品付费的人可否被排除在外。四类产品分别如下： 私人产品可以选择使用的，可用光的，可以排他的( 如食品、服装等) 。 普通资源可以耗尽但难以强制实行排他( 如钓鱼场所) 。工具性产品可 以共同使用并易于排他( 如公路、桥梁、隧道等) 。公共产品可以共同使用 但不具备排他性( 如国防设旌、司法系统等) 。 公共产品( 如空气污染控制设施) 旦付之使用，可以被所有人享用，但是 没有任何有效的方法来使受益人自愿地为这些公共产品付费。这种类型的产品和 服务不能出私人部门生产，因为无法收回成本或赚取任何利润。对于这种服务或 “1 1 k b 包尔丁：经济政策学原理，经济科学出版社，1 9 9 8 年，p 1 8 2 浙江人学颂 ? 学位论文 基础设施投融资问题研究以收费公路为例 产品的提供，政府有责任从经费上给以支持。工具性产品的提供以及普通资源的 使用，尽管并不总属于政府的职责范围之内，但是常常需要政府的干预。如果政 府对普通资源( 如石油、矿产等) 的消耗和再生情况不加规范和管理，它们将很 容易耗竭。工具性产品的提供( 如公路、桥梁、隧道等) 通常需要大量的资本投 资并具有垄断潜力，在提供启动资本或利益刺激( 如免费土地、税收优惠) 以及 保护消费者利益等方面，政府适当参与通常是必要的。如果政府放任自流，完全 由私人部门提供这些产品，或者会立即导致市场失灵( 如提供了无效产品) ，或 者在远期导致市场失灵( 如污染、自然资源的耗竭) 。 私人产品，通常是由私人部门提供。但是如果将它们完全交给私人部门来 解决，市场可能无法提供满足社会接受的质量要求的、有效率的产品，此时由公 共提供部分私人产品也是无可非议的。另一方面，公共产品的提供可能也有私人 部门参与( 如为国防生产军用器械等) 。 公共产品的需求和消费是公共的或集合的，其享用一般是不可分割和无法量 化的，利益边界也无法精确计算，如果由市场来提供，每个消费者都不会自愿掏 钱去购买。可见市场只适合提供私人物品和服务，对提供公共物品是失效的，所 以对纯公共物品的提供是政府投资的最合适领域。至于混合的物品，它兼有公共 物品和私人物品的双重性质，可以采取公共提供的方式，也可以采取混合提供的 方式。最终采取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收 费效率损失的对比，即通过成本收益分析来解决。 1 1 2 基础设施的分类及特征 对基础设施的分类和特征的了解有助于我们准确理解基础设施投融资理论 和实践问题： 根据其提供的产品和服务的特点，基础设施可以划分为三类： l 、一类属于社会公共消费，无法向使用者收费，必须由政府财政资金进行 补偿，如城市绿化、市内非收费性的道路、消防及各种防灾工程等。 2 、另一类是属于私人消费，可以通过市场机制配置社会资源，通过价格形 式予以补偿，如收费公路、自来水、电、气、电讯、邮电等。 3 、第三类是介于前两类之间的，如公园、污水处理、地铁等，一般以政府 投资为主，但要逐步引入市场化的经营与竞争机制，通过价格改革进行市场补偿。 浙江人学坝j j 学位论文 基础酤施投融资问题研究以收费公路为俐 一般而言，基础设旋具有如下六个特征： l 、社会性 基础设施是涉及国计民生的基础性设施及服务，其质量好坏直接影响到居民 的生活和社会的正常运转。如路网设计、建设时考虑不周，设计通行能力与实际 车流量偏差严重，长期塞车从而恶化交通条件、引起民怨四起，严重时影响到城 市的产业布局和房地产价格，这就是基础设施社会性的一种反映。 2 、公益性 基础设施对社会公众具有积极的效用即公益性。如城市快速干道路网交通基 础设施方便市民出行、通勤，节约时间。积极的效用可以被基础设施的使用者或 服务者所享用，也可以通过外在性发挥作用，基础设施大致属于能够带来有益的 ( 正的) 外在性的公共产品，但是在特殊情况下如城市高架道路对沿线居民的噪 音污染是属于负的外在性。 3 、共享性( 非排他性) 由于基础设施是一种公共物品，决定了它通常是供社会公众所共享，即基础 设施的使用一般具有非排他性：一个人在使用某个基础设施或享用其服务时不能 对其独占，而排除其他人对该基础设施的使用或排除需要花费巨大的成本，“免 费搭车者”问题反映的就是共享性特征。 4 、使用边际成本低 增加基础设施的一个使用者几乎不会增加基础设施的边际使用成本，或者 由此增加的边际使用成本很低，这一特征从基础设施的运营成本中主要是固定成 本，与使用者数量相关的变动成本一般所占比例不大可得到反映。 5 、时空性 基础设施对于空间、地域和时间具有极强的依附性，即在空间、地域和时 间上的不可挪用性。因为基础设施的投资成本具有沉没性，建成后不能移作他用， 基本没有残值，一旦投资建成就必须按既定用途使用下去，否则巨额投资将无法 收回。而且时空性的特点说明在基础设施的建设和社会经济发展的安排上，必须 要有适当的超前意识即规划上和建设时间上的超前性，“要想富，先修路即说 明了这一点。 6 、投资规模大，使用寿命长 基础设施属于固定资产投资项目，投资规模往往是几千万、上亿，使用寿 4 塑兰厶兰婴：! ：兰些堡竺 苎些丝堕壑丝塑囹婴型生二二坠堕塑坌! ! ! ! 丛 命短则十几年，长的超过五十年。 1 2 公路基础设施的经济属性和特点 1 2 1 公路是具有准公共产品特征的混合产品 社会产品或服务可根据其在消费上是否存在竞争性，供应上是否存在排他 性，以及这种物品是否具有外部利益等特征，可以划分为三种基本类型：纯公共 物品、纯私人物品和准公共物品”3 。在现实社会中，许多物品的性质介于私用物 品和公共物品之间，称之为准公共物品，一般公用事业和公共基础设施就属于准 公共物品范畴。准公共物品往往是政府和市场共同发挥作用的领域，在一定条件 下，可以由政府提供，也可以由市场提供，或者由两者联合提供。按照萨缪尔森 对公共产品和私人产品划分的定义”1 ：在公路不存在拥挤现象的情况下( 此时拥 挤成本为零，因为拥挤造成排队现象，浪费了时间，所以产生了成本) ，它表现 为公共产品，具有非排他性和非竞争性的特征；而当消费者增加到一定数量，拥 挤现象产生后，公路又具有排他性和竞争性的私人产品特征。 遵循市场经济规律，按照各类投资项目的属性，可将投资大体分为竞争性项 目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大类，并确定了政府与市场在其中 的不同作用。上述三类投资项目的划分及投融资渠道的重新确定，是投融资体制 改革的重要内容，对于公路基础设施建设管理体制及投融资体制改革，对于收费 公路的发展方向都具有十分重要的指导意义。根据公共物品与私用物品的经济学 定义，公路显然不是纯公共物品，但也不同于私用物品。与大多数基础设施与公 用事业一样，公路属于准公共物品，具有多重经济属性。根据竞争性、基础性和 公益性三类投资项目定义划分，公路基础设施介于竞争性和公益性投资项目之 间，属于基础性投资项目( 图1 1 ) ”“。 公路的公共物品特性主要表现在以下几个方面? 1 、公路交通产生的巨大外部经济效益，不易分割，具有较强的社会性和公 益性； 2 、公路设施具有自然垄断特点，不具备一般产业完全依靠市场竞争机制的 条件； 3 、公路建设投资巨大，回收周期长，投资回报率较低，不可能完全依靠私 s 塑垩生兰堡! ! 兰些兰塞苎型壁塑型塑塑望型挚二二坠坚鲨竺! ! ! 盟 人或市场行为投资建设 图1 1 收费公路的理论依据示意 公路的非公共物品特性主要表现在以下几个方面： 1 、公路具有可以量化的使用价值和明确的直接受益者，具有特定的服务特 性和一定的商品属性； 2 、公路运力的消费在一定条件下存在竞争性和排他性： 3 、公路设施产品可以提供不同的服务水平； 4 、公路不是纯公益物品，它具有鲜明的生产性，是国民经济的一个特殊生 产部门。 1 2 2 公共服务的收费理论 对政府所提供的服务的融资，应该尽可能地通过向服务的使用者收费来实 现，由于鼓励对国家经济资源进行受责任的使用，在此意义上，这样做既体现了 公平。又体现了效率。对于一些可确认的( 否则将不能被提供的) 公共服务，允 许一个受益者群体通过自我评估对此支付费用，这种收费方法被称作各种各样的 改善型税收或特殊税收o 。 如果由于公共支出收益的排它性不能很好地实现，以致不可能与受益财政的 要求严格一致，那么这一原则还是具有指导性作用的。对于公平和效率而言，税 收的缴纳应该尽可能地反映公共服务的成本与收益。对汽车和汽车燃油进行征 税，以用于道路和高速公路的建设和维修，就是受益税的很好的例子。 应该将与其支出收益相关的税收划分给每一级政府。因此，与收益相关的合 6 塑坚查兰塑：! 兰些堡壅苎型堂塑塑堂塑塑望婴塑二二型些塑兰：! ! 垄堕 理的税收分割有赖于支出职能的分割。中央政府应当负责具有跨越下级各个管辖 区的收益的支出，或者是具有规模经济特征并且不能在非中央政府级别上得以实 现的支出。而具有有限的规模经济特征，或有限的对其他管辖区的收益外溢性的 产品和服务，应当由非中央政府来提供。 与公共支出收益相关的收费和税收很可能是累退性质的，最多也是按收入的 一定比例收取的。它们不太可能减少税前收入分配中存在的不公平现象。根据政 府“三职能”的观点，由中央政府执行收入再分配职能以便最有效地发挥作用； 既然收入再分配可以抵消受益税( 包括在非中央政府范围内实行征收的受益税) 的累退性的不良后果，那么上述收费和税收不能减少收入不公的现象，也并非是 一种缺陷。 1 3 以项目区分理论说明收费公路的经济属性 1 3 。1 经营性与非经营性项目的划分 基础设施项目，可按投资项目有无收费机制即资金流入分成二类，即经营性 与非经营性项目见表1 1 ，也可借鉴世界银行1 9 9 4 年发展报告对基础设施可 经营性程度的分类。 表i 1 我国基础设施的分类“2 1 序号项目属性基础设施实例投资主体 纯经营性项目收费高速公路、收费桥梁、金社会投资者 经营性收费隧道 项目 准经营性项目普通收费公路、地铁、轻轨，政府适当补贴， 自来水厂煤气厂等收费不到吸纳社会投资 位的项目 非经营性敞开式城市道路、公共绿化等政府投资为主 项目 i “司朱会冲、张燎：基础设施项目投融资理论与实务，复旦大学出版社，2 0 0 2 年，p 2 1 7 浙江大学倾1 ：学位论文 皋础设施投融资问题研究以收费公路为例 所谓项目区分理论就是将项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决 定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。即非经营性项目投资主 体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主。经 营性项目则属全社会投资范畴。 经营性与非经营性项目的相互关系：通过制定特定政策或提高其价格等使其 可经营指数提升，即准经营性项目可变成纯经营性项目；非经营性项目也可变成 准经营性项目，甚至变成为纯经营性项目。 根据项目区分理论，基础设旌项目可按能否让市场发挥作用这一角度分类， 以投资项目有无收费机制即资金流入及有收费机制下是否有收益分成三类。 1 、非经营性基础设旌项目，此类项目无收费机制、无资金流入，这是市场 失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以 对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。 2 、经营性项目，此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效 配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社 会投资加以实现。 3 、准经营性项目，有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策 及收费价格没有到位等客观因素无法收回成本，其附带部分公益性，是市场失效 或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形 成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或优惠政策维持运营，待其价格逐 步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目。 1 3 2 不同公路类型经济属性的变化 并不是所有公路都具有同样的属性和特征，公路在技术等级和服务功能上的 变化，会相应带来各种属性强弱上的变化。高等级公路具有较强的非公共物品 特征，县乡和国防公路则具有强烈的公共物品特性。根据世界银行研究结论( 表 1 2 ) ，干线公路的商品性指数为2 4 ，具有较强的商品性；农村公路的商品性 指数为1 ，商品性最低，近乎于纯公共物品。因此，对公路属性的认识不可概 而论应注意区分不同公路类型经济属性的变化，从政策上区别对待，分类指导。 塑坚盔兰丝! ：兰些堕塞 茎型壁塑墼墼塑塑望型茎= 二坠坚兰垒! ! i ! 堕 表1 2 公共设施的商品属性 竞争 内生成本回公益性环境外 成长性 潜力 特征收潜力义务部因素 指数 电市内电话 中私人高中低 2 6 信长途电话和附加值高私人高极少 低 3 0 电力热电 高 私人高极少高 2 6 输电低会员高极少 低 2 4 天然气 配电 出 私人高很多低 2 4 天然气生产和输送高 私人高极少低 3 0 路基和车站 低会员高中中 2 o 铁路运输和客运高 私人高 出 中2 6 交城市公共汽车 高 私人高很多 出 2 4 通 城市有轨交通高 私人中中中2 4 运 农村公路低公共低很多高 1 0 输 干线公路 中 会员中极少高 2 4 城际道路低共有 中 极少低 1 8 财产 港i = j 与机场设施低 会员高极少高 2 0 港口与机场服务高私人高极少高 2 6 水城市管道网络中私人高很多高2 o 非管道系统低 私人高中高2 4 卫生改管道排污和处理低会员中极少高l8 施公共污水处理中 会员高 中高2 o 现场处理高私人高中高2 4 废弃物收集高私人中极少低 2 8 环境卫生处理中共有中极少高 2 o 财产 灌溉主渠与二级网络低会员低 由 高 i 4 三级网络中私人高中中2 4 资料来源：世界银行1 9 9 4 年发展报告 9 塑垩查兰堡! ：兰篁笙兰 竺塑堡堕垫堂堡塑墨堕壅二二坠坚塑竺! ! ! 盟 基础设施建设投资大、周期长，政府单一投资主体难以达到基础设施长期稳 定发展的目标，解决这一问题的根本途径是：扩大政府投资的同时，加快基础设 施领域的市场化改革，大力引进各类投资主体，建立与完善政府投入与市场补偿 相结合的投融资机制，以促进基础设施的适度超前发展。 综上所述，收费公路的产生与发展，第一：顺应了市场经济体制的客观要求， 符合我国经济建设领域投融资体制改革精神：第二：收费公路符合公路的准公共 物品的根本属性与基础设施的属性特点；第三：收费公路能够更好地体现”受益 者支付”的公平原则；第四：收费公路政策可以使高等级干线公路中比较明显的 商品属性得以实现和利用，以补充公路建设政府投资的不足。因此，从市场经济 理论研究出发，收费公路的存在与发展具有很强的合理性。 2 收费公路市场融资的现状 “十五”期间，全国公路建设投资需求约为1 0 0 0 0 亿元。根据近几年公路建 设资金投入情况及对今后政策取向的乐观估计，各种政府投入资金接近需求的 5 0 左右，资金缺5 0 0 0 亿元。2 0 0 1 年至l j 2 0 1 0 年，预计公路行业的资金缺口达到 1 3 0 0 0 亿元，2 0 1 1 年至2 0 2 0 年期间资金缺口约为1 1 0 0 0 亿元“。根据公路建设三阶 段目标( 图2 1 ) ，在未来4 0 年里，公路总里程计划增加1 倍多，高速公路里程计划 增加4 倍，公路建设依然任重道远。 4 u u 誉”。鹫 基t 薹t “，赫? 。 ：遣* 3 0 0 詈2 0 0 。v 置i i 薯_ cz i 盟h v- 叠= “鎏j+ 公路总里程 r p 气8 0 + 高速公路 0 一慧穗 l o o j “ o 一 z 。品； 第主讲l 第主讲】第主阶 1 4 0 l 1 8 0 l 2 3 0 l 3 0 0 公路总里程 2i46f8 j 高速公路 塑垩查兰竺! ：堂些笙壅 兰壁堡堕墼燮童塑望竺塑= 坠堕塑坌! ! ! ! 盟 l 、公路总量仍显不足 我国高速公路按国土和人口分摊的综合密度为o 1 7 ，是美国的十分之一，f j 本的五分之一；高级次高级路面里程为6 7 2 万公里，占总里程的3 9 6 ，远低于 美国5 8 8 和日本7 4 ，9 的水平“。我国国道网平均车速为每小时4 6 公里，东部地 区国道平均拥挤度指标大大高于正常水平，部分地区路网已呈堵塞状态。所以， 从对我国覆盖能力和质量结构的分析比较来看，仍处于高等级公路规模数量不 足、供给短缺的阶段。 2 、全国公路整体水平仍较低 根据第二次全国公路普查主要数据公报：至u 2 0 0 0 年底，全国仍有等外公路 3 6 4 万公里，占公路总量的2 1 7 ，低等级公路和低级路面公路分别占全国公路 总量的8 6 9 和6 1 1 ，今后全国路网结构调整的任务依然很重。根据交通部规划 “到2 0 1 0 年，全国公路总里程将达到2 l o 2 3 0 万公里，高速公路总里程将达到5 万公里，总投资达到7 0 0 0 亿至u 8 0 0 0 亿元人民币”畦“。 因此，从公路发展三阶段目标看，资金问题十分严峻。公路建设资金缺口问 题将长期困扰公路行业的发展，成为我国实现公路三阶段目标的首要制约因素。 公路交通发展三阶段目标的资金需求形势严峻，单靠政府财政投资根本不可能解 决公路建设资金问题。因此，必须继续坚持收费公路政策，通过发展收费公路解 决巨额的资金缺口，完成未来公路基础设施建设目标的投资需求。收费公路政策 成功地将大量社会闲散资金集中到公路行业，促进了行业整体水平的提高。但是， 公路建设投资大、收益低，回收慢的特点及基础设施行业的社会效益远远大于经 济效益的客观实际，要求在利用市场机制、引入市场资金时，对收费公路项目的 融资能力有一个客观、正确的评价。 2 1 公路建设的资金结构与金融风险 2 1 ，1 公路建设的姿金结构及分析 目前，我国公路建设的资金来源一般有各级财政拨款，中央负责管理的车辆 购置附加税，地方负责管理的各种交通规费即公路养路费、公路建设基金、公路 客运附加费、公路货运附加费，银行贷款，发行公路建设债券，组建公路经营企 们1 中华人睦共和国交通部：公路水路交通“十五”发展计划，2 0 0 1 年，p 2 0 1 1 1 塑至盔兰塑! ：兰垡堡茎 苎! ! 堡堕丝墼塑塑璺竺苎二二型些苎丝些! ! 盟 业利用发行股票和债券方式筹资，通过转让收费公路的收费权融资及利用b o t 等 方式融蝥，在实践中收费公路的车辆通行费收入也成为公路建设的一个重要资金 来源。 1 、财政资金 公路是最具有显著社会公益性特点的国民经济基础设施，因此即使是在推行 私有化最为彻底的英国也仍然保留了公路作为国有基础设施的地位，投资建设与 养护公路是各级政府的基本职责之一。我国目前处于社会主义初级阶段，国家还 不富裕，财政不可能对所有的基础设施的建设资金进行包揽。为此，国务院要求 高速公路的建设实现项目法人制，国家最多拨财政资金3 0 左右作为项目资本金。 广东省作为经济强省，目前拨入的项目资本金大约为2 2 。( 见表2 1 ) 表2 i 广东省部分在建高速公路项目政府资金来源情况表 政府投入的资金( 单位：万元) 交通厅 政府投资 项日交通部高速公 占总投资 总投资车购费其他投资合计 名称补助路基金 百分比 补助 汕汾 23 17 1 41 4 50 09 7 6 29 0 0 09 5 13 4 2 1 314 7 惠河 1 2 0 5 6 913 0 0 07 4 902 0 4 9 01 7 0 普惠 1 2 0 0 0 06 3 0 063 0 05 3 新台 1 4 30 3 78 0 0 0l3 3 5 02 13 5 01 4 9 阳江1 8 0 0 0 07 5 0 020 0 013 7 0 02 3 2 0 01 2 9 开阳 4 6 6 2 9 05 4 0 05 4 0 01 2 京珠北5 6 5 6 6 0 l3 0 0 05 3 7 5 09 3 5o73 0 58 3 40 51 4 7 大宝山 4 4 l2 52 5 0 0 010 0 02 6 0 0 05 8 9 茂湛 3 1 7 2 7 21 0 0 0 027 0 0 01 9 133 8 9 131 2 3 合计2 l8 8 6 6 73 7 5 0 01 5 5 7 1 22 l3 5 04 4 7 0 92 5 9 2 7 l1 1 8 资料来源：广东省高速公路公司2 0 0 0 年度9 月财务报表 虽然目阿我国国民收入财政集中度还不够理想，财政无足够的资会用于公路 浙江火学硕l 学位论文 幕础设施投融资问题研究以收赀公路为例 建设，但应当改掉过去“修建公路与财政无关”的狭隘观念，明确财政资金应为 公路建设资金来源主体的指导思想，根据财政状况的不断好转加大对公路建设的 投入。 2 、车辆购置附加税 公路网的建设与发展为社会提供了更便利的通行条件，将促使车辆保有量的 快速增加，也导致车辆购置附加税的稳步增长，形成良性循环的公路建设投融资 体系，增加车辆购置附加税的税率也有利于用经济手段调节车与路的关系，因为 在市场经济条件下通过修建收费公路来满足的应当是公路用户有支付能力的需 求。 3 、公路养路费 用公路养路费来投资建设收费公路是以牺牲普通公路的正常保养为代价的， 世界银行道路经济专家认为，“公路预防性养护项目每节约l 美元，最终将花费 3 - 4 美元重建公路”“。公路的日常保养和维修任务己相当繁重，从可持续发展 的角度出发，除非特殊情况下，不应将公路养路费作为收费公路建设的资金来源。 4 、公路客货附加费和公路建设基金 属于8 0 年代后期以来各省级地方政府陆续开征用于基础设施建设的一种地 方交通规费。现已纳入预算外资金实行财政专户管理，但如果“费改税”方案实 施后将会停征，改为将燃油税的一部分用于公路建设。 5 、银行贷款和发行公路建设债券。 如果通过可行性研究和还贷经济分析能够保证收费公路在规定的偿还期内 通过收取车辆通行费还清借款本息，则银行贷款或债券筹资不会对未来收费公路 筹资和建设能力产生任何不利影响。 6 、公司融资 组建公路经营企业筹措公路建设资金，是在市场经济条件下利用资本市场融 资来展公路事业的理想选择，公路经营企业包括有限责任公司、未上市的股份公 司和上市公司，只有上市公司才具有通过发行股票筹资的作用，不上市的股份有 限公司和有限责任公司筹措的资本金，事实上只不过是已建成的收费公路路产价 值的转移形式，真正能够筹措到的建设资金并不多。 7 、车辆通行费 水4 1 艾g 海根皮尔斯：道路的商业化管理及融资，中国财破经济出版社，1 9 9 9 年，p 4 3 1 3 塑垩叁兰堡! ：兰竺堡兰茎型丝些垫丝塑塑塑堕! ! ；竖堕塑竺! ! ! ! 丛 这实属有碍于公路建设可持续发展的融资短期行为，将本应用于还贷的通行 费收入作为公路基础设施建设的资金来源，混淆了一个重要概念：车辆通行费是 应该偿还具体公路基础设施项目的贷款本息，还是偿还捆绑收费的一揽子基础设 施建设项目? 地方上的各行其是的做法导致收费站只建不撤就与此有关。 8 、转让公路收费权融资 转让已建成收费还贷公路收费权属于筹措公路建设资金的另一种可选择的 方式，交通部门通过有偿转让如陕西西临高速公路、西铜一级公路、湖北武黄高 速公路、成渝高速公路重庆段、京沈高速公路北京段等收费权筹措了大量的公路 建设资金”1 。 9 、b o t 融资 b o t 方式是利用民间资金建设公路最彻底的融资方式，与交通部门组建公路 经营企业相比，b o t 方式不需要国家投入资金就可以利用国内外经济组织的力量 把收费公路建成，但由于政策制约、投资风险、决策观念等因素的影响，b o t 方 式目前还没有成为公路建设的主要融资方式之一。 因此，在目前财政赤字居高不下，可用于公路建设的财政专项资金又相对有 限的局面下，要求财政上立即加大对公路基础设施投资的力度并不现实，近期内 仍然要将修建收费公路作为加快公路基础设施建设的主要融资手段。但是在制定 收费政策时。要注意解决好以下问题： 1 、严格界定收费还贷公路和收费经营公路 按照规定收费分为两种情况，第一种是“由县以上地方人民政府交通主管部 门使用贷款或集资修建的公路”即“收费还贷公路”，第二种情况是“由国内外 经济组织依法投资建成或有偿受让收费还贷公路收费权的公路”即“收费经营 公路”。收费还贷公路应当在还清贷款本息后停止收费，自由通行；收费经营公 路的收费经营期最长不得超过3 0 年。相比之下，收费还贷公路的贷款融资额较少， 但收费期限较短；收费经营公路的特许经营制度融资力度较大，但收费经营期限 较长，公路用户需支付的通行费总额较多。因此，应根据可能争取到一般财政预 算资金和财政专项资金的额度在利用收费还贷方式和收费经营方式之间进行权 衡，除非资金缺口较大，应以建设收费还贷公路为好。 2 、应进一步规范收费还贷修路行为 贷款修建的收费公路应是具有一定财务效益、能够在规定期限内偿还全部贷 1 4 塑垩查堂竺! ：兰竺垒苎 苎型坠堕堡墼堡旦望婴塑二二型_ ! ! 竺鲨竺! ! i 掣 款本息的公路项目，应做好在立项前的还贷能力分析和财务效益分析，防止因交 通量不理想等原因造成无法按期还本付息，增加不良的还贷压力和财务负担。 3 、严格规定车辆通行费的收费标准和使用范围 将收费标准严格控制在收费公路能够给公路用户提供的道路级差效益范围 内，使公路用户明白实行收费制并没有增加经济负担，从而积极使用收费公路以 增加通行费收入、缩短收费年限，并且不能实行“捆绑式”收费和任意扩大通行 费使用范围。 2 1 2 现有的市场融资方式及金融风险比较 加快交通基础设施行业的发展离不开大规模的资金支持，但目前交通基础设 施行业的发展过于依赖国债投资和银行长期贷款，通过发行企业债券融资则非常 少。以公路建设为例，1 9 9 8 一- 2 0 0 1 年的四年间，国家对公路建设累计投入国债资 金6 9 3 亿元，占同期全国国债资金发行总量的1 3 6 ，共安排公路建设项目1 0 1 4 个，项目投资总规模达6 4 3 1 亿元，建设总里程8 4 2 万公里，其中高速公路约1 4 6 万公里，国债资金的投入，带动了银行贷款和地方资金，为金融机构敢于大规模 向公路建设提供贷款创造了条件3 。资料显示，2 0 0 0 年公路建设完成2 1 6 2 亿元， 其中，地方自筹7 5 3 亿元、银行贷款为7 9 8 亿元，国债资金为1 2 3 亿元，车辆购置 附加税1 6 4 亿元，利用外资1 2 0 亿元，其他资金为2 0 4 亿元，其中银行贷款占投资 总额的3 7 ”“。 表2 2 市场融资方式及比较 贷款债券股票项目融资转让经营权 融资量 很大很大小一般大 适应性一般很好不很适应一般好 融资成本一般低不确定较高较高 风险一般较低较高高较高 最大问题规模过太 行业担保发展空间法律、法规法律、法规 有限 总体评价适应很适应可行适应适应 政策方向继续使用积极鼓励继续支持 支持、引导支持、规范 浙江火学颂。l 学位论文 摧础设施投融资问题研究一一以收费公路为例 如表2 2 所示的我国收费公路融资方式及比较，虽然融资方式相对丰富，但 总的柬说公路融资结构不合理，比较单一，突出的问题是银行贷款比重过大，“九 五”期间收费公路利用贷款资金达3 0 0 0 多亿元，占到市场资金的7 0 l 右。基础 设施的行业特点决定了公路，尤其是高速公路在建成后要达到设计车流量需要一 定的时问，而目前银行贷款的期限都不长，大部分为5 8 年，不少公路到了还本 期限，车流量还未达到设计水平，还没有足够的能力还清本息，这就使公路行业 银行贷款余额不断累积。各级交通主管部门和公路经营企业负债率逐年上升，公 路行业和银行的风险都越来越大。 如果项目资本金占总投资的3 5 ，其余投资全部由银行贷款，银行贷款又完 全由车辆通行费偿还，贷款偿还期要在1 5 年以上；项目资本金占总投资6 0 9 6 时， 贷款偿还期仍然要1 0 年“1 。 融资途径单一容易积累金融风险，所带来的市场后果不能不引起警惕。如果 一个行业的融资过于依赖银行，贷款规模过大，风险就会累积得越来越高，这对 整个金融系统稳定带来的隐患应及早引起足够的