（行政管理专业论文）我国城市自然性公共危机应急处理机制之优化措施研究.pdf

摘要 摘要 城市在城市化的进程中承载着经济的增长，社会的和谐和人民的安家乐业， 是一个多功能的动态系统，而近年来，全球气候异常，不确定因素增多，自然性 公共危机频频发生，常常给城市沉重的打击，也给我国的城市应急处理带来了挑 战，本文以我国城市自然性公共危机的应急处理机制为研究对象，积极运用国内 外的相关研究成果，借鉴国外先进的应急处理机制，结合我国国情，对完善我国 城市自然性公共危机的应急处理机制进行了研究。 本文的第一部分是绪论，对国内外的相关研究现状进行了梳理，然后对本文 的研究内容和研究方法做出了简要的阐述和交待；第二部分是我国城市自然性公 共危机应急处理的理论分析，在这部分，首先对相关概念进行了界定，然后列举 了城市自然性公共危机理论框架，最后，列出了对本文给予支撑的相关的理论； 第三部分是国内外城市自然性公共危机的应急处理现状，分别阐述了我国的城市 自然性公共危机应急处理的现状和美日等国先进的应急处理经验，并从中得到启 示；第四部分是问题章，分析了我国城市自然性公共危机应急处理存在的主要问 题，并说明原因；最后一部分是本文的关键章，分别从法律、制度体系、应急组 织体系、应急信息管理、应急保障机制、参与主体、心理干预六个方面提出了优 化我国特大城市自然性公共危机应急处理机制的对策建议。 关键词：城市，自然性公共危机，应急处理 a b s t r a c t a c i 够i sam u l t i - f u n c t i o n a ld y n a m i cs y s m n ，w h i c hc a r r i e se c o n o m i cg r o w t h , s o c i a l h a r m o n ya n dp e o p l es e t t l ed o w na n de n j o y b u ti nr e c e n ty e a r s ，t h eg l o b a lc l i m a t ei s c h a n g i n g u n c e r t a i n t i e sa r ei n c r e a s i n g n a t u r a lp u b l i cc r i s i so c c u r r e df r e q u e n t l y i to f t e n g i v e st h em e g a - c i t i e sh e a v yb l o w , a n dc h a l l e n g e s0 1 1 1 c o u n t r y su r b a ne m e r g e n c y t r e a t m e n t t h er e s e a r c ho b j e c to ft h i sp a p e ri se m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s mo f m e g a c i t y sn a t u r a lp u b l i cc r i s i s t h i sp a p e rs t u d i e dh o w t oi m p r o v e0 1 1 1 e m e r g e n c y r e s p o n s em e c h a n i s mo fm e g a c i t y sn a t u r a lp u b l i cc r i s i s 、析la c t i v eu s eo fr e s e a r c h r e s u l t sa th o m ea n da b r o a d , a n dl e a r n e da d v a n c e de m e r g e n c yh a n d l i n gm e c h a n i s mf r o m f o r e i g n ，w i t l lc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e ri si n t r o d u c t i o n is o r t e dt h ec u r r e n tr e s e a r c hs i t u a t i o na t h o m ea n da b r o a d a n dib r i e f l ye x p l a i n e dt h ec o n t e n t sa n dm e t h o d so ft h i ss t u d y t h e s e c o n dp a r ti st h es u m m a r yo fe m e r g e n c yt r e a t m e n to fc i t y sn a t u r a lp u b l i cc r i s i s i nt h i s p a r t , if i r s t l yd e f i n e dr e l e v a n tc o n c e p t s t h e nil i s t e dt h ec o n t e n t so fc i t y sn a t u r a lp u b l i c c r i s i sa n dt h ec h a r a c t e r so fe m e r g e n c yt r e a t m e n t a tl a s t , il i s t e dr e l e v a n tt h e o r e t i c a l s u p p o r t t h et h i r dp a r ti sc u r r e n ts i t u a t i o no fe m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s mo fc i t y s n a t u r a lp u b l i cc r i s i si no b rc o u n t r ya n da b r o a d ia n a l y z e de m e r g e n c yt r e a t m e n ti no u r c o u n t r yo fc i t y sn a t u r a lp u b l i cc r i s i s a n dil i s tt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h e e m e r g e n c yt r e a t m e n to f a m e r i c aa n dj a p a n ，a n dt h ee n l i g h t e n m e n tf o ru s t h ef o u r t h p a r ti sp r o b l e mo fo u re m e r g e n c yt r e a t m e n to fc i t y sn a t u r a lp u b l i cc r i s i s t h e ni e x p l a i n e dt h er e a s o n st oc a u s et h ep r o b l e m s t h el a s tp a r ti st h ek e yc h a p t e ro ft h i s p a p e r ig a v es u g g e s t i o n st oi m p r o v eo u re m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s mo fc i t y s n a t u r a lp u b l i cc r i s i sf r o ms i xa s p e c t s t h e yf i l el a w s ，i n s t i t u t i o n a ls y s t e m , e m e r g e n c y i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t ，e m e r g e n c ys a f e g u a r dm e c h a n i s m ，p a r t i c i p a t i o ns u b j e c t sa n d p s y c h o l o g i c a li n t e r v e n t i o n k e yw o r d s ：c i t y , n a t u r a lp u b l i cc r i s i s ，e m e r g e n c yr e s p o n s e i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 玺灶日期：历知年 多月3日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：玺整盈 导师签名： 日期： 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 人类社会正处在飞速发展的时期，世界格局呈现多样化，而在经济快速腾飞 的同时，自然性公共危机也成为威胁人类生命财产安全的重要因素之一。中国是 世界上自然性公共危机比较频发的地区，危机多种多样，自然性公共危机的发生， 严重阻碍了经济的发展和人类的进步。地震，海啸，洪水，雪灾等公共危机，一 般具有不确定性，突发性，破坏力大等特点，使得它较难以被人为地防范，所以， 自然性公共危机一般都会造成预料不到的灾难性后果。城市是社会财富和人口高 密度集中的地区，对水，电，气等基础性设施具有很强的依赖性，一旦发生危机， 将会造成巨大的人员伤亡和财产损失，也容易造成城市的瘫痪。如印度海啸和0 8 年的汶川大地震，自然性公共危机以惨痛的代价，唤起了人类的重视，对城市自 然性公共危机应急处理机制的研究，是一个永恒的议题，是全社会乃至全世界面 临的一项艰巨而紧迫的任务，是我们都必须面对的重大的挑战。 近年来，自然性公共危机在全球范围内频繁发生，给人们的生命安全带来了 巨大的威胁，也造成了巨额的经济损失，笔者将近年全球发生的自然性公共危机 整理如下： 印度洋海啸：2 0 0 4 年1 2 月2 6 日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生强烈 地震，波及东南亚、南亚和东非十多个国家，造成了重大人员伤亡和财产损失， 此次地震是近4 0 年来全世界最强烈的地震之一，强烈的地震引发了令世人谈之色 变的一次海啸，海啸是印度洋历史上近2 0 0 多年来最为严重的一次，这次海啸灾 难共造成超过1 0 0 亿美元的经济损失，并导致约2 3 万人死亡或失踪，其中包括数 千名外国游客。印度尼西亚是这次海啸受灾最严重的国家，据印尼卫生部称，该 国共有2 3 8 9 4 5 人死亡或失踪。已经确认死亡的人数达到11 7 1 人，失踪人数则为 1 2 7 7 7 4 人。在马尔代夫，至少4 2 岛屿遭淹没。 “卡特里娜 飓风( h u r r i c a n ek a t r i n a ) 2 0 0 5 年8 月2 9 日，五级飓风“卡特 里娜”登陆美国东南部的路易斯安那州和密西西比州，导致严重的人员财产损失。 “卡特里娜”飓风造成1 8 0 0 多人死亡，2 0 多万所住宅被摧毁或淹没，数百万人无家 电子科技大学硕士学位论文 可归，8 0 万人重新安置，数十万户家庭断电和上千亿美元的财产损失，美国东南 部名城新奥尔良几乎遭到“灭顶之灾”，该市8 0 被洪水淹没，灾区总面积约3 0 万 平方公里。一连串的损失数字，使这场飓风被称为“美国历史上最严重的灾害”。 南亚大地震：2 0 0 5 年1 0 月8 日，巴基斯坦控制的克什米尔地区发生里氏7 6 级强烈地震并波及邻近的阿富汗和印控克什米尔地区。其中，巴基斯坦受灾最为 严重，死亡人数超过7 3 万，9 0 0 0 多人失踪，l o 万多人受伤，其中近7 万人重伤。 地震还在巴基斯坦造成6 0 万座房屋等各种建筑物的倒塌，3 5 0 万人无家可归。另 外，印度、巴基斯坦、阿富汗等国都在这次地震发生时有强烈震感。巴基斯坦总 统穆沙拉夫说，南亚地震造成的损失高达5 0 亿美元。 “锡德”风暴：2 0 0 7 年1 1 月，孟加拉国受强热带风暴“锡德”袭击，“锡得刀是 孟加拉国1 3 0 多年来遭受的最强烈的风暴之一，约4 1 0 0 人在这次风暴中死亡，8 0 0 多万人受灾，约1 2 0 万间房屋、近万所学校校舍以及1 0 万公里左右的道路均遭到 不同程度的破坏，经济损失逾2 3 亿美元。由于孟政府提前作出预警并及时疏散人 员，此次人员伤亡大幅减少【l j 。 而我国近年来也饱受自然性公共危机的危害，1 9 9 1 年和1 9 9 8 年都遭受了洪水 的袭击，2 0 0 8 年的雪灾和“5 1 2 ”汶川大地震更是造成了巨大的损失和灾难，汶川地 震是中华人民共和国自建国以来影响最大的一次地震，直接严重受灾地区达1 0 万 平方公里。这次地震危害极大，共遇难6 9 2 2 7 人，受伤3 7 4 6 4 3 人，失踪1 7 9 2 3 人。其中四川省6 8 7 1 2 名同胞遇难，1 7 9 2 1 名同胞失踪，共有5 3 3 5 名学生遇难， 1 0 0 0 多名失踪。直接经济损失达8 4 5 2 亿元。还有近几年来我国频频爆发的极端天 气，今年的西南地区的特大干旱，也一次次给我们敲响了警钟。民政部统计数据 显示：我国2 0 0 6 年全国各类自然灾害共造成3 1 5 5 人死亡。主要的重大自然灾害 事件包括台风、洪涝、滑坡泥石流、风雹等。2 0 0 7 年，全国各类自然灾害共造成 2 3 2 5 人死亡，造成死亡的主要原因是被洪水冲走、雷击、山体坍塌、泥石流掩埋、 建筑物倒塌。 城市化的进程锐不可当，城市越来越多，城市规模也越来越大，与之不协调 的是生态环境的破坏和自然环境的恶化，加上一些不可知因素，使自然性公共危 机越来越频繁地发生，不仅给人们的生命和财产带来严重威胁，也让人们的心理 饱受惊恐和忧虑，创造一个安全的城市环境，是公共管理的学科要求，更是人权 所需。同时，城市自然性公共危机会造成基础设施、物资等破坏和人员损失，恰 当的应急处理的目的是将这些损失降到最小，在保护人们的生命财产安全的同时 也起到了降低管理成本的作用。因此，对城市自然性公共危机应急处理机制的研 2 第一章绪论 究，具有较强的现实意义。 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究现状 应急处理是应急管理的一部分，是对公共危机进行有效控制和处理的环节， 在西方，应急管理理论多以危机管理理论的形式出现。 1 9 8 6 年，美国学者史蒂芬菲克出版了危机管理对付突发事件的计划 一书，在此书中，史蒂芬菲克将危机划分为“前驱症状阶段、急性阶段、慢性 阶段和治愈阶段，并详细而全面地阐述了危机管理各个方面的具体内容，如预防、 计划、隔离、处理、决策等，此书基本建立了危机管理的基本体系，被称为危机 管理领域的经典著作。 在对危机管理过程的研究中，以下几种观点被学术界广泛认同： 危机管理学家罗伯特希斯博士在他的研究中构造了危机管理的范围图，以此 研究在危机管理中，各要素的公众认知图式，包括人员、资源等。他认为，管理 者应该以总体战略的眼光来进行危机管理，而他构造的危机管理的范围图，恰好 能帮助管理者尽可能地为危机的发生做好准备【2 】。希斯博士进而提出了危机管理的 4 r 模型，即著名的四阶段划分论，他认为，危机管理包括危机缩减管理者应 尽力减少危机的发生；危机预备管理者应对可能发生的危机做好准备；危机 反应管理者应快速组织好资源和人员，对发生了的危机进行处理以及危机恢 复尽快从危机中恢复。希斯博士认为，真正有效的，成功的危机管理，是上 述几个方面的动态过程p j 。 同样把危机管理划分为四阶段的还有斯蒂文芬克。不同的是，他是用医学术 语形象地描述了危机管理的四个阶段，即：征兆期、发作期、延续期和痊愈期【4 】。 在征兆期，危机有发生的可能性；发作期则是危机已经发生；延续期是对危机进 行处理的过程，即应对危机；而痊愈期则是危机恢复的时期。 米特洛夫则将危机管理划分为五个阶段：1 、信号侦测：在这个阶段，管理者 需要甄别出可能的危机；2 、探测和预防：危机已被识别，在这个阶段要做的，是 尽量避免危机的发生；3 、控制损害：在这个阶段，危机已经发生，要做的是尽量 把损害降到最低，进行有效的反应；4 、学习：即危机之后，进行有效总结【5 】。 电子科技大学硕士学位论文 值得一提的还有奥古斯丁，他把危机管理的过程阐述得更为详细，在他的著 作对力求规避的危机的管理中，奥古斯丁把危机管理划分为六个阶段：第一 阶段是危机的避免阶段，在这个时期，是要评估可能发生的风险；第二阶段是危 机的准备阶段，这个时期要做好各种危机准备工作，演练，预案，要尽量做到全 面和细致；第三阶段是危机的确认阶段，要确认发生的危机是何种危机，危机的 具体情况怎样；第四阶段是危机的控制阶段，即把危机控制在一定范围之内，尽 量减小危机带来的损害；第五阶段是危机的解决，在这个阶段要解决危机，把事 态带向正轨；最后一个阶段是从危机中获利的阶段，即总结经验教训，为下一次 成功的危机管理做准备【6 】。 史蒂芬菲克的危机管理对付突发事件的计划和奥古斯丁的对力求 规避的危机的管理基本已经勾勒出危机管理的基本框架，可以应用于不同领域 的危机管理l ，j 。 对于自然性公共危机，西方政府和学者都做过大量研究。在地震方面，美国 国家科学基金会、联邦紧急事务管理署、国家标准局、地质调查局和地方各州政 府委托大学和一些私营咨询公司在全国一些重点城市展开关于地震损失方面的研 究，美国科学家还提出的“假象地震的模型，模拟某一城市发生某一级地震时， 所造成的损失以及补救的方法【引。另外，欧洲和日本也在地震方面展开研究，大多 是进行预案、预测方面的研究。另外，各国在洪涝灾害、火灾、台风方面也进行 过大量的研究，侧重点也在于预案和预测等方面。值得一提的是，西方各国在研 究地质环境及地质灾害的过程中，也积极研究与应用g i s 技术，使之逐步发展成 熟，并深入运用。 城市危机管理是城市管理的一部分，目前城市应急管理是一个较新的研究课 题，没有大量可供参考的文献。美国加州大学的城市应急管理与计划从概念， 应急运作，灾后恢复等方面概要阐述了城市应急管理的一些相关内容，另外，美 国应急管理领域前沿的研究人员撰写的地方政府的应急管理原则和实践能为 城市应急管理提供较为详细全面的引导。 1 2 2 国内研究现状 针对公共危机应急管理这一热点问题，国内很多学者也进行了大量的研究。 清华大学的薛澜教授在他的著作危机管理里，从时间序列、组织行为和决策 过程三个维度阐述了现代危机管理体系，不仅参考了大量的国际经验，跟与中国 4 第一章绪论 危机管理的实际个案相结合，分析了中国各种危机产生的原因和特征，更为构建 我国现代危机管理体系提出了可借鉴的模式。另外中国人民大学张小明教授和国 家行政学院的汪玉凯教授分别在他们的著作公共部门危机管理和公共危机 与管理中对危机管理提出了自己的看法，并强调理论和依法行政的重要性。郭 济、昌业云等关注政策法规的建设。赵红和汪亮借鉴“美国联邦应急计划”，提出 我国应建立常设的国家、省、地区三级应急管理机构。董华等人强调技术的发展 在危机管理中的作用，如g i s 、g p s 等技术。除此之外，李燕凌、雷仲敏、罗守 贵、陶学荣、陶睿等学者也在危机管理方面进行了大量研究。自然性公共危机的 应急管理研究是我国危机管理研究的一个重要领域，1 9 9 8 年，马宗晋院士主编了 中国灾害研究丛书，对我国的自然灾害进行了系统的分类，并从法律、管理等 角度提出了应对自然性公共危机的相关对策。 从国内看，关于城市管理的研究较多地集中于常态的研究，主要涉及城市的 日常管理，但有关城市危机管理的研究也取得了一些阶段性成果，金磊认为，在 自然灾害面前，应急管理的目的是要维护城市功能的正常运转，因此，应该建立 有效的应急行动中心，在编制应急预案时，也应该坚持保证供应、抢修、水质等 原则【9 】。冯凯等人研究了城市公共安全规划与自然灾害应急管理的整合，他们认为， 城市公共安全规划的空间范围与应急管理空间需求之间存在一定的关系，提出了 以空间观构建城市应急管理机制的构想。他们认为，可以根据空间范围和资源的 总量，建立城市各类防灾救灾设施的规划标准和建构模式，从而建立城市救灾单 元区域【1 0 1 。王强则侧重于研究城市应急管理的参与主体，主张建立政府、社会、 国际等方面全方位合作的应对网络，以构建完整的城市自然性公共危机防治系统 【l l 】。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本文研究的是我国自然性公共危机的应急处理机制，通过对相关的基本概念 和研究对象特点的阐述，明确研究的客体，在此基础上，梳理出支撑此项研究的 相关理论基础。之后，将会对国内外的自然性公共危机应急处理现状进行整理， 特别会对我国和国外一些典型国家的自然性公共危机应急处理机制进行阐述；除 电子科技大学硕士学位论文 此之外，本文将根据国内外自然性公共危机的应急处理现状，分析我国自然性公 共危机应急处理机制的中心问题，以及产生这些原因的不足，最后，本文将着重 研究完善我国自然性公共危机应急处理机制的对策选择，即从何种角度对我国自 然性公共危机的应急处理机制进行完善，研究应急处理法律体系的建设，建立起 何种相关的应急处理制度；自然性公共危机应急处理的组织机构应该是怎么样的， 协调机构如何构成，如何讲各种高新技术运用于救灾，怎样保证决策的有效性； 应急处理信息的各个环节，如收集、传递、分析、发布等，应当如何处理，政府 应该在自然性公共危机的应急处理中提供怎样的保障，包括物资保障、通信保障 以及基础设施保障等等；应当怎样组织协调好参与自然性公共危机应急处理的主 体。非政府组织、社区、公民等在应急处理过程中怎样才能协调合作；如何对公 共危机时期公民的心理进行有效干预等。 1 3 2 研究方法 本文运用的研究方法主要包括： 1 、文献参考法：关于应急处理和公共危机，国内外都有大量文献资料，笔者 将通过图书馆、互联网、报刊杂志等查阅相关资料，使论文具有相当的理论依据。 2 、比较分析法：本文将比较系统、详细地分析西方国家的应急管理方法和经 验，并与我国的应急处理机制相比较，分析国内外自然性公共危机应急处理的优 点与不足。 1 4 创新点 本文期望通过研究，在下述几个方面有所创新： ( 1 ) 把完善我国城市自然性危机的应急管理的时间维度深入到应急管理的特 殊阶段响应阶段。深入研究在此阶段应建立怎样的应对机制。 ( 2 ) 从制度体系、管理机构，信息处理、辅助保障，参与主体，心理调控等 多视角构建城市应急处理机制，以期完善。 ( 3 ) 本文研究力求提高城市自然性公共危机应急处理机制的可操作性，发挥 其应有的效用和价值。 6 第二章我国城市自然性公共危机应急处理的理论分析 第二章我国城市自然性公共危机应急处理的理论分析 2 1 基本概念界定 2 1 1 公共危机 “危机一词本来是一个医学术语，来源于希腊。而在汉语词典里，危机的 解释为“潜伏的危机或生死成败的紧要关头 。各国很多学者都对危机一词下过定 义，著名的危机管理研究先驱赫尔曼认为：“危机是威胁到决策集团优先目标的一 种形式，在这种形式下，决策集团做出反应的时间非常有限，而形势常常向令决 策集团惊奇的方向发展【1 2 】。福斯特给危机的定义则是：“急需快速做出决策的， 并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和实践来完成得事件【1 3 1 。 巴顿也 对危机做出过解释，他认为危机是：“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的 大事件，这种事件的后果会对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大 的损害【1 4 】。 其中值得一提的是美国的知名学者罗森塔尔，他对危机的阐述得到了 大多数人的认可，他认为：“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架 产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的 事件【1 5 】。 公共危机是危机的一种，不同于企业危机，个人危机，公共危机一旦发生， 就会影响大部分群众甚至整个社会，且这种影响大多是负面的。公共危机在现实 生活中有多种多样的表现形式，主要是指发生在公共领域的自然灾害或人为因素 引起的，相关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性，决策者需要迅速作出 决策指挥等不利情境的结合。 2 1 2 公共危机的分类和自然性公共危机 简单地说，我们可以大体上把公共危机分为两大类，一类是灾难性的突发事 件，可以是自然灾害，也可以是人为引起的，如地震，台风、洪水、火灾、瘟疫、 核泄漏、质量事故等。第二类是社会危机事件，主要是由各种社会矛盾引发的， 7 电子科技大学硕士学位论文 如社会动乱和恐怖活动，甚至战争。 根据危机的性质，可把危机分为两大类，一类是针对社会制度基本结构的危 机，如针对美国的“9 1 1 事件。第二类是针对具体行为规范或价值观的危机，如 辽宁特大矿难等【l 引。 具体来说，从公共管理的角度，可以将公共危机划分为以下五类：自然性公 共危机、政治性公共危机、经济危机、生产性公共危机和国际性公共危机。政治 性公共危机一般是指国家主权受到威胁和伤害，国家的国体、政体或政府合法性 面临严重的挑战，甚至面临瓦解的可能。经济危机是指某一国家或地区的经济， 金融体系面临衰退甚至崩溃，给国家和个人带来巨大经济损失，严重影响经济的 发展的危机。在资本主义国家，经济危机具有一定的周期性，是不可避免的。生 产性公共危机的发生主要来自技术、质量、安全防护、管理等诸多因素，也有一 些生产性公共危机的发生是因为偶然性因素。由于经济的发展，人们最大限度地 追求经济利益，有时会忽视存在的技术或管理隐患，因此生产性公共危机是现代 社会发生频率较高的公共危机。 本文研究的重点是自然性公共危机，它是会造成巨大经济损失和生产能力急 剧倒退的自然状况的突变【1 7 】。这种自然状况的突变主要是指地震、洪水、台风、 海啸、泥石流、火山爆发等。自然性公共危机具有难以预测的特点，并且威力巨 大，一旦发生，大多会造成强大的破坏力，令社会损失惨重。 2 1 3 应急管理与应急处理 顾名思义，应急管理是对突然发生的公共危机事件进行的管理。指的是在应 对公共危机的过程中，为了降低公共危机的危害，达到优化决策的目的，基于对 公共危机的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对公 共危机进行有效预警、控制和处理的过程【l 引。 而应急处理是指，当危机发生后，立即启动应急处理程序，及时采取有效手 段，整合各种资源，减轻危机的损害程度，恢复原有状态，保护公共利益。是我 们通常所说的应急响应。应急处理是应急管理的核心环节，是应急管理工作成败 与否的关键。 本文以城市自然性公共危机的应急处理机制而不是应急管理为研究对象，是 因为应急管理涉及到包括应急处理在内的更多的内容和范围，包括预警体系的建 立、公共危机之后的灾后重建等等，是一个庞大的体系，所以本文将着重于研究 8 第二章我国城市自然性公共危机应急处理的理论分析 城市自然性公共危机的响应阶段，应该如何完善我们的应对机制。 2 2 城市自然性公共危机应急处理的理论框架 城市自然性公共危机常常在人们毫无防范的情况下发生，给人们的生产和生 活带来短时间内难以恢复正常的困境，对城市自然性公共危机的应急处理机制进 行进一步分析，有利于本文的进一步研究。 2 2 1 城市自然性公共危机的种类 城市自然性公共危机主要有： l 、地震。地震是特大城市发生的自然性公共危机之一，因为地震难以预测， 且破坏力巨大，常常给城市造成难以估计的财产损失和人员伤亡。如2 0 0 8 年发生 汶川大地震，也使四川省省会成都受到了影响，还有2 0 年代发生的日本关东地震， 使东京7 3 、横滨9 6 的房屋被瞬间摧毁，死伤人数更是高达1 4 3 万。在地震发 生后，往往还会发生山体滑坡、瘟疫、海啸等其它的公共危机。 2 、洪水。洪水也是常见的自然性公共危机。印度就是洪水经常泛滥的国家， 每年因洪水造成的损失不计其数，我国长江中下游地区也会发生洪水。洪水也常 常带来瘟疫，给人民的财产和生命危险造成威胁。 3 、灾害天气。灾害天气也是城市会发生的自然性公共危机。包括台风、暴雨、 雷电、暴雪、冰雹等。美国的“卡特里娜”飓风就是典型的灾害天气，另外，这 两年冬天在我国南方地区和北方地区出现的冻雨天气和雪灾天气也是灾害天气。 城市一旦发生灾害天气，将会给人们的生活带来极大的不便，也会造成牲畜的死 亡。 4 、海啸。海啸是一种具有强大破坏力的海浪。这种波浪运动引发的狂涛骇浪， 汹涌澎湃，它卷起的海涛，波高可达数十米。这种“水墙”内含极大的能量，冲上陆 地后所向披靡，往往造成对生命和财产的严重摧残。智利大海啸形成的波涛，移 动了上万公里仍不减雄风，足见它的巨大威力。海啸会给沿海的城市带来不可估 量的损失，如2 0 0 4 年发生的印度洋海啸，就给印尼等国沉重的打击。 5 、火灾。火灾可能是人为引起的，也可能是雷电、干燥环境引起的，由雷电 等引起的火灾也属于自然性公共危机。 以上几种危机，虽然不一定是在城市里发生，但却是比较常见的城市自然性 9 电子科技大学硕士学位论文 公共危机，另外还有很多，在此不一一阐述。 2 2 2 应急处理的特性 应急处理是一个复杂的过程，具有如下特性： 一、时效性 由于公共危机具有很大的危害性，并且一般都具有在一定范围内迅速蔓延的 特点，如果不能在它造成更大危害时加以控制，就会对之后的应急处理造成更大 的困难，也会花费更多的成本，所以在公共危机爆发时，应该做到及时、有效地 展开应急处理。 二、资源有限性 公共危机的爆发通常情况下没有预兆，这时，决策者掌握着少量的信息，却 需要做出及时的判断和决策，在掌握完全的信息之前，不能保证决策能够完全应 对公共危机，所以需要在应急处理的过程中继续收集信息，并根据新的信息调整 战略和资源。 应急处理资源的有限性还体现在物资资源方面，某一城市或地区的资源是有 限的，决策者需要在对外请求援助的同时，最大程度地调配本地资源，使之发挥 最大的效用。 三、网络性 应急处理会涉及到社会的方方面面，应急处理的主体与事件之间、各应急处 理主体之间、决策与信息之间等等，再加上应急处理的任务往往是多层面，多领 域的，使得应急处理本身具有很强的网络性。 2 2 3 城市自然性公共危机应急处理的特点 一般而言，我们把人口较稠密的地区并且以非农业产业和非农业人口集聚形 成的较大居民点成为城市，截止2 0 0 8 年底，我国有4 个直辖市、1 5 个副省级城市、 2 7 个省会城市、4 9 个较大的市、2 8 3 个地级市以及3 6 8 个县级市。城市自然性公 共危机的应急处理具有以下特点： 1 、复杂性。城市自然性公共危机应急处理的复杂性，是由城市的特点所决定 的，城市人口密集，分工协作，对基础设施的依赖性强，一旦发生自然性公共危 机，波及面广并且会带来一系列的连锁反应，危害相当严重。城市自然性公共危 1 0 第二章我国城市自然性公共危机应急处理的理论分析 机的应急处理，还需要大量的信息，各领域的专家、资源，以及各职能部门和指 挥系统的团结协作，紧密配合才能完成。 2 、持续性。城市自然性公共危机发生会，会产生一系列的连锁反应，如通信 中断，滑坡、泥石流、瘟疫等。所以，城市自然性公共危机的应急处理，也绝不 是只处理眼前的出现的危机，而是需要前瞻性和预见性，将连锁反应带来的伤害 降到最低，所以，城市自然性公共危机的应急处理是一个动态的，持续的过程。 3 、合作性。城市自然性公共危机破坏力巨大，一个强有力的政府是应急处理 获得成效的根本保证，但是，如此复杂艰巨的应急管理，必须有社会的全民参与， 才能够将损害降到最低，无论是政府，职能部门，军队，还是媒体，志愿者，公 民社区，个人，只有真正做到了自救互救，全民参与，才能最大程度地保证应急 处理的有效性。另外，城市之间的合作也体现了这一合作性原则，不仅是因为这 一城市的自然性公共危机极有可能威胁到另一城市的正常运转，还因为城市间的 资源共享性，如信息，人员和资源的借调等。所以，当城市发生自然性公共危机， 应保证城市之间的合作性。 2 2 4 城市自然性公共危机应急处理机制的研究意义 虽然自然性公共危机并不是只在城市里发生，但由于城市的特殊性，使以城 市自然性公共危机为研究对象具有特殊意义，城市是一个复合体，是人口集中的 地方，危机的发生，会造成比人口稀少地区更大的伤亡，而且，城市高度发达， 但其生产能力和生活能力都高度依赖于城市基础设施，如建筑、交通、电力等， 城市自然性公共危机的发生，就会相当程度地破坏这些基础设施，使人们更容易 受到伤害，受灾人数的众多，基础设施的损坏也会给应急处理增加一定的难度。 因此，城市自然性公共危机的应急处理，是城市管理体系中不可缺少的一部 分，更是公共管理的一个重要方面，探析城市应对自然性公共危机的应急处理机 制，有利于提高我们的组织能力，处理能力，有利于保护人民群众的生命财产安 全，更将对整个社会发展产生持久的影响。 电子科技大学硕士学位论文 2 3 相关理论 2 3 1 危机扩散理论 危机扩散理论来自企业危机管理，综合了危机理论、社会心理学、经济学、 传播学、公共关系学等多种学科，是研究危机管理的新方向。危机扩散理论的代 表人物是j e f f r e yr c a p o n i g r o ，他是以企业并未在危机爆发以前及时发现危机，也 未在爆发之初加以有效控制为此理论的假设前提的。危机的酝酿期越久，累积的 能量就越大，一旦危机爆发，对社会各领域越容易产生冲击和负面干扰，危机越 大，受到社会舆论压力也越大，因为危机关系到大多数人的利益，所以媒体会对 此危机做广泛而持续的报道，这就是媒体效应，由于媒体在此架构中的优先性， 美国学者罗伯特希斯提出，应该把媒体管理纳入企业战略管理之中，并对如何从 战略上管理媒体进行了进一步说明；媒体效应产生后，应急处理的主体，政府或 企业，将会面临形象危机，而在企业危机爆发后，投资人或银行一般会采取趋利 避害的原则，迅速卖掉持有的股票，或冻结资金，这就形成了财务危机。 图2 - 1 危机扩散理论的架构 1 2 第二章我国城市自然性公共危机应急处理的理论分析 一系列危机出现后，生存危机也就出现了。通过此架构，该理论解释了危机扩散 的动力和根源，对面临企业危机的决策者具有决策导向作用。不久，j e f f r e yr c a p o n i g r o 进一步提出了危机沟通管理论，说明在危机扩散中，应该如何与利益相 关者、社会民众、新闻媒体等进行有效沟通【1 9 1 。尔赫尔姆斯和戴维斯杨根据 这个理论提出，应该把声誉管理也纳入企业管理的范畴。 危机扩散理论的架构如图2 1 所示。 企业危机扩散理论给我们的启示是，危机发生后，能准确、快速地处理危机， 否则，错过了应急处理的最佳时间，就会引起其它不必要的连锁反应和危机。 2 3 2 治理理论 上世纪9 0 年代以来，在西方学术界，“治理( g o v e n l a i l c e ) 一词被越来越多地 关注，这反映了政治过程重心的一种变化：从统治( g o v e r n m e n t ) 走向治理 ( g o v e r n a n c e ) ，从善政( g o o dg o v e r n m e n t ) 走向善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 。 治理指的是一种由共同的目标支持的活动，对与管理而言，其主体不再单一 地指政府，而是公共部门、私人部门、社会团体、公民个人等社会团体之间共同 管理公共事务，这种管理无须依靠国家的强制力。简言之，治理是政治国家与公 民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、更是强制与 自愿的合作。具体地说，治理的最终目的也是为了维持社会稳定，但统治的权威 主要来自政府和法律法规，治理的权威则主要来自公民的认同和共识。 善治就是使公共利益最大化的治理过程，其实质是一个还政于民与的过程， 是国家权力回归到社会。公民的积极参与和合作，是善治的最好表现。 1 3 电子科技大学硕士学位论文 第三章国内外城市自然性公共危机应急处理机制的现状分析 3 1 我国城市自然性公共危机应急处理机制的现状分析 我国幅员辽阔，自然性公共危机时常发生，在长期的积累中，我国城市自然 性公共危机的应急处理成效还是比较显著的，颁布了一些相关的应对自然性公共 危机的法律和条例，这些法律和条例为城市应对自然性公共危机的应急处理提供 了依据。同时，我国政府也投入了大量资金兴建防灾设施，但总体来说，各城市 的应急处理水平还是参差不齐的，本节就将对我国城市自然性公共危机的应急处 理现状进行梳理 3 1 1 应急处理理念科学化 一、以人文本的理念 在对城市自然性公共危机应急处理的研究中，我们可以看到，基本上都贯行 了以人为本的理念。以人为本，是科学发展观的核心。是中国共产党人坚持全心 全意为人民服务的党的根本宗旨的体现。“坚持以人为本”，是中国共产党十六届三 中全会决定提出的一个新要求。面对自然性公共危机的突然到来，以人为本 的内涵就是以生命为本，生命高于一切，温总理在汶川地震的抗震救灾中反复强 调：救人是第一要务。对人的价值的认可和对人的重视，是人类历史进步的最大 动力。在危机面前，生命的安全才是最重要的。俄新社发表评论称：中国经历的 磨难太多，但从没在磨难中倒下。面临灾难，中国展现出坚韧与顽强；珍视生命， 中国赢得了全世界的敬意和赞扬。 二、及时响应的理念 在公共危机来临时，及时响应才能将危机控制在最小范围，否则就会错过应 急处理的最好时机。我国各城市在面对自然性公共危机时，一般都能够做到及时 响应，以最快的速度投入到应急处理中去，在汶川地震后不到一个小时，胡锦涛 主席立即做出指示，要求尽快强求伤员，保证灾区人民生命安全【2 0 1 ，温家宝总理 在第一时间赶赴灾区，亲自参与应急处理指挥工作。来看看外国媒体的评论，纽 1 4 第三章国内外城市自然性公共危机应急处理机制的现状分析 约时报在评论关键时刻中国政府反应迅速中称：“温总理对灾区群众高度关 切的形象和他亲临第一线的鲜明姿态一次次出现在电视屏幕上，与其他一些国家 发生灾害后政府的迟缓表现形成了鲜明对比。中国领导人的努力证明了在关键时 刻中国政府能够做到反应迅速”；美联社：“这种快速的动员，反映了中国领导层 已经将灾难救援放在突出的位置，也向世界展示了，他们对奥运期间的任何突发 事件都会准备充分。 美国基督教科学箴言报：“中国似乎对这种救灾行动准备 充分，他们非常善于迅速制定救灾计划【2 。 3 1 2 应急处理组织结构的模式化 我国各城市在应对公共危机的应急处理探索中，逐渐形成了一些典型的模式： 一、以南宁为代表的应急处理集权化模式 从1 9 9 8 年南宁市开始进行应急联动中心的探索，到2 0 0 0 年3 月这个应急联 动中心正式成立，经过了两年左右的时间，南宁市的市委、市政府直接领导应急 联动中心。南宁市的应急联动中心以高新科技技术为武装，整合了政府和社会的 应急资源，形成了集权化的机构。应急管理中心由政府建立，是政府的一个所属 部门，有专门的编制和行动预算，应急联动中心是公共危机应急处理的唯一中枢 机构，同时也是应急处理的指挥机构，当公共危机发生时，首长直接在中心制定 应急计划并指挥应急。 二、以广州、上海为代表的应急处理授权化模式 广州市政府利用现有的应急处理资源，通过局部调整，授权广州市的公安部 门为应急处理的指挥部门，公安部门代表政府协调和处理各种紧急情况，再联合 其他应急处理的相关部门，共同应对公共危机。广州市的应急处理组织结构是以 公安为龙头的市社会联合行动服务小组，小组的组长由市长担任，下设办公室和 社会联动中心。社会联合行动服务小组由水电、医疗、民政等部门共同组成。一 旦公共危机爆发，这些部门都能够迅速响应。另外，上海市也采用这种由公安部 门主要指挥的应急处理模式。 三、以柳州为代表的应急处理协作化模式 o p # l 模式对原有的部门机构变化不大，它只是利用先进的通信技术和信息平 台，将水电、防洪、防震等应急系统联合起来，并把不同类型和层次的指挥中心 和执行机构通过信息网络组合在一起，按照流程在联合的指挥下行动，这种模式 提升了柳州市的应急联动能力【2 2 1 。这种模式一般由一个政府指挥中心、多个部门 电子科技大学硕士学位论文 指挥中心和更多个基层协作终端构成，每个部门和机构都具有不同的职责。这种 模式适合于中小城市的应急处理。 3 1 3 信息发布及时化 在城市自然性公共危机的应急处理中，政府和媒体通常会通力合作，及时而 到位地发布相关信息，城市的地方电视台会录制公共危机的专题节目，使大众能 够及时了解到应急处理的最新情况，中国政府对信息的正确把握，逐渐改变了西 方主流媒体对中国官方信息的不信任态度，在汶川地震的报道中，外国媒体大量 引用官方的提供的信息和画面，这在以前是前所未有的。另外，各记者深入受灾 严重的区域，发回大量权威信息，让社会各界了解到重灾区的即时信息，并且， 在自然性公共危机的应急处理中，地方政府并不限制外国记者深入灾区了解情况， 政府对信息的处理得当，无疑为自然性公共危机的应急处理提供了一个良好的舆 论环境【2 3 1 。 3 1 4 应急处理主体的多元化 面临自然性公共危机，我国政府和社会各界总能团结在一起，共同担当起应 急处理的任务，形成城市自然性公共危机应急处理的多元化主体。 政府是对自然性公共危机进行应急处理的主要力量，城市自然性公共危机涉 及面广，复杂程度高，投入的人力和物力都相当巨大，没有一个强有力的政府做 支撑，应急处理工作就会显得相当困难。政府对城市自然性公共危机的应急处理， 主要体现在对物资和资金的投入方面，另外，还需要提供各领域的高素