（管理科学与工程专业论文）我国固定资产投资效益审计程序研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 随着城市化进程加快、消费结构升级和国务院关于投资体制改革的决定正式发 布对投资的拉动，仅2 0 0 7 年1 1 1 月份，城镇固定资产投资完成1 0 0 6 0 5 亿元，同比增 长2 6 8 。很自然，这些固定资产投资项目的效益和对经济社会发展的影响逐渐成为人 们关心的话题。对二十多年来投资审计的建设运营过程进行回顾和总结，总结固定资产 投资项目的成功经验和失败教训，研究对项目效益进行审计的程序和方法，对于我国进 行投资管理体制、完善固定资产投资建设程序、提高固定资产投资效益，都有重要的借 鉴意义和促进作用。 固定资产投资审计尚处于一个探索发展的初级阶段，审计内容仍以查错防弊为主， 真实性和合法性审计是重点，至于投资是否合理、投资效益如何，则一般不予评价。在 国外发达国家，公共工程审计的最主要内容就是效益审计，即围绕评价公共投资的“经 济性、效率性、效果性开展工作。借鉴国外先进审计经验，结合我国国情，从项目审 计着手，以真实性、合法性审计为基础，探索投资领域开展效益审计的程序和方法研究， 是今后我国投资审计发展的主要方向。 本论文试图通过对有关固定资产投资项目特点的研究、效益表现、效益理论、效益 审计理论、项目后评价理论和国内外效益审计程序方法的国内外文献的研究，对固定资 产投资项目管理和审计过程的分析，尝试系统的分析我国固定资产投资项目效益审计过 程，提出固定资产投资效益审计评价理论，整和固定资产投资效益审计程序的建议，目 的是促进我国各级政府在投资决策和项目管理等方面更加讲求整和和效益，促进固定资 产投资管理的科学化、系统化、规范化。 本论文在对效益审计的理论、方法及评价指标体系进行比较研究的过程中，采用了 文献研究、比较研究、统计分析、座谈讨论等研究方法。本研究建立在大量翔实的一手 资料和广泛阅读文献的基础上，收集了来自各方面的调查资料和统计资料，进行了整理、 分析和综合，并运用系统论、系统论和控制论观点进行了固定资产投资项目管理体制、 审计模式、政府行政管理体制和项目后评价资源整合等方面的深入研究。 关于本论文具有创新价值的理论和观点，笔者认为主要有以下几点： l 、系统总结了国内外关于固定资产投资效益理论、效益审计理论和项目评价理论的 主要观点。认为固定资产投资项目的效益最终体现在社会效益上，开展固定资产投资效 益审计是法律规定和科学治国的必然要求，开展以真实帐目为基础和查处违法违规问题 山东建筑大学硕士学位论文 作为重点的中国特色效益审计。 2 、提出了固定资产投资效益审计评价理论。从项目特点对效益审计的影响、项目效 益表现形式、定义、作用、效益审计重点环节、审计程序等六个方面对该理论进行了阐 述。 3 、尝试性系统地提出了适合我国国情的开展固定资产投资效益审计的程序，认为固 定资产投资审计过程是一个由审计主体、审计对象、审计方法、审计信息、审计报告等 构成的审计系统，应根据固定资产投资项目的特点和审计工作的规律，以系统论、信息 论和方法论为指导，形成固定资产投资效益审计的系统模式。 关键词：固定资产投资，效益审计理论，效益审计程序 l i 山东建筑大学硕士学位论文 a s t u d yo fp e r f o r m a n c ea u d i tp r o c e d u r e so ff i x e d a s s e t i n v e s t m e n ti nc h i n a j i 跚坞q i u m e i ，( s c i e n c eo fm a m g e m e n ta n de n g i i l e e r i n 曲 d 沁c t e d b yp r o c h e nq i j u i l a b s t r a c t w i t l l 吐l ei n c r e a s i n gs p e e do fu 1 b a l l i z a t i o n 锄du p g 阳d i i l go fc o n s i m l p t i o n 鲫r i l c t u r e ，f i x e d a s s e t si n v e s 恤e mr o s et 010 0 6 0 5b i l l i o n 姗i nt 1 1 ef i r s te l e v e nm o n m so f2 0 0 7 ，u p2 6 8 p e r c e mf 1 0 n n 也es 锄ep e r i o d1 a s ty e a r t h ei n v e s n n e n tb e n i ：f i t a 1 1 di t se f f e c to nm e d e v e l o p m e n to fe c o n o m y 觚ds o c i e 够a r e 呈，a d u a l l yt ob ec o i l c e m e d d o i n gr e s e a r c hi n p r o c e d u r e sa n dm e t l l o d sf o rt h ea l l d i to fi i e s t n l e n te 伍c i e n c y 锄dr e v i e v 订n gt h o s es u c c e s s 如l o rf a i l i n gp r 巧e c t sa r eh e l p m lf o r 锄e l i o r a t i l l gt 1 1 ep r o c e d u l eo ff l x e d a s s e ti r e s t i i l e n ta n d i i l l p r o v i i 冯i n v e s t n l e n tb e n e f i t s t h ea u d i to ff i x e d a s s e ti n v e s n i l e n ti ss t i l li nae 砌ys 魄eo fi t sd e v e l o p m e n t ，l em a i n p u l p o s eo fa u d i t i i l gi s t of i i l dm i s t a k e so rm a l p r a c t i c e s ，t l l a ti st oc o n c e n t r a t eo nt h e a u t h e n t i c 毋锄dv a l i d i 劬w 1 1 i l e 廿1 er a t i o n a l i 够a n dt h ee 蚯c i e n c yo ft h ei n v e s t m e n ta r e n e g l e c t e d a tp r e s e m ，i ti sn e c e s s a 巧t os h i r l ep u 印o s eo f 廿1 ea l l d i to ff i x e d a s s e ti i e s t m e n t f 1 o ma u 恤e n t i c 埘觚dv a l i d 毋t or a t i o n a l 时a 1 1 de 伍c i e n c y ，血a ti s ，c a 订了t 1 1 ea u d i to ff i x e d - a s s e t i i l v e s t m e n tb e n e f i t si n t oe x e c u t i o ns o a st 0d e c r e a s e 廿l ec o s to fp r 而e c t sa i l di i l c r e 嬲en l e b e n e f i t so fi n v e s t r r l e n t i nd e v e l o p e dc 0 州e s ，t h em a mc o n t e n to fp u b l i c p r o j e c t a u d i t i n gi s e f n c i e n c ya u d “c o n c e m i l l gt h ee c o r l o m y ，e 街c i e n c ya n dp e r f o m a n c eo ft h o s ep r o j e c t s u s i l l g a d v a n c e de ) 【p e r i e i l c e sf o rr e f e r e i l c e ，e x p l o r i n gp r o c e d u r e sa i l dm e t h o d si 1 1p e r f i o n n a n c ea u d i t o ff i x e d - 嬲s e ti n v e s n n e mb a s e do nt r a d i t i o n a la u d i t i n gm e t l l o d si st h em a i nd i r e c t i o no fa u d i t e v o l v i n gi ni n v e s 协l e n t b a s e do na n a l y z i n gm ec h a r a 甜e r i s t i c so fp r o j e c t s ，p e r f o m 砒l c e ，p e r f o m a i l c et l l e o p e r f o m 孤l c ea u d i tt h e o r y ，m et h e o 巧o fp r o j e c tp o s t e v a l u a t i o n ，m e m o d so fp e r f o r m a n c ea u d i t ， t l l em a i l a g e m e n to ff i x e d a s s e ti n v e s t m e n ta i l dm ep r o c e s so fa u d i t ，t h ep r o c e s so fp e r f o m a n c e a u d i to ff i x e d - a s s e ti i e s t i i l e n ti sa i l a l y z e da i l ds o m es u g g e s t i o n sc o n c e m i n gt h ep r e o r d e r so f i i i 山东建筑大学硕士学位论文 p e r f o m m c ea u d i ta r e 西v e n t h ee 伍c i e n c yo f i n v e s t i i l e md e c i s i o na n dp r o j e c tm a i l a g e r n e n to f d i 舵r e n tl e v e lg o v e m m e n tc a i lb ei i l l p r o v e d 谢mm o s es u g g e s t i o n sa i l dp r o c e d u r e s t h ec o i l c l u s i o i l so ft m sa n i c l ea r ea sf o l l o 、s ： ( 1 ) m a t e r i a l sa b o u tp e 墒m a n c e 恤。巧o f 做- 邪s e ti n v e s n i l e n t ，p e 墒m a n c ea u d i tt i l e o 巧 a i l dp r o j e c te v a l u a ，t i o nt h e o r ya r es u m m a r i z e d i ti sc o n c l u d e dt h a tt l l eb e n e f i t so ff i x 。a s s e t i i e s n i l e n tp r 蜘e c t ss h o u l db ec o l l s i s t e n t 、航t l ls o c i a li n t e r e s t s ；n l ee n f o r c e m e mo fp e r f o m a n c e a u d i ti s1 1 i l d e rt h en e e d so fs c i e n t i f i cg o v e n l i n g an e wc h i n e s e s 哆l ep e 订b 咖a i l c ea u d i ti s f o 衄e df o c u s i n go nc h e c l ( i n ga c c o u n t sa r l df m d i i l gv i o l a t i o n s ( 2 ) t h et l l e o 巧o fp e r f o r i i l a l l c ea u d i to ff i x e d - a s s e ti n v e s n n e mi sf o m e di i l t h j sp a p e r d e f i n i t i o n s ，e 丘 e c t s ，m ec l 擒r a c t e r i s t i c so fp e r f o m a i l c ea u d i t ，n l ei m p o r tp r o c e d u r e s a r e e x p l 2 l i n e d ( 3 ) an e wp r o c e d w ef o rp e r f b m a n c ea u d i t ，w t l i c hi sb a s e d o nt l l ec h a r a c t e r i s t i c so fc 峨 i sc o n c l u d e d t h ea u d i tp r o c e d u r ei sas y s t e mw m c hc o 触血s 吐l ea u d i te n t i 坝恤a u d i to b j e c t ， n l ea u d i tm e t h o d ，t h ea u d i ti n f o m a t i o na l l dt h ea l l d i tr e p o r t i i lf 犯eo fd i a e r e mp r o j e c t s ，t 量l e c h a r a c t 硪s t i c so f t l l ep r o j e c ta n dm er u l eo fa u d i t i n gs h o u l d b e 址e ni n t oc o n s i d e r a t i o nw h e na i l e wa u d i ts y s t e mi sm a d ei nt l l el i g h to fs y s t e m 也e o r y i n f o m a t i o nt h e o 巧a r l dm e m o d 0 1 0 9 y k e yw 6 r d s ：f i x e d a s s e ti n v e s t m e m ，p e r f o r r l l a l l c ea u d i t ，t h ep r o c e d u r eo fp e r f o 姗a i l c ea u d i t 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而 使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名： 珞雌扣呐啦 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、 汇编学位论文。 保密论文在解密后遵守此声明。 办、) 学位论文作者签名：盏邋日期里墨：墨 导师 签名：， i 缝丛 日期盆占：占 山东建筑大学硕士学位论文 1 1 问题的提出和研究目的 1 1 1 问题的提出 第l 章引言 我国城市化水平从2 0 0 4 年的4 0 5 到2 0 0 7 年的3 5 1 ，城市化较长时间处于快速 发展时期。城市化的发展有利拉动了我国固定资产投资的快速增长，同时，消费结构升 级大大拓展了投资领域和空间，2 0 世纪9 0 年代末以来，随着居民收入稳步增长和刺激 消费措施的出台，住房、汽车、旅游等成为人们消费新热点，极大地刺激了房地产、汽 车等相关产业固定资产投资的迅猛增长，同时也掀起了新一轮机电、化工、冶金、建材、 交通运输、电力等相关产业的投资热潮。本着优化投资结构，提高投资效益，推动经济 协调发展和社会全面进步的指导思想，2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决定正式 发布，投资体制改革取得积极进展，为投资增长创造了更加和谐的制度环境。 2 0 0 4 年以来，固定资产投资速度增长，结构优化，以2 0 0 7 年1 1 1 月固定资产投 资情况为例，城镇固定资产投资完成1 0 0 6 0 5 亿元，同比增长2 6 8 ：从地区投资结构看， 东部地区比重继续下降，中西部地区比重持续上升，东、中、西部地区投资增速分别为 2 2 4 、3 5 8 和3 0 4 ，与去年同期相比，中西部地区拉动城镇投资增长1 5 1 个百分点， 贡献度为5 6 3 ；从行业投资结构看，一些产能较大或已经过剩的传统产品生产领域的 投资继续快速增长，第一产业完成投资同比增长3 7 6 ，第二产业投资增长2 9 7 ，第 三产业投资增长2 4 4 ；房地产开发投资增长有所加快，房地产开发投资完成2 1 6 3 2 亿 元，增长3 1 8 ，房地产开发投资占城镇投资的比重为2 1 5 ，经济适用房建设得到加 强。 这些用于一、二、三产业及房地产等的投资统称为固定资产投资，是社会固定资产 再生产的主要手段，是建筑、购置和安装固定资产的活动以及与之相联的工作，几乎涉 及所有行业和部门，是社会增加固定资产，扩大生产规模发展国民经济的重要手段，也 是提高人民物质文化生活水平的条件。2 0 0 4 年，共有9 6 个国家重点固定资产投资项目， 计划总投资为2 1 2 5 亿元，实际完成投资2 1 4 7 1 7 亿元，为我们熟知的有南水北调、青藏 山东建筑大学硕士学位论文 铁路、西气东输、长江三峡工程。这些国家重点投资项目进展顺利：2 0 0 4 年1 0 月1 日， 西气东输工程全线贯通，年输气能力达到1 2 0 亿方年；同年1 2 月3 1 日开始商业运营。 截至2 0 0 4 年底，三峡输变电工程完成投资2 3 9 5 亿元。建成输电线路2 3 5 5 公里，变电 容量4 5 0 万千伏安，直流换流容量6 0 0 万千瓦。西部地区基础设施建设成效明显。2 0 0 4 年，安排新开工重点工程1 0 项，总投资约8 0 0 亿元。西电东送全年新开工装机容量8 0 0 万千瓦，形成2 0 0 0 万千瓦以上的中供给能力，青藏铁路新铺轨3 9 6 公里。 很自然，这些固定资产投资是经济活动中最活跃的因素，对宏观经济运行有巨大影 响。自1 9 8 3 年审计署成立就开始了对财政收支中固定资产投资的审计，主要是以工程管 理、财务收支为主体的真实性、合法性审计，对维护经济秩序、保障投资建设起到重要 作用。固定资产投资活动涉及国民经济各部门，搞好投资项目审计，对深化投融资体制 改革，加强宏观经济管理，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济 健康发展都有重要意义【l 】。但我国固定资产投资审计尚处于一个探索发展的初级阶段， 审计内容仍以查错防弊为主，真实性和合法性审计是重点，至于投资是否合理、投资效 益如何，则一般不予评价。 面对新的形势和新的要求，适时将投资审计从以真实性和合法性审计为重点转向以 合理性、效益性为重点，即逐步过渡到固定资产投资领域的效益审计，最终达到节约投 资，减少损失浪费，提高投资效益的目标。在国外发达国家，公共工程审计的最主要内 容就是效益审计，即围绕评价公共投资的“经济性、效率性、效果性”开展工作。借鉴 国外先进审计经验，结合我国国情，从项目审计着手，以真实性、合法性审计为基础， 探索开展投资领域效益审计研究，是今后我国投资审计发展的主要方向【2 1 。 1 1 2 研究目的 固定资产投资项目的效益和对经济社会发展的影响逐渐成为人们关心的话题。这些 项目的立项决策是否正确，设计建设方案是否最佳，今后的项目决策和规划应从中借鉴 什么经验教训，是各级政府和民众非常关心的事情。从审计署的审计报告看，部分固定 资产投资项目的效益不高，管理不好。对二十多年来固定资产投资审计的建设运营过程 进行回顾和总结，研究项目开展效益审计的程序，对于我国进行投资管理体制、完善固 定资产投资建设程序、提高投资效益，都有重要的意义。 通过效益审计对投资资金使用效果进行评价的方法逐渐受到世界各国政府有关部门 2 山东建筑大学硕士学位论文 和审计机关的重视和采用。世界审计组织号召各国政府审计机关大力开展效益审计，美 国、加拿大、英国、澳大利亚等发达国家的审计机关已取得丰富经验，并通过这项工作 的开展促进了本国投资资金使用效果的提高。 本论文试图通过对有关固定资产投资效益理论、效益审计理论、项目后评价理论的 国内外文献的研究，对固定资产投资项目管理和审计过程的分析，系统地总结我国固定 资产投资项目的审计过程，提出固定资产投资效益审计评价理论，整和固定资产投资效 益审计工作的建议，目的是促进我国各级政府在投资决策和项目管理等方面更加讲求整 和和效益，促进固定资产投资管理的科学化、系统化、规范化。 1 2 研究方法和结构安排 1 2 1 研究方法 本论文在对效益审计定义和理论、投资项目程序、项目后评价的理论进行比较研究 的过程中，采用了文献研究、比较研究、统计分析、座谈讨论等研究方法。本研究建立 在大量翔实的一手资料和广泛阅读文献的基础上，收集了来自各方面的调查资料和统计 资料，进行了整理、分析和综合，并运用信息论、系统论和控制论观点进行了固定资产 投资项目管理体制、审计模式、政府行政管理体制和项目后评价资源整合等方面的深入 研究。 1 2 2 结构安排 论文第1 章首先提出准备探讨的问题和研究目的。从各方面对投资项目效益的评价 不一等现实状况出发，引出本文的研究目的，即：有必要对固定资产投资项目进行效益 审计，对项目的建设运营管理过程进行回顾和总结，促进我国各级政府在投资决策和项 目管理等方面更加讲求整和和效益，促进固定资产投资管理的科学化、系统化、规范化。 第1 章还简要说明了研究方法和全文结构安排。 第2 章提出了固定资产投资效益审计的概念，并分析了固定资产投资程序和效益表 现形式、项目实施过程和存在的问题以及进行效益审计程序研究的必要性进行了介绍和 分析。 第3 章比较详细地阐述和说明了国内外关于固定资产投资效益理论、效益审计理论 山东建筑大学硕士学位论文 和项目后评价理论的文献和专家观点、世界审计组织关于效益审计的规定等，并探讨了 世界银行项目后评价和效益审计的区别。 第4 章对提出效益审计程序的概念，并分析了现行世界上5 个国家的建设投资管理 体制和审计程序，总结了欧洲等国家成功开展效益审计的程序方法。 第5 章针对我国目前固定资产投资和管理现状，按照效益审计项目的选择和确定、 开展审前准备工作，制定审计方案、实施效益审计、编写和提交效益审计的报告、后续 监督5 个步骤提出适合我国国情的开展固定资产投资效益审计程序。第6 章对分散在前 面各章节的研究结果、观点、启示和设想的结论性总结，提出了创新性的观点和理论， 并提出了今后固定资产投资领域开展效益审计仍需要继续深入研究的一些课题。 文章的逻辑结构如下图所示： 图1 文章逻辑结构图 4 山东建筑大学硕士学位论文 第2 章固定资产投资效益审计概述 2 1 固定资产投资和效益审计概述 2 1 1 固定资产投资定义和统计口径 固定资产投资是社会固定资产再生产的主要手段，是建筑、购置和安装固定资产的 活动以及与之相联的工作。固定资产投资项目是固定资产投资活动的载体，是运用一定 量的资金，经过决策和实施等一系列程序，在一定约束条件下以形成固定资产为明确目 标的投资单元。 自1 9 9 7 年起，除房地产开发投资、农村集体投资、个人投资及城镇和工矿区私人 建房投资外，固定资产投资的统计起点由5 万元提高到5 0 万元。固定资产投资统计的范 围包括：城乡固定资产投资项目投资，房地产开发投资，城镇和工矿区私人建房投资及 国防、人防固定资产投资项目投资。按照不同的分类标准，固定资产投资被分为不同的类 别，我们常用的分类方法如下： 按固定资产投资的资金来源：根据固定资产投资的资金来源不同，分为国家预算内 资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。 按固定资产投资性质分：根据整个固定资产投资项目情况来确定。固定资产投资项 目的性质一般分为新建、扩建、改建和技术改造、迁建、恢复。房地产开发单位、农村 投资、城镇工矿区私人建房投资不划分固定资产投资性质。 按固定资产投资构成分：固定资产投资活动按其工作内容和实现方式分为建筑安装 工程，设备、工具、器具购置，其他费用三个部分。 本论文所研究的固定资产投资限于审计体制和审计力量的局限性主要指国家预算 内资金、国内贷款和利用外资的新建建筑安装工程项目，简称投资项目。因为私人部门 与公共部门在固定资产投资方面的目的及审计还是存在较大不同的，论文主要解决的问 题为公益性或公共性固定资产投资效益审计的审计程序。 2 1 2 当前投资领域存在的问题及产生原因 固定资产投资是资本运动和资本增值的一种重要方式，对一个国家的经济运行至关 重要。因为项目投资不仅对改变或提高资本的有机构成、改变生产力布局、调整经济结 山东建筑大学硕士学位论文 构，对一个国家经济发展的后劲和经济质量的提高，有着至关重要的作用，而且直接关 系到现实经济增长的快慢和人民生活质量的改善。这些年，各级政府不断加大投资力度， 加快基础设投资，对扩大内需、拉动国民经济增长、保持经济的持续快速增长发挥了重 要作用，创造了从1 9 9 0 年到2 0 0 2 年连续十三年的时间，我国经济以年均9 3 的速度增 长的世界奇迹。 但是，根据国家审计署的投资审计表明，我国的项目投资领域存在一些不容忽视的 问题，突出表现为投资效益很不理想。具体表现在以下几个方面： 1 、项目投资领域中低水平、重复投资仍然比较普遍，这种盲目投资现象可以说是 比比皆是，不但浪费社会资源，而且极易造成经济过热，增大经济运行的系统风险。 2 、大量兴建“政绩工程”和“形象过程”，造成严重损失浪费和资产流失。 3 、投资市场秩序不规范，有些方面甚至比较混乱。如，项目设计单位无资质，设 计内容不科学，存在严重问题；招标投标流于形式；竞争激烈，压价现象严重，以至施 工单位在物质采购和施工中以次冒好、偷工减料，对工程质量造成隐患，出现了“豆腐 渣工程 。有的项目在投资过程中相继暴露出不少严重质量问题，比较典型的有云南昆禄 公路、辽宁沈四高速公路、北京西客站等；有的质量问题己酿成重大事故，给国家和人 民的生命财产造成了严重损失，如重庆市彩虹桥整体跨塌事件等。 4 、投资领域违法违规问题突出，犯罪现象时有发生。如，河南省前后三任交通厅 厅长均因在工程项目审批中受贿而“落马 ，可谓“前腐后继”。1 9 9 7 年以来，全国己有 十七位交通厅长“落马”，这种现象不仅在交通行业，其他行业也存在。 5 、决策失误，管理不善，投资效益差、效率低。原国家计委投资司和投资研究所 在对山东省“八五”期间国有大中型项目投资效益状况进行调查后，在题为国有项目 投资效益研究的专题报告中指出：我国重点项目投资效益不理想，仅有5 左右的项 目可以完全还本付息，而不能还本付息且不能维持正常生产的占2 0 【3 j 。产生以上这些 问题的原因是多方面的，主要有四方面原因【4 j ： 1 、对权力的制约和监督不力、审批不严，凭关系争项目、争资金，拍脑袋上项目， 以至于出现违背产业结构调整要求，脱离客观实际的盲目固定资产投资情况，造成不少 项目低效、无效甚至失败等严重损失浪费的问题。 2 、投资体制不适应市场经济发展的要求，缺乏有效的投资责任和风险约束机制， 主要表现在以下二个方面：项目管理体制仍然比较单一，有许多项目现在还在实行计划 经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制【5 1 。现在通行的政府投资工程管理模式有四 6 山东建筑大掌硕士学位论文 种：第一种是由政府部门直属的大中型国有企业或事业单位负责承担市政固定资产投资 或建筑项目。这种模式极易出现政府工程款被国有企业挪作他用的情况，也容易出现业 主职能行使不到位，拖欠大量工程款等弊端。第二种管理模式是组建临时指挥部，从政 府有关部门抽调人员组成临时机构，负责某项政府工程固定资产投资，完工后，指挥部 立即宣布解散，而一旦出现问题时人也就找不着了。第三种管理模式是各个业主单位自 行设立工程筹建处，每一个工地都有一套基建班子，临时抽调人员，专业化程度低，管 理效率低，缺乏有效的自我约束和有效的监管，施工单位偷工减料，出现豆腐渣工程在 所难免。第四种模式是由投资单位的行政主管部门直接做，工程完工后交付使用单位。 行政主管部门不仅拥有对工程项目的决策权，而且拥有监督检查权，既当裁判员，又当 运动员，形成越位。在越位的同时又存在着缺位，即没有一套完整科学有效的监督体系 去制约。综上所述不管哪种模式都存在缺陷；投资领域超越了政府职能。公共财政的主 要目的是提供公共服务和公共产品，弥补市场失效，但是目前还有大量的财政性资金投 入到竞争性领域中，用于投资的财政性资金包括国内财政收入，也包括一部分政府借款 和外资贷款，一些耗资巨大的经营性项目建成之日便是亏损之时，国家被迫进行多次的 再决策，如停息挂贷、增加资本金、税收减免等内部转移支付手段，给国家造成巨大的 损失。投资决策失误，投资损失浪费巨大令人膛目结舌。 3 、固定资产投资项目投资领域法制不健全，表现在：一是规范投资行为、投资主 体、投资运行的法规和标准比较欠缺。与此同时，要求投资项目审批的规定倒很多，但 是真正规范市场运作的标准和行为，规范投资主体行为的规定不多；二是现行的工程管 理制度与相关法律、法规还有一相当多的不完善地方，有些法律法规互不衔接，有些条 款甚至互相打架，使工程投资领域的各种“蛀虫”仍有漏洞可钻。 4 、投资项目管理不完善。在投资管理过程中，内部控制制度不健全，责任意识淡 薄，重投资，轻管理，行政权力直接介入工程项目的实施，其中容易产生权力寻租和投 资黑洞【6 1 。概算、工期、预期效益等关键性指标失去了刚性，在工程管理、招投标和设 计、施工、监理中出现腐败现象，把国家的投入当作攫取小团体或私利的机会。国家明 确规定的各项管理制度形同虚设，一些根本没有施工条件和缺乏应有资质的队伍滥竿充 数，甚至设计、施工、监理单位相互包庇，有些中标单位层层转包，发包单位对工程质 量的监督熟视无睹。 7 山东建筑大学硕士学位论文 2 1 3 固定资产投资效益审计定义 固定资产投资项目效益审计，是审计人员对固定资产投资项目投资活动和结果进行 综合系统的审查、分析，对照一定的标准，综合评价效益的现状和潜力，提出提高效益 性的建议，促进投资单位加强管理和提高效益的活动。 投资项目效益审计的实质是指对固定资产投资项目的经济性、效率性和效果性进行 审计【7 】o 所谓“经济性”，是指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，即少支 出。所谓“效率性”，是指项目投资与其所用的资源( 如土地、建筑材料、机械、人工等) 之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支 出合理。所谓“效果性 ，是指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目 在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果，即支出得当嘲。例如，对某 医院大楼固定资产投资项目进行效益审计，就可能审查评价下列三个方面或其中的某一 方面： 经济性：根据招投标文件、合同以及项目控制程序确定医院及其附属设施是否根据 要求按照规定的时间并用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无损失浪费。 效率性：病房、病床、手术室和设备的使用情况；医疗和行政管理人员的配备和结 构如何；服务是否完善，维护、管理和资源分配系统是否有效率等。 效果性：是否缓解了居民就医难的状况，比如，病人排队等候现象的减少，手术实 施次数的增加，诊断及治疗比例的提高等：是否促进了公众健康和生活质量的提高，死 亡率是否下降等。 经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比【9 】。效益审计评价的经济性、效 率性和效果性是要把计算出的算术比或实际的结果与一定的标准或预期进行比较，然后 得出结论。 2 2 投资项目基本程序和效益表现形式 固定资产投资项目的基本程序是投资项目在整个投资过程中各个环节、各个步骤、 各项工作必须遵循的先后顺序，分为投资决策、项目准备、建设实施、竣工使用四个阶 段【1 0 1 ，具体的工作步骤下图： 8 山东建筑大学硕士学位论文 图2 1 固定资产投资项目的基本程序 投资项目这四个阶段效益的表现方式和效益审计的内容都有所不同，分析如下： 1 、投资决策阶段：这一阶段的主要目的是以分析投资项目的合理必要性和可行性 为基础，通过决策过程选择达到投资项目目标的最优方案，该最优方案就是本阶段可交 付的成果。所谓最优方案，应该是在相对节约资源投入的前提下，能够最大限度地实现 该项目的各项标和约束条件的方案，或者说是投入、产出关系最佳的方案。在若干个可 行方案中，正确地选择最优方案，这就是本阶段效益的表现形式。最优方案的选择过程， 事实上是指标的选择、测算、评价的过程，因此，该阶段效益审计的主要内容应该是对 决策指标的选择、测算和评价进行审核和复核，包括所选择的指标体系的适当性( 是否符 合该投资项目的项目目标要求) ，指标测算数据来源的可靠性，指标计算和评价方法的科 学性等。 2 、项目准备阶段：这一阶段的主要目的是落实项目资金来源和投资计划，进行地 质勘察，根据批准的初步设计和设计总概算，进一步做技术设计和施工图设计，通过招 投标的方式选择最佳施工单位和设备供应商。其中几个重要的审批程序包括：环境评价 与审批、规划的审批、土地的审批及其他行政许可等审批。这个阶段效益审计的主要内 容应该是审查资金来源的真实性和资金到位的及时性，勘察设计的合理性和合规性以及 招投标过程的真实性和合法性等。 3 、固定资产投资实施阶段：这一阶段的主要目的是以经过选择的最优方案为基础， 按照方案所规定的设计规模、投资标准、工程进度、质量、成本对该项目进行实施，以 实现项目的预期目标和效果。该阶段的效益主要表现为对规模、标准、进度、质量和成 本造价的控制程度，所以，该阶段的效益审计内容，也应该以最优方案执行过程中上述 9 山东建筑大学硕士学位论文 诸要素的控制程度和效果，其中包括有关内部控制的健全、有效程度。 4 、竣工使用阶段：这一阶段是一个固定资产投资项目完成的最后一步，是全面考 核投资工程的成果、检察设计和施工质量，按照验收制定和设计文件对竣工工程进行验 收、移交，编制竣工决算，处理剩余物质，结束全部固定资产投资工作。这个阶段的审 计中，主要应该将实际产生的项目效果与己经确定的项目目标进行比较，以确认既定项 目目标的实现程度。如果两者之间存在差异，应分析这种差异的发生原因，明确责任和 采取必要措施。 2 3 投资项目特点和对效益审计的影响 固定资产投资项目经济活动有以下的基本特点，这些特点对投资项目效益审计会产 生一定的影响。 1 、一次性和独特性：一次性是固定资产投资经济活动与其他重复性经济活动的最 大区别。它有明确的起点和终点，常常没有完全可以照搬的先例，将来也不会有完全相 同的重复。独特性是指有些投资即使是所提供的产品或服务是类似的，但它们所发生或 进行的地点、时间、外部环境和自然社会条件都会有所差别，所以任何一个投资都具有 自身的独特性。固定资产投资项目经济活动的这一特点，要求效益审计的重心不能放在 事后审计，要强化事前审计和事中审计，这样才能指出被审单位的问题和潜力所在【l ， 提出改善和提高项目效益的途径。 2 、目标的确定性：投资项目必须有确定的终点，其终点含义不仅是时间目标，也 包括成果性目标、约束性目标，以及满足其他的条件。目标是允许修改的，但是投资项 目的目标一旦发生实质性变动，它就不再是原来那个项目了。目标的确定性，为项目的 事后审计提供了取定的审计评价标准，即在项目达到终点时，审查既定的项目目标是否 完成；更重要的是，由于目标的实现需要经过较长的时间过程，发生各种变动因素使项 目不能实现的可能性比较大，因此效益审计应该注重对投资项目的效益和风险控制【1 2 1 。 3 、组织的流动性和开方性：固定资产投资项目在执行过程中，其参与的人数、成 员和职能在不断的变化，甚至某些项目班子的成员是借调来的，参与项目的组织往往也 有好多。这些组织和个人通过合同、协议或其他社会组织联系组合在一起，使组织没有 严格的边界，具有流动性和开发性的特点。 项目当事人是指项目的参与各方，包括业主( 固定资产投资单位) 、投资方、贷款人、 1 0 山东建筑大学硕士学位论文 承包人( 施工单位) 、勘察单位、设计单位和监理单位等。项目利害关系人除了包括项目 当事人外，还包括政府部门、社区公众、项目用户、潜在竞争对手和新闻媒体等。因此， 审计对象不仅是投资单位，还应该正确界定审计对象范围，明确审计主体与项目各当事 人之间的审计与被审计的关系，才能有效开展审计工作。 4 、成果的不可挽回性：固定资产投资项目不像其他事情可以做坏了重来，也不像 批量产品，合格率达到9 9 就很好了。固定资产投资项目必须确保成功，这是因为在项 目特定条件下，个人和组织的资源都有限，一旦失败就会造成巨大的损失浪费。因此， 投资项目要求科学决策、合理设计、精心实施、严格控制，以确保预期目标的实现，因 此，效益审计应该把投资项目的决策、设计、实施、控制列为重点审计内容【l3 1 。 5 、投资项目的固定资产投资期和阶段性：投资项目经济活动从它的开始到结束可 以划分为若干个阶段，构成项目的整个生命期。不同的项目可以划分为不同的阶段，但 大多数项目的投资期都可以归纳为启动、规划、实施、结尾等阶段，各阶段的资源投入 也有相似的模式，即开始投入较低，而后逐步增高，接近结束时迅速降低。 每个项目阶段都以它的某种可交付成果的完成为标志，例如，投资项目的启动阶段 要交付可行性研究报告。前一阶段的可交付成果经批准后才开始开展项目的规划和设计。 投资项目经济活动的这种特点，决定了效益审计应该按项目的不同阶段为线索，重点对 各个阶段的可交付成果进行审查，这样做可以保证阶段成果的正确完整，避免造成对以 后各阶段的影响。 2 4 投资效益审计的重点环节 根据以上固定资产投资项目效益审计的范围内容分析，审计人员重点应从投资决策、 资金使用、项目管理和投资效益四个环节开展固定资产投资项目效益审计【1 4 j 。 1 、投资立项决策的审计与评价 一个工程项目的效益如何，首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规 范的项目管理也无济于事。因此，实施固定资产投资项目效益审计，。应注重对投资决策 的科学性、合理性做出独立评价。目前，我国投资领域普遍存在低水平重复投资，损失 浪费严重，投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策 缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，效益审计应从以下方面着手： 审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书审批、可行性研究报 山东建筑大学硕士学位论文 告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序、是否符合项目的固定资产投资要求、是 否做到了前后呼应。如：大中型固定资产投资项目是否具备可行性研究报告书，其审批 程序是否符合国家要求，有无先报批、后论证的行为；如果在竣工后对项目的投资决策 进行审计的话，应审查决策方案是否得到了严格的执行，项目的质量和综合效益是否达 到了前期决策中所预期的目标和标准。投资决策行为的这种前后呼应性，从客观上要求 前期决策审计必须注重决策过程的符合性。 审查可行性研究报告内容的完整性和编制深度的到位程度。在进行可行性研究审计 时，根据国民经济发展的长期计划和一定时期的产业规划，对投资规模、发展速度、投 资方向、投资结构、投资效益进行全面考虑，运用技术经济分析的方法，着重审查各项 经济指标所用的基础数据是否真实，计算方法是否正确，参考依据是否合理，有无虚假 分析行为发生等相关内容。 审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介 机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行，是 否只是作个“可批性研究 去应付政府计划部门，投其所好，获得立项，致使提供的结 论丧失科学性和公正性。 审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估 的科学结论。在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与 投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。 2 、对投资资金的拨付、使用和管理中的真实性、合法性进行审计和评价 投资项目的资金来源主要包括国债、企业债、财政性资金、项目法人资本金、国内 银行借贷及国外金融组织提供的外资借款。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨 付、管理、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性做出审计评价【l5 】： 固定资产投资资金( 含项目资本金) 来源是否合法，有无非法集资、摊派和收费。资 金使用是否合规，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题。 政府各职能部门对固定资产投资资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、 有效。资金是否按投资计划及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目固定 资产投资进度及项目效益的发挥等问题。 对项目概算执行情况进行审计，是否按概算规定内容投资，有无随意改变投资内容、 扩大投资规模、提高投资标准、增加概算外投资等