（行政管理专业论文）新制度主义视角下中央政府政策制定过程研究.pdf

t 一己 i ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d i e so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n to np u b l i c p o l i c yf o r m u l a t i o np r o c e s s u n d e rt h e p e r s p e c t i v eo f t h en e wi n s t i t u t i o n a l i s m b yt i a n d a o x u e s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t e p r o f e s s o rd u b a o g u i n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 l-iiri 7i-i_iril t 一 r 0ll- j 1 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 。， 同过鼋 m 7 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年日一年半口两年口 一繇问繇翩虢钞 签字日期：乙加飞j签字日期：乙卵彩， ， 东北大学硕士学位论文摘要 新制度主义视角下中央政府政策制定过程研究 摘要 公共政策制定过程在整个政策过程中具有十分重要的地位，它对公共政策的结果 有着非常重要的影响，这引起了许多专家学者的重视。当前学术界对公共政策制定过 程的研究所采用的范式主要是行为主义的研究范式，这种研究范式认为在政策制定过 程中人的行为起着非常重要的作用，它忽视了制度在政策中的作用。随着社会的发展， 行为主义的研究范式的缺陷和不足越来越明显，政策过程中的许多现象是行为主义的 范式解释不了的，如“囚徒困境 、“公地悲剧 等等。新制度主义的诞生弥补了行为 主义在政策制定中的不足，它是在批判行为主义范式的基础上发展起来的，同时有吸 收了旧制度主义的一些成果。新制度主义研究范式强调制度在政策制定过程中的重要 性，认为制度对政策制定的结果具有重要的影响。本文从新制度主义的视角来研究我 国政策制定过程，探寻影响公共政策有效制定的制度性因素，并试图从新制度主义视 角来构建中国中央政府公共政策制定过程有效运行的制度框架，以此来达到优化中国 中央政府政策制定的价值和目的，同时也为学者研究政策制定提供一个新的研究视角 新制度主义的视角。 本论文主要分为五部分：第一部分是绪论( 第1 章) 。在这一部分中主要讨论了 研究的意义和目的、研究的方法以及创新点等；第二部分是相关概念的界定和理论基 础( 第2 章) 。在这部分主要探讨的是公共政策制定过程与新制度主义的理论的相关 概述；第三部分是探寻中国中央政府政策制定中的制度安排以及存在的问题和原因分 析( 第3 章) ；第四部分是从新制度主义视角来针对中国中央政府政策制定过程中存 在的问题所进行的制度创新( 第4 章) ；第五部分是结论，简要的对文章做一个总结 ( 第5 章) 。 关键词：新制度主义；政策制定；制度安排；制度创新 ，一 ，ii j j j 弋 t l t ， 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d i e so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n to np u b l i c 1 nl一 1 - 1 d 0 n c vf o r m u l a t i o nd r o c e s su n c l e rt l l e p e r s p e c t i v eo f t h en e wi n s t i t u t i o n a l i s m a b s t r a c t p u b l i cp o l i c y - m a k i n gp r o c e s st h a th a sav e r yi m p o r t a n ti n f l u e n c eo nt h er e s u l t so fi t s p u b l i cp o l i c yi sv e r yi m p o r t a n tp o s i t i o ni nt h ec o u r s eo f w h o l ep o l i c y , w h i c hh a sa r o u s e d t h ea t t e n t i o n so fm a n ye x p e r t sa n ds c h o l a r s a tp r e s e n tt h ea c a d e m i cr e s e a r c ho np u b l i c p o l i c y - m a k i n gp r o c e s sa d o p t e db yt h er e s e a r c ho fp a r a d i g mi st h eb e h a v i o r i s m ，w h i c h a r g u e st h a th u m a nb e h a v i o rp l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h ep o l i c yf o r m u l a t i o np r o c e s s a n di g n o r e dt h ei m p o r t a n c eo fs y s t e m w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y , f l a w sa n d s h o r t c o m i n g so ft h eb e h a v i o r i s mb e c a m ei n c r e a s i n g l yo b v i o u s ，m a n yt h ep h e n o m e n o ni n t h ep o l i c y - m a k i n gp r o c e s si st h eb e h a v i o r i s md o e sn o te x p l a i n , s u c ha st h e p r i s o n e r s d i l e m m a ，c o m m o n st r a g e d y t h eb i r t ho ft h en e wi n s t i t u t i o n a l i s mc l a wb a c kt h e b e h a v i o r i s m sd e f i c i e n c i e si np o l i c yf o r m u l a t i o n , t h en e wi n s t i t u t i o n a l i s mi so nt h eb a s i s o ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec r i t i c a lb e h a v i o r i s m sr e s e a r c hp a r a d i g m ，a tt h es a m et i m e , w h i c hh a sa b s o r b e ds o m er e s u l t so ft h eo l di n s t i t u t i o n a l i s m r e s e a r c hp a r a d i g mo ft h e n e wi n s t i t u t i o n a l i s me m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c eo ft h es y s t e mi nt h ep o l i c y - m a k i n g p r o c e s s ，w h i c ha r g u e ss y s t e mh a sa ni m p o r t a n ti n f l u e n c eo nt h er e s u l t so fp o l i c y f r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h en e wi n s t i t u t i o n a l i s mt os t u d yc h i n e s ep o l i c y - m a k i n gp r o c e s s ，e x p l o r e i n s t i t u t i o n a lf a c t o r st h a ti m p a c to ne f f e c t i v ef o r m u l a t i o no fp u b l i cp o l i c y , a n dt r yt ob u i l d t h ei n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r ko fe f f e c t i v eo p e r a t i o nt h a tc h i n a sc e n t r a lg o v e r n m e n tp u b l i c p o l i c yf o r m u l a t i o np r o c e s si no r d e rt oa c h i e v et h eo p t i m i z a t i o nt h ev a l u ea n dp u r p o s eo f c h i n a sc e n t r a lg o v e r n m e n tp o l i c yf o r m u l a t i o n a d d i t i o n a l l y , r e s u r r e c t i o no ft h en e w i n s t i t u t i o n a l i s mr e s e a r c hf o rs c h o l a r st o p r o v i d e an e wr e s e a r c hp e r s p e c t i v e ：t h e p e r s p e c t i v eo ft h en e w i n s t i t u t i o n a l i s m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n ( c h a p t e r1 ) i n t h i ss e c t i o n , id i s c u s st h es i g n i f i c a n c ea n dp u r p o s eo ft h es t u d y , t h er e s e a r c hm e t h o d sa n d i n n o v a t i o n s ；t h es e c o n dp a r ti sr e l a t e dt ot h ed e f i n i t i o no ft h ec o n c e p ta n dt h e o r e t i c a lb a s i s ( c h a p t e r2 ) i nt h i sp a r t , if o c u s e do nr e l a t e do u t l i n eo ft h ep u b l i cp o l i c y - m a k i n gp r o c e s s a n dt h et h e o r yo ft h en e ws y s t e m ；t h e l i r dp a r ti st oe x p l o r et h e c h i n a sc e n t r a l g o v e r n m e n tp o l i c y - m a k i n g , i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sa n de x i s t i n gp r o b l e m sa n da n a l y s i s ( c h a p t e r3 ) ；t h ef o u r t hp a r ti sa g a i n s tt h eq u e s t i o n st h a tt h e r ew e r et h ec e n t r a lg o v e r n m e n t p o l i c y - m a k i n gp r o c e s st o i n n o v a t ef o rs y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h en e w i n s t i t u t i o n a l i s m ( c h a p t e r4 ) ；t h ef i f t hp a r ti st h ec o n c l u s i o n ( c h a p t e r5 ) i nt h i sp a r t , id o a r t i c l e so n ab r i e fs u m m a r y - - i i i - r 0 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t k e y w o r d s ：t h en e wi n s t i t u t i o n a l i s m ；p o l i c y - m a k i n gp r o c e s s ；i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s ； i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n 一一 、，l t 东北大学硕士学位论文目录 目录 声明i 中文摘要 a b s t r a ( 玎 第1 章绪论l 1 1 选题目的与意义l 1 1 1 选题目的。l 1 1 2 选题意义l 1 2 文献综述2 1 2 1 政策制定过程与相关的概念界定2 1 2 2 公共政策制定过程的新制度主义分析模式。3 1 3 研究方法7 1 3 1 文献研究方法 1 3 2 定性分析方法7 1 a 创期f 点7 1 4 1 视角创新7 1 4 2 内容创新。7 第2 章政策制定过程与新制度主义理论概述8 2 1 政策制定过程的涵义8 2 1 1 政策制定过程的含义8 2 1 2 政策制定过程的特征8 2 1 3 政策制定过程的原则。9 2 2 新制度主义的理论1 0 2 2 1 新制度主义兴起的背景1 0 2 2 2 新制度主义的基本观点1 l 2 2 3 新制度主义对传统制度研究的发展1 3 2 3 新制度主义在政策制定过程中分析的重要性1 4 2 3 1 新制度主义对政策方案的变化具有重要的影响1 4 2 3 2 新制度主义对政策制定的结果有重要的影响1 6 2 3 3 制度变迁对政策制定的制度安排具有重要的影响1 7 第3 章新制度主义视角下中央政府政策制定过程的制度安排及现存问题1 8 3 i 中央政府政策过程的制度安排：权力精英决策1 8 3 1 1 中央政府政策制定过程中权力精英决策的必然性1 8 3 1 2 中央政府政策制定过程中制度安排的特点2 0 3 2 中央政府政策制定过程中的现存问题2 l 3 2 1 政策制定过程的信息非对称性突出2 1 - v r - l ， 东北大学硕士学位论文 目录 3 2 2 政策制定过程中部门利益严重2 2 3 2 3 政策制定过程中隐性议程问题凸显2 2 3 2 a 政策制定过程中寻租行为严重2 3 3 2 5 政策制定过程中公民参与程度低。2 4 3 3 中央政府政策制定过程中现存问题的原因 3 3 1 政策制定体制不完善2 5 3 3 2 公民参与机制不健全2 6 3 3 3 传统政治文化消极影响2 8 3 3 4 决策体制相对封闭，高度集中。2 9 第4 章新制度主义视角下中央政府政策制定过程的制度创新3 l 4 1 建立民主参与机制，为中央政府政策制定创造一个良好的决策环境3 l 4 1 i 在中央政府政策制定过程中要真正建立起民主决策制度。3 l 4 1 2 建立健全公民参与的利益表达机制，实现中央政府与公民的互动3 3 4 2 加强中央政府政策制定中的参与型政治文化建设，提高公民参与的积极性3 6 4 2 1 中央政府要转变观念，树立正确的公民参与意识3 6 4 2 2 国家要不断完善和推进市场经济体制改革3 7 4 2 3 国家要通过各种渠道和方式不断推进参与型政治文化社会化3 8 4 3 不断完善中央政府的决策体制，实现决策的科学化3 9 4 3 1 完善决策的中枢系统 4 3 2 完善决策信息系统。4 0 4 3 3 不断推进和完善专家学者参与论证的制度4 l 4 3 4 完善政策制定过程中的监督制度，强化责任追究机制4 l 第5 章结论4 2 参考文献4 6 蛩i 【谢5 0 作者简介j 5 1 一一 ， 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题目的与意义 1 1 1 选题目的 公共政策是现代政府公共管理的一个重要的手段。公共政策的整个过程包括：目 标的确立、政策的制定、政策的执行以及政策的反馈环节。从这一过程中，我们可以 看到：公共政策制定是公共政策过程中的一个首要环节，它在整个政策过程中居于一 个重要的位置。虽然政策执行在政策目标的实现中有很大的作用，但是，一旦制定的 政策与目标相脱离，政策执行的越好，所带来的社会损害就会越大，因此政策目标能 否实现在很大的程度上来说与公共政策的制定有很大关系。因此，我们要重视对公共 政策制定的研究。当前学者虽然对政策制定进行了大量研究，但他们主要是从行为主 义视角来研究政策制定过程，这种视角认为人的行为在国家政策制定过程中起着十分 重要的作用。行为主义研究视角确实为公共政策制定提供了大量可以借鉴的经验和实 践，也对我国公共政策制定的科学化和民主化具有重要的促进作用。但是，随着行为 主义进一步发展，行为主义在公共政策制定中也面临着重要的理论不足和自身缺陷。 在政策制定过程中，行为主义最大的一个缺陷就是忽视了制度在政策制定中的作用， 这就使得有些问题采用行为主义理论很难得到满意解释，例如在公共政策制定中存在 着“搭便车一、“囚徒困境”等。随着新制度主义学派的兴起，制度在政策制定的作用 越来越得到了认同。通过设立相应的制度就能解决行为主义所不能解释的问题以及行 为主义理论的自身缺陷。本文主要是从新制度主义视角包括正式制度和非正式制度以 及制度与行为互动的角度等方面进行制度创新来着手解决这些问题，为公共政策的制 定更加科学化和民主化，同时也为研究公共政策制定的研究者提供一个崭新的视角。 1 1 2 选题意义 本论文选题意义主要体现在以下两个方面： 一是在理论方面。由于行为主义主要是从人的行为角度来解释公共政策制定中存 在的问题，并从相应角度提出解决对策。但是，随着这两个学派的发展，自身的不足 和缺陷日益凸现。因为有些问题是这两个学派所不能解决和解释不了的，如，为什么 在政策制定中存在着这么多消极选民? 是他们偏好不同还是别的原因造成的呢。即使 是偏好不同，那是什么导致这样的偏好的差异呢? 等等。鉴于行为主义自身所面临的 问题和理论困境，使得原先在公共政策制定的研究中占主导地位的行为主义受到了挑 在这种环境中，需要一种新的理论来解决新的政策环境中所面临的问题。因此， 从新制度主义的角度来解决在行为主义研究视角下政策制定中所面临的问题，为 l - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 行为主义的困境找到新出路，同时也有利于公共政策制定的科学化和民主化。 二是实践方面。首先对政策主体来说，公共政策是政府管理的重要手段。公共政 策制定的好与坏对政府管理效能具有重大影响。在新的时期和社会环境条件下，行为 主义在政策制定的研究中出现了种种问题以及自身理论不足，使得在新的社会环境条 件下制定出来的公共政策难以应付社会环境的变化和政府管理的需要。因为以前占主 导地位的研究方法是行为主义的研究方法，这种方法主要是强调人的行为在公共政策 制定中的作用，没有足够的重视制度的作用。在一定程度上来说，人的行为是制度所 塑造的，通过制度的研究我们可以更清楚的发现在既有制度和规则下人的行为变化， 从而为政府制定更好的政策提供更加准确的信息。其次，对政策客体来说，公民是公 共政策的实施客体，同时，也是公共利益的受益者。通过对制度的研究可以为公民构 建相应的利益表达机制。因为公共政策就是公民利益的表达和汇聚，只有建立相应的 利益表达机制才能充分的实现公民的利益和权利。要想使政策制定达到科学化和民主 化的要求少不了公民的广泛参与，因为公民的参与可以集思广益，增强政府公共管理 手段的科学性和有效性。只有使公民在政策制定中积极参与，才能充分表达公民意愿 和要求，才能使政府了解到公民的心声，从而使政策制定才能体现政策制定的价值观 和政策伦理，即，公平、正义原则。 1 2 文献综述 关于制度的研究最早应该可以追溯到古希腊政治学鼻祖亚里斯多德的名著政治 学，在其名著 政治学中亚里斯多德对城邦的研究首开了政治制度研究的先河。 从那以后，制度一直是政治学家研究的对象，如柏拉图对“理想国 、莫尔对“乌托 邦 等社会制度的研究。但是，随着资本主义代议民主制的进一步发展和完善，政治 学研究发生了重大转向，受社会科学领域里的行为科学运动和文化领域里的两大思潮 科学主义思潮和反理性思潮的影响，传统政治学开始向现代政治学转变。到2 0 世纪5 0 、6 0 年代，行为主义逐渐成为政治学主流理论，制度被排除在主流政治学研 究的视域之外。到了2 0 世纪8 0 年代，行为主义革命在大约3 0 年中仍无法实现最初 宏伟的学术“抱负 ，其在政治学研究中的独霸地位受到了挑战。与此同时，受经济 学界同行对制度研究所取得的巨大成就的鼓舞，政治学家们开始重新把制度纳入当代 主流政治学理论视野。从政治学与政策科学的关系来看，政治学与政策科学之间存在 着天然的连接关系。因此，政治学研究范式的转变和一种新范式的兴起，以及这种新 范式对政治科学发展的推动，必然会对政策科学的研究产生极大影响。 1 2 1 政策制定过程与相关的概念界定 ( 1 ) 政策制定过程 娄成武在 公共政策学这本书中从广义和狭义两个方面来解释政策制 2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 他认为，广义上来说，政策制定过程包括公共政策的全过程，也就是“始于决定什么 事情需要做出决策，即设定政策议程 ，包括政策方案规划、政策合法化和政策执行、 评估等过程。狭义的理解是把政策过程看作议程设立、方案规划和方案合法化几个活 动相互关联的过程。 甄贞在公共政策制定与执行衔接中认为“公共政策制定过程是政策形成或政 策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。 本文所谓政策制定过程，就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依 照一定的程序和原则确定政策目标，设计、评估和论证可行方案的过程。 ( 2 ) 制度关于制度含义，各个新制度主义者都对制度下过定义： 简埃里克莱恩( j a n e r l k l a n e ) 和斯瓦特厄斯桑( s v a n t e e r s s o n ) 在 新制度主义政治学：绩效和结果一书中从两个方面讨论了制度的含义。他们认为 从个体主义看，制度是规则，规则指导行为；从整体主义看，制度是组织。既然组织 被认为是行动的角色，那么制度将不是规制行动者活动的规则或规范，而它本身就是 一个行动角色。 马奇和奥尔森在重新发现制度中，马奇、奥尔森认为，制度是社会组织的规 则，它包括惯例、程序、习俗、角色、信仰、文化和日常生活中的知识。 彼得霍尔和罗斯玛丽c r 泰勒的政治科学和三个新制度主义一文， 他们通过三个学派的比较指出，历史制度主义把制度理解成为扎根于政体的组织结构 或政治经济中的正式或非正式程序、惯例、规范和风俗。 综上所述，新制度主义所谓的制度的含义不仅包括正式的规则和制度，也包括非 正式的制度，同时也把制度看作是一个动态的发展过程。 1 2 2 公共政策制定过程的新制度主义分析模式 新制度主义研究范式在政治科学研究中的兴起，既是对旧制度主义的超越，又是 对行为主义研究范式的批判。这种对制度概念的扩展，引起政策研究视角的转变，对 政策结果和政策变化的研究产生影响，制度更进一步成为政策执行和研究的一种重要 资源，成为政策研究中不可忽视的因素。 新制度主义在强调制度重要性的同时，它拓展了制度概念的范围，视制度为动态 的结构，同时加入了对个体偏好和行为的分析，即从旧制度主义的“制度一宏观政治 结果一发展为新制度主义的“制度一一个体的偏好、行为一宏观政治结果 ，这无疑 使新制度主义的研究更具解释力。 ( 1 ) 公共政策制定过程的新制度主义分析的国外研究现状 政策制定中的新制度主义分析的研究文献大部分在国外，公共政策制定的新制度 主义分析范式的研究者主要是从制度、行为与制度的互动等角度来研究公共政策制 定。 3 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 在卡赞斯坦等人所著的 在权力与财富之间发达工业国家的对外经济政策 一书中详细的分析了发达工业国家的对外经济政策的模式。卡赞斯坦等人从发达工业 国家的对外经济政策的模式分析中，为对外经济政策的研究提供了一个强调国内阶级 构成及国际因素影响之外的第三种分析视角，即通过国内制度结构来分析国家的对外 经济政策。从他们的分析之中，我们不但能看到发达国家多样化的政策模式和多样化 的制度结构的差异，而且，更重要的是，由于国内社会因素和国际因素转化为公共政 策都要通过制度结构的加工和转换，他们的分析就无疑向我们展示了一种制度结构如 何直接塑造公共政策的图示。为新制度主义的发展打开了通路，使得沿着这种思路行 进的学者们开始用这种框架分析国内政策和利益集团的活动。但是在这篇文章中还有 一点旧制度主义分析范式的痕迹，在一定程度上，这种分析框架尽管在后来也被人指 斥为是静态的和粗线条式的框架。 伊玛格特在 游戏的规则：法国、苏格兰和瑞士卫生政策制定的逻辑一书中它 从既定制度变迁的角度论述了法国、苏格兰和瑞士等西欧国家的卫生政策的差异。作 者认为，“制度分析是核心问题，应该是解释变迁而不是某一固定的模式。成功的制 度分析就不但应该分析既定状态下的政策模式问题，还应该具体分析既定制度的变迁 问题。而要分析这种既定制度下的政策模式和变迁问题，一个国家的卫生政策又是最 好的入手处，因为几乎每一个西欧国家都考虑过要推行某种卫生政策，但是在西欧又 没有完全一致的卫生政策。一对于西欧卫生政策的这一差异性后果的原因，伊玛格特 则提出，硒欧各国卫生政策之所以会出现这种差异，深层的原因仍在于每一个国家在 政治制度下的差异。因为各国的政治制度为政治家与利益集团寻求促使或阻挠政策通 过建立起了差异性的博奔规则。法理意义上的制度设计为政治权力转化为具体的公共 政策提供了程序上的优势或不足；选举规则和政党制度等事实上的制度则使法理意义 上的正式制度发生了功能上的转换。正是这两种制度的共同作用，才为西欧各国设置 了不同的政策制定逻辑。 e 奥斯特洛姆在制度分析方法一文中，揭示了新制度主义研究方法论对公 共政策的影响。一般来说，一种制度包括其他种类制度的同时，有被包括在其他类型 制度之中，而这些制度是在相互联系中影响人们的行为。作者就是想要把这种制度的 多样性以及重叠行为反应在她的方法论之中。为了克服人为的简化而产生方法论的问 题，以多种制度的共同逻辑为基础，试图制定出能够分析以相互重叠的方式存在于现 实中复杂制度的框架。作者为了分析这种制度框架而提出了搿行为界 的概念。所谓 “行为状况”是指直接影响作为研究对象的行为过程的结构。搿行为状况一模型能够 分析一种制度对人的行为及其结果的影响，且能够区别并限定作为研究对象的制度同 其他制度的不同特点。同时，还考虑到制度的重叠性以及同其他水准制度的动态联系， 它是为区分研究对象而想出来的概念。作者主要是用“行为界一来研究各种不同的制 4 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 度对公共政策制定的影响，强调了制度在公共政策制定中的重要作用。虽然还不清楚 这种构想在公共政策制定研究上有多大的帮助，但是，对此应该给以肯定。 在 重新发现制度中，马奇和奥尔森第七章讨论了不同政治制度中的领导人对 制度的影响问题。作者认为，在一个民主政体中，政治领导人不能任意专断地设计或 重组公共行政管理机构，公共管理机构的变化是利益、资源和联盟变化的结果。新制 度主义的制度背景在一定程度上美国的民主政体。从马奇和奥尔森的著作中可以间接 的发现：只有实现制度与人的行为的互动才能在一定程度上实现公共政策的民主、科 学和正义性。虽然个人的行为也可能使制定出来的公共政策损害部分人的利益，但是 要比个人只能在制度的框架内行动一点的自主性都没有要优越的多，制定出来的公共 政策的民主性和科学性都要高的多。 j 布络姆汉森在他的论文在政策网分析上的新制度主义观点中，j 布络 姆汉森在这篇论文中用新制度主义理论把政策网界定为一种制度。即所谓政策网， 是在一定政策领域中的有关当事者中，拥有最大政治权力的当事者为自己的利益最大 化而想出来的制度。他把这种观点称为“协商性制度观 从这种观点上，他分析了 进行预算协商的丹麦中央政府和地方政府之间的“政策网 起源。根据他的分析，在 丹麦的预算协商中，中央政府和地方政府并不是平等的关系，而是由中央政府牢固地 掌握着协商主动权。在这种情况下，地方政府不能接受他们所不愿意的预算政策网， 因而预算协商方面的“政策网就可以存在。把政策过程理解为行动的场所，即把政 策过程看作游戏状况，并分析参与者的诱因结构，而说明政策过程的“新制度主义观 点上的政策网分析 ，可以说是很有效的政策分析工具。特别是在社会问题越来越复 杂，而且多种多样的正式和非正式的政策参与者参与政策过程的重要性逐渐增强。但 是，这种分析方法也有自己的缺点：政策网中的行为者不是个人而是中央政府和地方 政府等拟人化了的“复合行动者 ，所以不能真正的体现出个体行为者与制度之间的 互动对公共政策制定的影响；“政策网 分析强调政策过程参与者之间的结构性不平 等。 ( 2 ) 公共政策制定过程的新制度主义分析的国内研究现状 新制度主义的兴起和发展也引起了国内一些敏感学者的关注和兴趣，但研究成果 较少。 毛寿龙的公共政策的制度基础一文在一定程度上采用了新制度主义的角度来 研究制度对公共政策制定的影响。在这篇文章中，作者主要是从制度、制度与行为的 关系以及对相应制度的完善来论述公共政策的制定。 周健的试论新制度主义对公共政策研究视角的影响一文中从制度的含义、制 度对政策的影响的角度来论述其对公共政策制定的影响。他认为制度对公共政策的影 响主要有：一是从制度的角度来看待公共政策结果。新制度主义政治学的兴起，其研 - 5 东北大学硕士学位论文第1 辛绪论 究视角则是从“人 转向“制度”，反对“行为政策结果一的研究模式，认为这 种模式是过于简单，不能真实的反映政策过程，对政策结果也缺乏解释力。因此，新 制度主义对这种简单化的分析模式进行了扩展，把制度的因素考虑进去，从而提出了 两种政策分析的模式，即“行为制度政策结果一模式和“制度行为 政策结果”模式。二是从制度的角度来看待政策的变化。新制度主义则从制度和人的 行为、偏好两个方面来研究政策变化，认为必须结合制度和人两方面的因素才能正确 解释政策的变化。三是视制度为政策的资源。新制度主义研究范式的兴起，使人们重 新认识制度在公共政策中的重大作用。在这篇文章中，新制度主义者认为在公共政策 的制定和执行中，必须注意到政策的制度资源，以及制度资源所产生的综合效应。然 而，国内学术界在研究新制度主义在公共政策制定中的作用的文献比较的少，而且这 些文献还主要是从制度影响政策制定的角度来进行论述的，还没有从新制度主义的视 角对政策制定进行全面的研究。 从以上的文献中我们可以发现采用新制度主义范式研究公共政策制定过程还存 在着缺陷和不足，主要表现在以下两个方面： 首先，采用新制度主义范式的学者研究在当前公共政策制定时，只注重制度对公 共政策制定的影响的研究。这主要是指制度是如何影响公共政策制定的，例如，伊玛 格特在 游戏的规则：法国、苏格兰和瑞士卫生政策制定的逻辑一书中就是政党差 异的角度来解释这几个国家在公共政策制定中所存在的差异的。作者认为，这几个国 家公共政策的差异主要是由政党制度的差异所造成的；j 布络姆汉森在他的论文 ：在政策网分析上的新制度主义观点中也是从这个角度来论述的以及周健的 试论 新制度主义对公共政策研究视角的影响等文章都是从制度如何影响公共政策制定的 角度来研究公共政策的。 其次，采用新制度主义范式的学者在研究政策制定时，忽视了从制度的角度来解 释政策制定过程中存在的问题以及如何从制度的角度来解决这些问题。从以上的文献 中可以看出，当前的研究基本上都是研究制度是如何在政策制定中起作用的，即使在 分析政策制定中存在的原因和问题的时候基本上还是因袭了传统的政策研究方法和 路径。换句话说，研究当前政策制定中存在的问题的视角基本还是社会学理论和公共 选择理论的视角，而很少或者说没有学者从制度的角度探讨政策制定中存在的问题。 这一定程度上就很难理解在不同的环境背景下为什么会产生不同的公共政策? 就如 伊玛格特在l ：游戏的规则：法国、苏格兰和瑞士卫生政策制定的逻辑一文中所说的 那样，要是不从制度的角度来研究政策制定中存在的问题，就不能理解这几个国家在 政策上的差异。 6 东北大学硕士学位论文第1 幸绪论 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法 本文通过查阅大量的相关资料，在依据大量的调查研究所取得基础资料的基础 上，从新制度主义的视角详细阐述了政策制定中存在的问题以及相应的解决路径。 1 3 2 定性分析方法 定性分析方法是根据对问题概念或内涵的理解，在理论建构的基础上，描述对问 题的理解。+ 本文新制度主义的角度分析了政策制定中存在的一些具体问题，从理论上 分析其实质，为提出解决问题的对策奠定基础。 1 4 创新点 1 4 1 视角创新 本文主要从新制度主义的角度来研究政策制定过程，这种视角之所以与目前占主 流位置的研究方法不同之处就在于：新制度主义既批判和继承了旧制度主义的理论内 容，同时又是对旧制度主义进一步发展，即强调制度的重要性，又发展了制度的内涵 和外延。换句话说，新制度主义就强调制度以及制度安排在政策制定中的重要作用。 1 4 2 内容创新 虽然在中央政府政策制定过程中也设立了不少的制度，但是这些制度基本上都是 一种静态的制度，没能实现制度与行为之间的互动。本文设计的制度在一定程度上实 现了行为与制度之间的互动，如参与型政治文化的建设。同时在内容创新方面还借鉴 了国外的一些成功经验，如民意测验制度的建设。 7 东北大学硕士学位论文第2 章政策制定过程与新制度主义理论概述 第2 章政策制定过程与新制度主义理论概述 2 1 政策制定过程的涵义 政策制定过程是确立公共政策议程之后进入问题解决阶段的首要环节，因为公共 政策的目的就是要解决公共问题。同时，由于政策制定过程包括：发现问题、拟定政 策方案、论证政策方案和抉择政策方案，因此，公共政策制定本身又是一个多环节的 动态的过程。在本节中讨论的主要问题是政策制定过程的含义、特征和原则。 2 1 1 政策制定过程的含义 公共政策制定过程“指的是为了解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或 计划并进而制定出政策的过程。学术界对公共政策制定的含义的定义不一，但是总的 来说不外乎两种，即广义和狭义两种不同的观点。广义上来说，公共政策制定过程是 指整个政策过程，包括：政策方案的规划、公共政策合法化、政策执行、政策评估等 过程。狭义上来说，是指把政策过程看作是政策方案的设计、政策方案的论证以及政 策方案的抉择 m 。也有的学者称之为公共政策制定过程就是有关组织和个人为解决 公共政策问题而设计的政策目标、拟定政策措施、起草和论证公共政策方案的运筹、 构思和出谋划策的活动嘲。 从以上的论述中，笔者可以这样来给政策制定过程下定义：政策制定过程是指针 对某个公共政策问题提出、论证和抉择公共政策解决方案的整个过程。一般情况下， 公共政策制定过程包括：确立政策目标、设计政策方案、论证政策方案和选择政策方 案等活动。 2 1 2 政策制定过程的特征 从上面的含义我们可以看出政策制定过程具有以下几个方面的特点： ( 1 ) 政策制定过程具有动态性。政策制定过程不只是指选择政策方案，它还指 一个由多个相互关联的环节提出政策问题、设计政策方案、论证政策方案和抉择 政策方案构成的动态过程。查尔斯林布隆在 政策制定过程一书中指出：政 策制定过程不仅仅是静态的阶段划分，而且强调了政策制定过程的动态性，从而从政 治、经济和社会的环境和背景着手提出，以政治互动这种动态的分析和理解政策制定 过程，即，以“互动的政策制定一来代替“分析的政策制定 ，从动态中把握政府 的政策制定活动与过程口1 。 ( 2 ) 政策制定过程具有针对性。公共政策是为了解决特定的政策问题而提出的， 因而公共政策制定过程具有明显的针对性。制定公共政策的目的就是为了解决社会的 - 8 - 东北大学硕士学位论文第2 章政策制定过程与新制度主义理论概述 公共性问题，研究公共政策制定过程就是为了通过利用多种方法和工具来制定出更好 的政策方案，使社会公共问题得到科学合理和有效的解决，以缩小现实和理想之间的 差距。 ( 3 ) 政策制定过程具有系统性。公共政策是为了解决特定的政策问题而制定的， 但是，公共政策制定过程也不是与外界完全孤立得。因为社会公共问题是涉及到社会 大系统中的许多方面，而且，社会发展过程中各个方面是相互影响、相互联系、相互 依存的。所以，在针对某一社会公共问题的制定政策必需要考虑多方面的因素和影响。 因此，只有把整个政策问题放到社会的大环境中去考虑，才能使制定出来的政策更具 有科学性和合理性，从而才能起到公共政策平衡各方面社会利益关系的作用，实现公 共政策的最终目的。 ( 4 ) 政策过程具有预见性。从确定政策目标到把抉择的公共政策付出实旋需要 经历一段时间，公共政策所要解决的社会问题是面向未来的，是对未来将要出现的问 题进行有效的治理。而未来的环境是一直处于变动