（行政管理专业论文）公众满意导向的地方政府绩效评估指标体系研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 中国政府绩效评估始于近十几年，主要在一些地方政府中试行，尚处于 起步阶段，尽管大部分没有采用绩效评估的提法，但这些考核实现了绩效评 估的某些目的，可将之视作广义上的政府绩效评估。这种广义评估或称之为 粗评估的考核目标设置基本上根据社会发展的总体要求，有利于上级工作任 务在基层的落实，对工作有较好的目标导向和激励作用，因而成为当前推动 政府管理发展的主要源动力和评价地方政府整体工作的重要依据。然而，这 种粗评估仍然存在着很多问题，如评估体系较为粗放；评估方法较为单一； 评估重点较为片面；评估维度较不全面等。公众满意度脱胎于企业管理中的 顾客满意度，是政府社会服务职能绩效评估中的一个重要方面，直接反映政 府服务在公众中的效果。因此，在政府绩效评估指标体系中加入反映公众满 意度的指标是合理且必要的。本文总结西方政府绩效评估实践中的成功经验， 分析中国地方政府绩效评估指标中的普遍问题，结合相关理论和评估方法， 提出地方政府绩效评估指标体系应以公众满意为导向，并以p 县为例做出实 证研究，让地方政府能够依据市场条件下政府行为价值选择的要求开展工作， 真正发挥为民服务的职能。 关键词：公众满意；地方政府；绩效评估；指标体系 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h eh i s t o r yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ( g p a ) i nc h i n ai sn o t l o n g ，a n di sq u i t er o u g h a l t h o u g ht h i sk i n do f “r o u g ha s s e s s m e n t h a ss e v e r a l a d v a n t a g e s ，m a n yp r o b l e m ss t i l le x i s t ，s u c ha st h es i n g l e n e s so fm e t h o d o l o g y , t h e u n i l a t e r a l i s mo fe m p h a s i s ，s y s t e ma n dd i r e c t i o no ft h ea s s e s s m e n t p u b l i c s a t i s f a c t i o ni so fg r e a ti m p o r t a n c ei ng p a i td i r e c t l yr e f l e c t st h ee f f e c to ft h e g o v e r n m e n t a ls e r v i c e t h u si t sr e a s o n a b l ea n dn e c e s s a r yt oa d di n d e xo fp u b l i c s a t i s f a c t i o ni n t ot h ea s s e s s m e n ts y s t e m i nt h i st h e s i s ，b a s e do nt h es u r v e yc a r r i e d o u ta tc o u n t r ypi ns i c h u a np r o v i n c e ，t h ep r i m a r yp r o b l e m so fc h i n e s el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a r es u m m a r i z e d t h em o d e lo fp u b l i c s a t i s f a c t i o ng u i d e dg p ai n d e xs y s t e mi sp r o p o s e do nt h eb a s i so fr e l e v a n tt h e o r y a n dm e t h o d o l o g ya n da d v a n c e de x p e r i e n c e sf r o mw e s t e r nc o u n t r i e s ，w h i c hc o u l d l e a dl o c a lg o v e r n m e n t sw o r k i n gi nt h er i g h td i r e c t i o na c c o r d i n gt ot h er e a lt i m e m a r k e t i n gc o n d i t i o na n ds e r v i c i n gt h ep u b l i ci nap r o p e rw a y k e yw o r d s ：p u b l i cs a t i s f a c t i o n ；l o c a lg o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t ；i n d e xs y s t e m 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书： 2 不保密幺使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 靴做作声虢驾镀指制币躲 日期： p g 7 1 日期： p 8 7 7 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 创新点一：提出地方政府绩效评估指标体系应以公众满意为导向，让地 方政府能够依据市场条件下政府行为价值选择的要求开展工作，真正发挥为 民服务的职能。 创新点二：在指标体系的构建过程中，提出以“经济发展、社会公正、 生态环境、政府成本、公众满意度 五个方面构成我国地方政府绩效评价指 标体系中的领域层。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究背景 第1 章绪论 公共组织绩效评估国际上始于2 0 世纪七、八十年代，我国政府绩效评估 则始于近十几年，主要在一些地方政府中试行，尚处于起步阶段，尽管大部 分没有采用绩效评估的提法，但这些考核实现了绩效评估的某些目的，可将 之视作广义上的政府绩效评估。这种广义评估或称之为粗评估的考核目标设 置基本上根据社会发展的总体要求，有利于上级工作任务在基层的落实，对 工作有较好的目标导向和激励作用，因而成为当前推动政府管理发展的主要 源动力和评价地方政府整体工作的重要依据。 然而，这种粗评估仍然存在着很多问题，如评估体系较为粗放：评估方 法较为单一；评估重点较为片面；评估维度较不全面等。更重要的是，在创 建和谐社会的大环境下，党的十六大正式把建立服务型政府作为政府改革的 目标，这就意味着政府绩效评估要由原来的只强调政府的经济职能转变为经 济与社会职能并重。然而，由于观念、体制等多种原因，地方政府的绩效评 估却迟迟没有能真正做到这一点，这严重影响了绩效评估的公正性和科学性， 使评估的大部分工作或流于形式，或仅限于简单数字的统计，也大大减弱了 评估结果对政府工作的指导和监督意义。 公众满意度脱胎于企业管理中的顾客满意度，是政府社会服务职能绩效 评估中的一个重要方面，直接反映政府服务在公众中的效果。因此，调整政 府绩效评估指标体系的价值导向，在指标体系中加入反映公众满意度的指标 是合理且必要的。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 1 2 研究目标、本文结构和研究方法 1 2 1 研究目标 本文总结西方政府绩效评估中实践中的成功经验，分析中国地方政府绩 效评估指标中的普遍问题，结合相关理论和评估方法，提出地方政府绩效评 估指标体系应以公众满意为导向，并以p 县为例做出实证研究，让地方政府 能够依据市场条件下政府行为价值选择的要求开展工作，真正发挥为民服务 的职能。 1 2 2 本文结构 本研究技术路线见图卜2 图1 - 2 技术路线图 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 本文由五个部分构成： 第一章为绪论，介绍了本文的研究背景，研究内容和研究方法； 第二章分析西方国家政府绩效评估的实践经验，对顾客导向和公众满意 概念和内涵加以阐释，为构建我国地方政府公众满意导向的绩效评估体系打 下理论基础； 第三章介绍地方政府绩效考核的现状，提出问题和解决思路构建以 公众满意度为导向的地方政府绩效考核指标体系； 第四章为本文的核心部分，提出构建以公众满意度为导向的政府绩效考 核指标体系，并对绩效评估的过程管理和结果应用做出阐述； 第五章为实证研究，对p 县政府工作公众满意度的调查，并进行数据分 析和总结； 最后得出本文结论。 1 2 3 研究方法 1 文献分析法文献研究法亦称为文献分析法或资料分析法，针对与题目相 关的各类期刊论文、学术著作、学位论文、专题研究等资料进行归纳分析， 经由文献对研究主题的界定，可获得概括性的原理，以增加探索性研究领域 的新知，其优点在于能从他人的研究中获得经验教训，避免前车之鉴，帮助 问题定位及了解目前知识的基础和限制。 2 案例研究法我国的绩效评估和绩效管理无论从理论上还是实践上都还 处于探索阶段，相应的行政文化和制度基础还比较欠缺，而绩效评估具体技 术的应用推广价值受政府部门定位和职能差异的制约性较强，因此，地方政 府绩效评估指标的建立既要借鉴国外的先进思想，又要立足于我国国情。因 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 此，在对现有政府评估指标进行理论分析的基础上，引用英国、美国等国家 开展地方政府绩效评估实例，来总结他们评估的成功经验，以对我国具体指 标的开发提供借鉴。 3 因素分析方法因素分析法是依据分析指标与其影响因素的关系，从数量 上确定各因素对分析指标影响方向和影响程度的一种方法。因素分析法既可 以全面分析各因素对某一指标的影响，又可以单独分析某个因素对指标的影 响。 4 比较分析方法即通过同一类事物的对比来认识事物的一种方法。该方法 的优势在于可以帮助我们清晰地辨别两国实践的差异性以及差异产生的原 因，从而能够较为客观地评判两国实践所各自拥有的优势与劣势，认清事物 的本质，为经验借鉴策略的选择提供一个支点。本研究把现存政府绩效评估 指标与英、美等国对地方政府的评估实例进行对比，从而更好的揭示我国建 立绩效指标途径与方法。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章公众满意导向政府绩效评估的理论基础 2 1 西方政府绩效评估的发展 2 1 1 政府绩效评估的概念 “政府绩效评估 是个看似简单，但目前却很难给出确切定义的概念。 有的学者称之为“政府绩效测评 、“政府绩效评价”、“政府绩效考评”、“政 府绩效考核或“政府绩效衡量 、“政绩考核 或“干部考核”等等。英语 也有“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n v em e a s u r e m e n t 、“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 、“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 等，可见概念尚未被统一界 定。在相关文献资料中，大都没有严格区分这些概念间的不同含义。 奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋 求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的 控制机制。p h i n i pj c o o p e r 认为，政府绩效评估是一种市场责任机制。他把 这种机制的含义概括为：一是经济学的效率假设；二是采取成本一收益的分 析方式；三是按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估；四 是以顾客满意为基础来定义市场责任机制。1 这种定义方法是把公民视为消 费者。因此，政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接 控制和选择，政府公共部门对消费者负责。1 9 9 3 年美国颁布的政府绩效与 结果法案指出，政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是 以任务为导向，以结果为导向，以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾 川p b i l l i pj c o o p e r , “a c c o u n t a b i l i t ya n da d m i n i s t r a t i v er e a r m ”：t o w a r dc o n v e r g e n c ea n db e g o n d i n b g u yp e t e r sa n dd o n a l ds a v o i e ( e d s ) ，g o v e r n a n c ei nac h a n g i n ge n v i r o n m e n t ，o t t a p w a ，m cc i l l q u e e n s u n i v e r s i t yp r e s s 1 9 9 5 ，18 8 l8 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 客的需求作为政府公共部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案 应遵循的目标。蔡立辉教授给了政府绩效评估一个很详尽的解释：是根据效 率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政 府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进 行评定并划分等级。【1 1 政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府 公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求 顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机 构负责和对顾客负责的统一，它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评 价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机 制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争 力为评估目的。政府绩效评估并不是单一的行为过程，而是由许多环节、步 骤所组成的行为系统，不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括评估结果的 使用。它是由信息资料的收集、绩效目标的确定、评估项目的划分、绩效测 定、公布和使用绩效评估结果等步骤组成的综合过程。 综合上述有关政府绩效评估的定义，本文认为对政府绩效评估的概念需 要从更宽泛的范围来理解，政府绩效评估指运用科学的评估方法、指标和程 序，对政府一定时期内的业绩做出综合评判的过程。可见本文探讨的政府绩 效评估主要是指政府组织绩效的评估，行政人员个人绩效评估属于人力资源 范畴，并不在本文讨论范围之内。 2 1 2 顾客导向理念的兴起 西方政府绩效评估倡导的“顾客导向 理念缘自企业经营理念中的“顾 【1 蔡立辉，政府绩效计估的理念与方法分析【j 】中同人民人学学报2 0 0 2 ，5 ：9 3 9 4 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 客满意思想。“顾客满意思想主要指从顾客出发、以顾客为导向来开展企 业经营活动，并通过对顾客需求的了解来提高产品质量和服务质量，以顾客 为最终目的的理念。后来，行政学者把这一理念引入政府管理。“顾客导向 成为西方政府管理和服务理念上的一种创新，是一种“倒流程 的政府管理 方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向顾客那里。【1 】以往是以公共 行政的服务和生产来主导顾客需要，而顾客导向则倡导以顾客需要主导公共 服务的提供和公共产品的生产。顾客导向要求政府将需要服务的公众视为公 共机构的顾客，把政府看成公共产品和公共服务的提供者，政府职能、政府 行为与政府改革等都需紧密围绕顾客来展开，站在顾客立场思考，并以顾客 的满意程度作为衡量公共服务标准的理念。此种理念强调政府对社会公众需 求的回应力，让顾客选择公共服务的资源，供给的手段，行使评价与监督权 利，促使公共管理与公共服务由官僚导向转向公众导向，权力本位转向社会 本位，实现改善公共服务质量的目的。 与此同时，西方国家政府改革浪潮给许多国家的公共部门管理带来了巨 大的变化。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政 府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。新公共管理理论忽略公 私之别，强调政府应从私人部门中借鉴管理理论、原则和技术方法。如美国 行政学学者弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为行政组织要避免变成 顽固的、不负责任的官僚组织，在组织形态的设计上要坚持顾客导向，将公 共行政服务对象一公众的需求作为组织存在和发展的前提。以奥斯本为代表 【i j 【美】拉塞尔m 林登，无缝隙政府一公共部门再造指南【m 】| 匕京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：4 - 5 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 的企业家政府理论，主张从根本上改变政府组织的行为方式，希望政府组织 能像今天的企业那样充满活力，对瞬息万变的社会环境做出快速的反映；引入 竞争机制，树立顾客意识，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客 服务，从而建立一个花钱少、办事效率高的政府。这就将企业管理中“顾客 至上理念、基本特征和方法应用到公共部门管理之中，从而改变了传统的 政府与社会关系，即政府不再是高高在上，“自我服务 的官僚机构，政府工 作人员应该是负责任的“企业经理和管理人员 ，社会公众则是提供税收的纳 税人和享受政府服务的“顾客，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公 众需要的响应力。【2 】 新公共管理理论强调公共服务需要对它的使用者做出更好的回应，“顾客 至上理念才真正在公共管理领域中流行起来并成为政府绩效评估的基本导 向，创造出了政府和其它公共部f 1 自身的顾客导向，并以此作为公共组织运 行的指导性原则。顾客导向理念是政府适应生产者社会向顾客社会转变的一 种反映。官僚机构在进行“政府再造，创建面向顾客、服务公众的创新性组 织，提升政府绩效和服务质量的过程中，尤其要把顾客导向作为创建无缝隙 政府这一改革的重要内容。顾客导向的政府把顾客作为最宝贵的资源。因此， 政府必须像管理其它资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上、民众优先， 了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行 政措施的重要基础，直接与顾客互动，汇集顾客的相关信息，依据信息改善 行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。【2 】以顾客为导向的公共服 1 2 j 金太军，新公共管理、代西方公共行政的新趋势明，周外社会科学1 9 9 7 ，5 ：2 1 f 2 1 【美】拉塞尔m 林登尤缝隙政府一公苁部门再造指南 m 】j 匕求：中隔人民人学出版社，2 0 0 2 ：4 5 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 务理念，无疑是对政府的鞭策，促使它提供更多更好的服务。奥斯本和盖布 勒认为顾客导向的积极作用在于迫使服务提供者对他们的顾客负有责任；授 权顾客做出选择，而被授权的顾客成为更加尽责的顾客，创造更多的公平机 会。【1 】 政府绩效评估的实践最早可追溯到二战以前，到了2 0 世纪6 0 年代，以 政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家出现了绩效导向政府 的实践。到了7 0 年代，政府绩效评估形成并展开。1 9 7 3 年尼克松政府颁布 了联邦政府生产率测定方案，使政府绩效评估正规化、系统化、规范化。 进入8 0 年代，政府绩效评估在西方全面展开，这个阶段的代表是英国。到 9 0 年代，政府绩效评估在西方各国得到充分发展，其体系和评估方法更加科 学化。1 9 9 3 年美国颁布政府绩效及结果法案，同年成立全国绩效审查委 员会，标志着政府绩效评估发展到鼎盛时期。9 0 年代以来，除英美外，政府 绩效评估在加拿大、澳大利亚、荷兰、新西兰、法国和德国得到了广泛应用。 政府绩效评估己形成一种制度和惯例，成为地方政府制定政策、实施政策过 程中的主要组成部分，以至于西方学者惊呼传统的“行政国家 正在被“评 估国家所取代。 2 0 世纪最后2 0 余年的政府改革运动，既是西方各国迎接全球化竞争挑 战的主动变革，也是民众对政府期望提升的结果。各国政府改革的起因、议 程、途径和策略以及改革的幅度、规模都有所不同，但无一例外地采取了以 公共责任和顾客至上为理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府 1 1 1 【美】戴维奥斯本特德盖布勒，改革政府一企业精神如何改革公营部门【m 】上海：上海译文出版 社1 9 9 6 ：1 6 4 1 6 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 公共部门的信任为目的的政府绩效评估措施。尽管到目前为止，西方各国的 绩效评估还存在各种问题和缺陷，但它已在很大程度上改善了许多国家的公 共管理水平，促进了经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时 增强了国际社会中的竞争能力，也为其它国家采取有效对策，解决全球化、 市场化背景下政府管理问题提供了有益的借鉴。 2 1 3a c s i 模型 世界上许多国家都开发了运用于评价公共部门公众满意度的相关测评模 型和方法，如瑞典的s c s b 模型方法、德国的d k 模型方法、韩国的k c s i 模型方法、马来西亚的m c s i 模型方法等，但运用得最广泛的却是美国研究 的a c s i 模型方法，其他国家的模型也都是以a c s i 模型方法为蓝本而结合 各自国家的实际情况进行修正的结果。 美国用户满意度指数( a m e r i c a nc u s t o m e rs a t i s f a c t i o ni n d e x ，a c s i ) 是由 设立在美国密西根大学商学院的国家质量研究中心和美国质量协会共同发起 研究并于1 9 9 4 年提出的。a c s i 是一个测量用户满意程度的经济指标，是根 据用户对在美国本土上购买、由美国国内企业提供或者是在美国市场上占有 相当份额的国外企业提供的产品和服务质量的评价。a c s i 模型是用来测评 指数的一个方程组模型，是由卡莱斯福纳尔( c l a e sf o m e l l ) 教授领导的国 家质量研究中心的全体成员共同创立，其基本结构如图2 - 1 所示： 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 图2 1a c s i 模型 用户满意度运用一个经济模型将用户对质量和满意的评价联结在一起。 解释满意度对私营部门来说是非常重要的，因为事实上满意和忠诚的用户是 企业利润的主要来源，所以维持用户忠诚和降低顾客抱怨是公司的重要目标。 而对大多数政府机构而言其目标是顾客用户的信任，特别是测量机构中的信 任，运用于评估政府部门的满意度模型与私人部门的模型其基本思路和计算 方法是一样的，只不过在私营部门模型中考虑到价格的敏感度和再购买意图 的组成部分的顾客忠诚度相应于公共部门进行了调整( 这就在模型中产生了 “结果”因素) 。 政府评价修正模型如图所示。模型中存在两个主要的对满意度驱使的因 素：顾客期望和感知质量。顾客期望是由顾客在参与或与机构进行交流的过 程中的先前经历和知识形成的，顾客感知质量是一个基于机构所提供产品和 服务的经历的测评。每一个公共机构的项目都有一个主要的机构目标同顾客 群体，公共机构的活动是那些能够使得公众满意提升的活动。如图2 - 2 中的 ( 活动1 、2 、3 ) 典型的活动包括那些能够为公众提供利益或信息的部门活 动。机构提供给公众的产品或服务，如何测量它们对公众满意度和公众对公 共机构的信任的贡献程度是一个重要问题。在a c s i 模型中是通过向顾客进 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 行调查的问题q 卜q 6 来进行测量的当每个机构设计了其希望达到的结果后， 机构中的个人将会被问及区别2 - 4 项主要活动的问题这是通过与那些使用 者的交流来完成的，这些使用者使用过机构提供的产品或服务，如图中结果结 点所引出的q 卜q 2 箭线。 q 1 q 2 q 3 q 4 q 5 q 6 用户定制可靠性 用户定制可靠性 q 1 q 2 图2 - 2a c s i 模型在公共服务领域的应用 2 2 顾客导向在西方政府绩效评估中的实施经验 2 2 1 评估主题凸显顾客导向 西方政府其改革过程中，最成功的做法是强调顾客导向在政府部门的运 用，大大提高政府为满足顾客需要而主动提供优质服务和提高服务效率的可 能性。以提高政府服务质量，赢得顾客满意为目标，是一种顾客导向的管理 模式。 如英国，继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了“公民宪章运动和“竞 争求质量运动 ，逐步建立以质量为本和顾客满意为标准的行政改革指导思 想。例如在公民宪章运动中，梅杰政府要求各公共服务机构和部门在制定宪 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 章时要遵循六个原则：明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完 善的监督机制、资金的价值。在保守党政府之后，新工党政府继续强调公共 服务的效率、资金的价值和顾客导向。例如布莱尔政府积极引进基准比较技 术；将公民宪章更名为“服务第一，并设立了公民评审小组；以及在地方政 府层次上，推行“最优价值 。以质量为本和顾客满意为标准的导向，是英国 政府绩效评估实践逐步走向成熟的表现。 美国政府绩效和结果法案的目的就在于将重点放在关注成果、服务 质量和用户满意度上，改善联邦项目的效果和公开性，提高美国人民对联邦 政府的信心。同一年的戈尔报告可归结为五大基本原则。顾客优先是其 中的一个重要原则：有效的政府应以顾客利益为重，虚心听取顾客的意见， 根据顾客需要调整工作，运用市场机制诸如竞争等来激励联邦雇员将顾客放 在首位。美国第1 2 8 6 2 号行政命令关于设立顾客服务标准，责令联邦政 府部门制定顾客服务标准，为顾客提供选择公共服务的资源和服务供给的手 段。 2 0 世纪9 0 年代以来，有关质量和顾客满意度的指标在评估指标体系中 大幅度增长。加拿大地方政府为了解公民对政府绩效的评价，对各地方进行 广泛的民意调查，还进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升顾客满意度 作为政府绩效的目标。由此也可看出对公众意志、公众满意的极其关注。从 澳大利亚政府1 9 9 5 年构建的政府服务绩效指标总体框架中可发现，效果维度 中关于服务质量的指标，无论在哪一个公共服务领域，无一不是表现为使用 顾客满意度指标来进行衡量和评价。如公共急症治疗医院使用的医院质量指 标是病人满意度，警察服务和法院的服务质量具体指士学位论文公众满意导 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 向的政府绩效评估研究标是顾客满意度。这些指标体现出政府绩效评估过程 中对顾客满意导向的重视。 可以看出，从美国政府绩效法、英国公民宪章，到加拿大地方政府的民 意调查，乃至澳大利亚政府的服务绩效指标，在政府绩效管理先进实践中， 都普遍强调以公众为中心，或日益有此趋势：以公众满意为政府绩效的终极 价值，评估过程有公众广泛参与，其绩效信息的应用也体现出明显的公众导 向特征。 2 2 2 “多元化 主体评议政府绩效体现顾客导向 英美等国政府绩效评估都很重视来自公民的反馈，重视参与和沟通，公 民导向日渐突出，打破了传统上主要由政府自身作为评估主体的自上而下完 全封闭的评估过程，评估主体多元化逐渐成为世界范围内政府绩效评估发展 的共同趋势。 整体来看，自2 0 世纪9 0 年代以来，美国政府始终持“以公民为中心、 多元主体共同参与 的绩效评估价值导向。管理和预算局( o m b ) 是美国联邦 政府部门内部的绩效评估管理机构，也是内部评估主体的代表。它不仅改善 了联邦政府的内部管理，同时也帮助联邦管理者提高了服务水平。在州政府 和地方政府，与o m b 的职责权限相对应的部门承担了评估地方政府绩效的 责任。美国国会是联邦政府绩效评估的重要外部主体之一，而在实际过程中， 国会的评估主体资格主要由其所辖的联邦会计总署( g a o ) 以及各个委员会来 承担。g a o 是隶属于美国国会的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国 联邦政府所有收入、支出以及项目效率、效果的重要职能。 在评估过程中有公众和服务对象的广泛参与，是多年来美国政府绩效评 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 估的一个重要特色。从操作层面来看，主要途径是设计公民调查问卷，开展 公民满意度调查。另外，根据不同政府部门的制度设计，社会公众也可以直 接为部门提供绩效反馈。比如，警察局可以通过和公众对话，界定自己的工 作焦点以及他们需要衡量的方面。美国民间机构坎贝尔研究所自1 9 9 8 年以来 就与美国政府管理杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并 发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。些州政府对部门年终业绩 进行评估时，也往往请专门的社会评估机构参与。 从评估主体的构成角度看，英国政府绩效评估整体呈现出由机关内部评 审到由社会进行评估、评估内容由效率转向顾客服务质量、评估主体引入外 部市场和公众评价主体、突出公民和服务导向、评估结果公开化并直接向公 民和服务对象负责的趋势。从当前来看，顾客满意度己成为衡量英国政府绩 效的主要指标之一，社会公众成了绩效评估的核心主体。英国政府各部门积 极运用公众意见调查、市场调研、用户意见调查等方法来了解公众需要什么、 公众衡量公共服务的标准是什么等问题。除了政府部门自身和社会公众，英 国国家审计署( t h eu kn a t i o n a la u d i to f f i c e ，n a o ) 独立于政府之外，对议会 负责并向议会报告工作，在评定政府学位论文公众满意导向的政府绩效评估 研究绩效中也扮演了一个重要的角色。总体来看，英国己初步形成了以政府 自身评估为基础，以公民评估为核心，以国家审计署绩效审计为主力，舆论 传媒、专业评估机构等共同参与的多元主体评估格局。 评估主体多元化不只出现在英美，在澳大利亚政府绩效评估领域，也同 样实行评估主体多元化原则，评估主体也包括内部、外部两块。政府内部评 估主体由内阁支出委员会、公共服务委员会、提升评审委员会、管理咨询理 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 事会与管理改进顾问委员会以及财政部和国库部组成。政府外部评估主体由 国会参众两院及参议院的财政委员会、公共账目和审计联合委员会、联邦审 计署及公民等组成。随着责任理念和“顾客服务理念替代了官僚理念，政 府对社会公众需求的回应性也逐渐增强，公众能表达自己对政府服务水平的 满意程度。总之，从目前看来，评估主体多元化这一点己经成为政府绩效评 估领域内的国际性共识。 2 2 3 科学的评估理念、方法和技术立足于顾客导向 从西方国家绩效评估先进实践的回顾中，还可以获得启示：绩效评估离不 开各种先进的评估理念、方法和技术，它们在政府管理中得到了积极的应用。 良好的技术手段，为获取大量准确的绩效信息，形成有效的绩效评估以及达 到对绩效信息的监督和控制，从而有助于绩效管理向专业化方向推进。 新公共管理主义为西方各国的行政改革提供了较为完整的理论指导，各 国以系统全新的管理理论作为改革的指导思想，也为绩效管理工具的引入奠 定了制度基础。美国拥有发达的信息产业，加强政府绩效信息系统和信息数 据库的建设，为绩效评估在政府部门的运用提供了技术保障。美国政府在收 集绩效资料时所使用的技术比较多，其中最为常用的技术是通过政府的行政 工作记录来收集资料，受训的观察员技术和市民顾客调查和专题小组也是非 常重要的绩效评估技术。绩效评估资料的分析技术根据变量多少也有所区别， 针对单变量的分析一般是描述其集中趋势和离散趋势。多变量的分析一般是 视觉性技术或统计性技术。绩效评估过程中，美国各州选取和采用了更为直 观、有效、全面的绩效评估工具、绩效分析工具和绩效展示工具。如俄勒冈 州成功实施了标杆管理法，得克萨斯州政府运用了平衡记分卡的方法。 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 英国政府充分认识到绩效评估技术对管理改革成功的重要作用。如1 9 8 0 年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立了部长管理信息系统，作为项管理机 制和技术，后来因其显著效果在政府各部门得到了广泛应用。高层管理系统 作为财务管理新方案四方面内容之一，是部长管理信息系统的扩大和延伸。 通过政府各部建立一个完整、规范的信息系统，既向高层提供评估和控制的 全面信息，又为下级提供相关信息。 2 3 公众满意一我国语境下的顾客导向理念 “公众满意”实际上是我国语境下的概念。“公众满意 是一个以公众为 主体、为核心，以公众感受为评价标准的概念，体现了“顾客导向 理念。 【l 】可见，“公众满意 与西方倡导的“顾客导向 或“顾客至上、“顾客满意 等在内涵上有许多相通之处，学术界一般也有互用的。国内外一些学者认为， 对于政府而言，顾客就是政府管理和服务的对象一企业和社会个人，即“公 众 就是“顾客 。经济合作与发展组织( o e c d ) 有一著名的口号“行政就是 服务，公众就是顾客 。学者休斯也认为“公共部门中顾客的角色正在日益 雷同于私营部门中顾客的角色 ( 休斯，2 0 0 1 ) 。【2 】史蒂文科, 恩, ( s t e v e nc o h e n ) 和罗纳德布兰德( r o n a l db r a n d ) 始终使用“顾客的提法，并设计了“顾客 分析工作记录单”，用于表达公共管理部门的“顾客 ( 科恩，2 0 0 2 ) 。国内如 踪家峰等学者也持这一观点，将“顾客理解为服务的对象，是比消费者更 为宽泛的概念。总之，顾客满意思想自被引入公共行政领域后，“顾客”外延 被极大地拓展。 何晓柯公众满意导向的政府绩效评估研究 c 浙江大学硕士学位论文浙江大学2 0 0 7 f 2 1 澳】欧文e 休斯，彭和甲等泽，公，管理导论 m 】，壁- e 京：中同人民人学出版社2 0 0 1 。2 6 4 _ 一 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 但严格来说“公众满意”和“顾客导向这两个概念的内涵是有区别的。 有不少学者对公共管理领域中的“公众”即“顾客 的观点持不同意见。张 成福等认为将“顾客 一词用于公共部门是一种不恰当的“隐喻。他们认为， 这种“顾客至上的观点对传统行政模式下“公民主权 以及现代民主政治 中“公民参与 的政府治理理念构成了一定的冲击。6 莫寰强调政府与公众 的关系有别于企业与顾客的关系；政府服务的公众满意度不同于企业的顾客 满意度( 莫寰，2 0 0 1 ) 。刘熙瑞等认为顾客理念的提出明显“矮化 了公民的 身份。【1 】 西方“顾客导向理念以“顾客地位来看待政府部门服务的接收者， 具有积极的意义，但局限性也很明显。企业所面对的顾客在购买产品或选择 服务时往往可以有多种选择，且通过直接花钱的方式。而政府公共服务如公 共安全、消防、水电气、环境卫生等大多具有垄断性，其“顾客缺少选择 的权利，以缴纳税收的形式间接购买。因此，“公众满意”与“顾客导向 两 者在内涵上虽有相通，但也存在一定差异，政府中的顾客与企业中的顾客不 可完全等同。 本文认为针对我国当前实际，“公众满意 的提法内涵更丰富，更适合。 这里的“公众是包括社会团体、企事业单位、公民等所有政府利益相关者 在内的广义上的“公众 。当然，将绩效评估定位于公众满意，不是对全心全 意为人民服务的否定，而是让全心全意为人民服务的宗旨体现得更具体。将 绩效评估理念定位于公众满意，能促使政府工作不断调整、创新，提高公众 服务质量，达到与一定时期的公众满意保持动态平衡。 【1 1 刘熙瑞段尼飞，服务型政府本质及其理论基础【j 】，冈家行政学院学报2 0 0 4 ，5 ：2 8 西南交通大学硕士研究生学位论文第19 页 2 4 公众满意导向下的政府绩效评估内涵 公众满意导向要求政府实行站在公民的立场思考的制度【2 3 ，将公众视为 政府最宝贵的“资产，妥善对待，将公众的满意视为政府终极目标。本文认 为，公众满意导向的政府绩效评估的内涵是指，政府和行政人员站在公众的 立场上，以追求公众的满意为基本目标，运用科学的评估方法、指标和程序， 对政府一定时期内的业绩做出综合评判的过程。 2 4 1 公众满意理念对政府绩效评估的内在要求 伴随我国民主进程的推进，“公众满意将成为政府再造的根本取向和终 极目标。建立科学的绩效评估机制是公众满意理念下高绩效政府的内在要求。 公众满意理念在政府绩效评估机制构建中，是一个根本性的价值要求，应当 贯彻于政府绩效评估的主体、目标、内容、价值标准等每一个环节、每一个 方面。即该原则要求在构建政府绩效评估机制时，应将公众满意精神贯穿于 绩效评估机制本身，以此为标准选择机制构建的各要素及确定其使用方式。 2 4 1 1 评估主体“多元化一凸显搿公众满意力导向 我国政府内部运作因其复杂性可视为“黑箱操作”，但最终反映其整体绩 效的产物都直接或间接地展现在公众面前。公众满意理念下的政府开展绩效 评估活动，评估主体必须多元化，将上级部门、同级机关、下属部门以及社 会团体、公众的方方面面评估综合起来。其中，公众是评价政府绩效最具权 威的评估群体，故要将公众对政府的满意度放在最重要的位置，真正体现公 共责任的理念。 1 2 唐钧提升政府绩效行政改革的新取向【j 】，领导之友2 0 0 4 ，1 ：3 3 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 0 页 2 4 1 2 绩效目标应以“结果为本 体现“公众满意”导向 公众满意为导向的政府绩效评估要求从公众的角度审视公共服务，强调 政府的责任和服务意识，实现以结果为本的控制。“结果为本 要求政府绩效 评估摆脱程序、规则和过程的束缚，转而更多关注目标、使命和结果。政府 向公众做出承诺，政府管理工作将以公众为中心，以公众的需要为导向，倾 听公众的声音，按照公众的要求提供服务。这些承诺内容就是政府以“结果 为本 的具体绩效目标，凸显出“公众至上 的鲜明理念，并以公众满意度 作为其结果测定的终极标准。 2 4 1 3 “公开、透明 的绩效评估原则应以“公众满意 为出发点和归属 以公众满意为导向的政府绩效评估要求坚持“公开、透明 原则，并始 终以“公众满意 为出发点和归属。长期以来我国政府信息带有很大的神秘 性，处于弱势的公众只能单方面接受政府提供的信息，公众需求往往无法得 到及时回应。“公开、透明的绩效评估原则有利于改变这种状态，它要求政 府把评估的内容、方式、程序、结果等通过媒体主动向社会公布，始终做到 公众参与，接受各方面的监督。 此外，以公众满意为导向的政府绩效评估要求具有多元的价值标准。不 仅要在经济效率上评估，更要在社会效益和政治效益上评估，看其能否促进 经济增长和社会进步，能否确保政治稳定和维护社会公平。要采用综合的、 科学的评估方法。政府绩效的指标要有数量指标，也要有行为指标。因此， 对不同的评估客体必须采取有针对性的评估工具和方法，注意评估方法的多 样性，既有定性的分析，又有定量的评估。 2 4 2 公众满意与政府绩效评估之间的有机互动关系 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 1 页 坚持以公众满意为导向开展政府绩效评估活动，能获取事半功倍的效果， 不仅提高了政府绩效，公众满意度也得到显著提升。除此之外，还使得政府 绩效提高与公众满意度提升之间的关系步入良胜循环轨道，两者互相依赖， 互相促进。 公众满意导向下开展政府绩效评估，要求根据我国市场经济和社会发展 需要确定政府职能，并重构政府职能结构体系，促进政府职能结构转变，有 助于真正服务于市场、服务于社会，扭转转型期政府角色冲突、自利倾向而 造成的职能错位和短期行为，不断提高管理服务水平，切实提高政府绩效。 政府绩效的提高，使得公众满意度相应提高，促进公众对政府行为的参与和 监督。以公众满意为导向开展的绩效评估过程透明、信息公开，公众在参与 活动中能更全面地了解政府及其活动，做出客观的评定并进行监督。当政府 公开整改结果，展示改善后的工作业绩时，公众看到自己参与而发挥的效果， 能进一步提高公众参与积极性。与此同时，政府接受公众的要求和批评更全 面的了解公众，进一步更好地提供公众所需要的服务。政府与社会的关系得 以改进，政府的政治合法性相应提高。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 2 页 第3 章我国地方政府目标考核现状 绩效评估在政府管理中发挥着极为重要的作用，尤其是进入到二十世纪 八、九十年代，随着环境的变迁和以市场为取向的改革的兴起，我国公共行 政的焦点由捍卫抽象的功绩制原则转向对最大程度地提高生产力和可测量产 出结果的重视，这些促使人们在公共管理中更多的运用绩效评估，然而，政 府的绩效评估的总是存在着很多问题。 3 1 当前地方政府绩效评估指标体系存在的主要问题 目前，我国各级政府绩效评估基本处于探索阶段，实践的力度和效果很 不平衡，还缺乏全国统一的做法和标准，基本上还处于原始的“手工业 水 平上。这些问题归纳起来有以下几点： 1 指标设定缺乏科学性绩效指标的设定体现了对政府行为的导向作用。何 种绩效指标的拟定决定了政府行为的具体趋向，因为指标的完不成预示着整 个部门和负责人员的失职，失职必然造成部门利益与个人利益的损失，所以 各部门和工作人员必定会以指标为根本指针，不遗余力地去达到指标的要求。 因此，正确、合理的指标设定必然引导政府的正确行为。反之，则必然导致 错误的行为和结果。 在社会主义市场经济条件下，政府的行为价值选择重在维护市场的正常 运行和为社会提供多方位的高效服务上。所以，他们每一项工作都直接或间 接地影响了人民的生活质量。因此，政府工作的绩效指标要更多地围绕人民 生活质量和政府公共服务水平来设定。其整体绩效指标体系要突出反映人民 生活水平的变化和政府公共服务能力的高低，并以此引导地方政府工作向提 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 3 页 高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展。 但当前我们政府的指标体系权重设置不合理，政绩的评估以数量化的经 济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政 收