基层检察院司法警察实行编队管理凸显的问题及对策.doc

基层检察院司法警察实行编队管理凸显的问题及对策人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，依法参与检察活动。也是检察机关直接管辖的一支重要武装力量，在服务保障办案过程中发挥着越来越重要的作用，获得了各级领导和检察工作人员及社会各界的肯定和赞扬。但是，随着检察机关司法改革的不断深入，对司法警察管理的要求也越来越高，各地基层检察院根据人民检察院司法警察暂行条例（以下称暂行条例）的规定和检察工作的需要，设立了独立的司法警察大队，有计划地从警察院校毕业生和军转干部中择优招录了适合司法警察岗位的人才充实到司法警察队伍，合理配备了女性司法警察，优化了组织机构，健全了各项规章制度，全面落实司法警察编队管理工作。就目前来看，司法警察工作虽然走向了正轨，但司法警察在参与检察活动中与检察官的权利和责任模糊，难以适应检察工作快速发展的要求。本文就基层检察院全面落实司法警察编队管理凸显的问题及解决对策作如下浅析。一、暂行条例对司法警察职权的定位缺失暂行条例第八条规定：人民检察院司法警察在检察官的指导下履行职责。笔者认为，该规定对司法警察参与检察活动中与检察官的权利和责任模糊，影响司法公平正义的实现。尽管暂行条例以列举的方式规定了司法警察的八项职责和可以行使的五项权力，保障检察官依法履行职责的作用逐渐显现。但是，司法警察的职能依然受到很大的制约，除物质因素外，主要问题是对司法警察的性质和职能定位缺乏成熟理论的支撑和指引，立法和司法解释模糊滞后，职权配置不科学，不利于司法警察开展工作。具体表现在：（一）司法警察职权狭窄、模糊。首先，职能狭窄，难以适应检察工作快速发展的要求。现行司法警察的九项职责仍偏重于安全保卫，对检察业务参与程度不够，相对于司法警察队伍的壮大、素质的提高及管理的完善，现行司法警察的职能与形势的要求不相适应。其次，职权模糊，保障无力。暂行条例虽然规定司法警察可以采取强制手段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取法律规定的其他强制措施等，看似赋予司法警察很多职权，其实不然，比如可采取什么强制手段，又如何执行？强行带现场后怎么处理？均语焉不详，难以操作。对于严重妨碍履行职责的行为，公安机关、法院均可采取拘留强制措施予以制止和惩治，而检察机关对此没有拘留权，司法警察缺乏相应的权力保障依法履行职责。（二）司法警察看管的对象范围不一。暂行条例、人民检察院司法警察执行职务规则（试行）（以下称规则（试行）和人民检察院司法警察看管工作细则（以下称看管细则）都对看管对象进行了表述，却范围不一。暂行条例和看管细则规定看管的对象为犯罪嫌疑人和被告人，而规则（试行）将看管对象明确为犯罪嫌疑人、被告人和罪犯。这三个规范性文件是司法警察履行职责的主要依据，没有严格法理意义上的母、子法和前后法区分，这势必引起对看管工作的执行弹性。在司法实践中，有不少基层检察院因案子多、人手少等原因，仅将职务犯罪案件的犯罪嫌疑人作为看管工作的对象范围。然而，有的地方亦将罪犯列为看管工作的对象范围，其理由：一是提押罪犯的过程可能存在需要看管的情况，应避免出现提押环节的“真空地带”；二是在逃的罪犯被检察机关抓获或其向检察机关自首时必然存在一个暂时的看管问题；三是检察机关监所部门在办理直接立案侦查发生在监狱、看守所的贪污、渎职侵权案件时。从上述三个规范性文件的制定本意和目的看，看管工作的对象只能限定为犯罪嫌疑人、被告人，而上述所谓的三种情况（理由）应当是司法警察“押解”工作的内容。还有的甚至将案件证人、来访人员当成看管工作的对象。这显然是司法警察维护检察工作秩序要做的，或“检察长交办的其他工作任务”。出现此类看管外延扩大化的原因，应该是以职权“膨胀”追求业绩、“创新”性地开展警务工作所造成的。（三）司法警察的职能界定不科学。暂行条例第八条规定司法警察在检察官的指导下履行职责，这表明司法警察工作具有从属性，没有发挥主观能动性的空间。这不但弱化了司法警察的职能，也使得检察官与司法警察之间的权责不清，容易产生“以检代警”或“以警代检”的情形，难免产生推诿、扯皮现象，甚至彼此之间难以形成互相监督的关系，致使司法警察在执行职务中常常会遇到一些难以解决的问题。一是司法警察与检察官在检察活动中的责任划分不明。如检察官在办案中出现超期羁押、刑讯逼供等违法现象，负责看管的司法警察往往不敢制止，对检察官违法的命令不敢违抗等，司法警察该如何对待，在相互责任上如何划分缺乏明确的规定。二是司法警察在采用强制措施上缺乏具体指引。暂行条例虽然规定司法警察可以采取强制手段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取法律规定的其他强制措施等，但在实践中，有时由于检察官不在场，司法警察在没有接到检察官指令的情况下，具体采取什么强制手段，如何执行，强行带离现场后怎么处理等缺乏具体的指引。三是司法警察送达法律文书的范围不明确。司法警察职责中有一项规定是送达法律文书, 而检察业务涉及的法律文书有百余种，如果都由司法警察送达须投入大量警力，那么司法警察送达什么内容的法律文书最为适宜,法律法规没有明文界定,结果所有文书都由司法警察来送,司法警察就变成了“邮递员”，不利于提高司法效率。二、司法警察职权完善的初略构想近年来，结合司法警察实行编队管理的工作实践，特别是各地基层检察院深化改革探索的经验，针对司法警察在参与检察活动中凸显的问题，笔者认为应当进一步完善司法警察的职权，与检察官划清责任，切实保障检察官依法履行职责。（一）对司法警察行使的职权要准确定位。司法警察实行编队管理，实行上级司法警察机关领导下级司法警察工作的领导体制。在管理上，司法警察具有鲜明的行政性，在机构设置上属行政直属机构。司法警察编队管理的行政性与公安机关人民警察等警种相似，而与检察官相对独立履行职责相区别。暂行条例第八条规定，司法警察在检察官的指导下履行职责。从理论上来讲，检察官是行使检察权的主体，司法警察只能辅助检察官行使检察权，在检察官的指导下参与检察活动。司法警察是检察机关的法定成员，在法律地位上与检察官是平等的，其辅助检察官行使检察权是依法履行职责的体现。（二）对司法警察职能的定位要明细化。司法警察的职能定位，必须从其性质出发，理清司法警察与检察官的权责关系。检察官负责确定法律事实和适用法律，处于决策地位，司法警察负责具体事务的执行及为检察官提供安全保障，处于辅助地位。因此，应将检察活动中具有强制性和司法辅助性的工作交由司法警察履行。对此，我国对司法警察的理论认识和法律规定的主要问题是检察官的决策和执行不分离。我国一些地方推行的“检警一体化”模式，实际就是根据这一思路，检察官将一些事务性职能转给司法警察履行。笔者认为，司法警察的职能可分为三块：安全事务、执行事务、侦查事务。安全事务主要是指对检察人员、检察工作的安全保障工作，包括维护办公场所安全，维护办公秩序，防范办案安全事故，保障检察人员的人身安全等。如提解、押送、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯、送达法律文书、负责接访场所的秩序和安全、参与处置群体性突发事件和保护公诉人出庭等均属于司法警察的安全事务。执行事务是指按照法律、司法解释的规定或检察官的指示执行检察事务，如执行传唤、执行拘传和协助执行其他强制措施、参与执行死刑临场监督等工作。侦查事务是指在检察官的指导下参与自侦案件的侦查工作，包括保护犯罪案件现场，参与搜查，追捕逃犯，寻找证人等。侦查事务是司法警察协助检察官开展侦查活动，主要体现其司法辅助性，在履行侦查事务中司法警察不具有独立性。从性质上讲，对司法警察工作加以明细化，有助于准确定位司法警察的职能和界定司法警察与检察官的权责。在侦查过程中，检察官认为不必亲自实施的事务性侦查活动，可交由司法警察单独完成。安全事务职能和执行事务职能是司法警察相对确定的职能，司法警察相对独立地依法履行职责，并由司法警察对履行事务的结果负责，不能以检代警。侦查事务职能是司法警察相对不确定的职能，司法警察主要依照检察官的指示履行职责，除非司法警察怠于履行职责或履职错误，相应的结果应由检察官负责；司法警察如果认为检察官的指示错误，可向检察官提出意见并向主管领导报告，检察官坚持执行的，司法警察应按指示执行，相应的结果亦应检察官负责。这样，就形成检察官、司法警察分工合理，权责明确，互相配合，互相监督的检警关系。（三）对司法警察要赋予相应的其他职权。对妨碍人民警察履行职责、阻碍审判工作的行为，公安机关和审判机关均可行使拘留权予以制止和惩治，但对妨碍检察活动的行为法律没有赋予检察机关可采取拘留措施。从长远看，对严重妨害检察工作的行为应该赋予检察机关司法拘留权，由检察长决定，司法警察执行。另外，应尽快赋予司法警察对自侦案件的逮捕、拘留执行权。综上所述，基层检察院按照“集中管理、统一组织、统一指挥、统一使用”的要求，把思想统一到最高人民检察院的规范性文件上来，对司法警察全面实行编队管理，是建设职业化司法警察队