（区域经济学专业论文）财政信用发展问题研究.pdf

内容提要 财政部门是国家的重要宏观调控部门。在市场经济形势下，如 何充分发挥财政部门筹集资金、分配资金、调节经济、反映监督的职 能，实现财政由单纯的收支供给型和狭窄的理财局限型，向收支效 益型、开放进取型、开拓调控型转变? 其较为现实的选择是，大力发 展财睫信用，强化财政自身调控能力，从而为财政参与经济、支持经 济、服务经济、调控经济服务。因此，做好新形势下财政信用发展问 题研究显得尤为必要。本文围绕财政信用这一主线按照理论与实 践相结合的思路，借鉴了国内外对财政信用发展问题研究方面的最 新成果，对财政信用发展问题进行了一些理论与实证探索。主要包 括以下五个方面的内容：一是财政信用的概念；二是财政信用的产 生与发展；三是财政信用的作用；四是财政信用在实际工作中存在 的主要问题；五是财政信用发展的基本思路及相关对策。 主题词：财政尚发爱问莛新竞主题词：财政信用发鬣问题研完 a b st r a c t f i n a n c i a ld e p a r t m e n ti st h en a t i o n a li m p o r t a n ts e c t o rt op a y m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o n u n d e rt h es i t u a t i o no fm a r k e te c o n o m y ，h o w t op l a ya ni m p o r t a n tp a r to ft h ef i n a n c i a ld e p a r t m e n ti n c o l l e c t i n gf u n d s ，a s s i g n i n gf u n d s ，r e g u l a t i n ge c o n o m y ，m i r r o r i n g f u n c t i o n a ls u p e r v i s i o nw i t hr e g a r dt of i n a n c e ，r e a l i z i n gt h et r a n s f o r mf r o mas i m p l ea n dn a r r o wa d m i n i s t r a t i v ef i n a n c i a ld e p a r t m e n to fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ea sas u p p l y i n gt y p et oae f f e c t i v e t y p e0 fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，o p e n a n d e n t e r p r i s i n gt y p e ，e 】【- p a n d i n g a n d r e g u l a t i n g t y p e ? t i 地r e a l i s t i cc h o i c ei s t od e v e l o pf i n a n c i a lc r e d i ta n ds t r e n g t h e ni t s r e g u l a t i n ga b i l i t ys oa s t oj o i n t h ee c o n o m i ca c t i v i t y ，t os u p p o r t ，s e r v ea n dr e g u l a t et h ee c o n o m y o fo u rc o u n t r y sd e v e l o p m e n t ，t h e r e f o r e ，i ti s v e r yn e c e s s a r yt o s t u d yt h ed e v e l o p m e n t o ff i n a n c i a lc r e d i tu n d e rt h en e ws i t u a t i o n t h ep a p e rd e s l sw i t hs o m es t u d yo f d e v e l o p m e n ti n f i n a n c i a l c r e d i to n t h e o r ya n dr e s e a r c h o fa u t h e n t i cp r o o fb a s e do nt h ei d e a t oc o m b i n et h e o r yw i t hp r a c t i c e ，b o r r o w e dt h el a t e s tr e s u h e s f r o mt h ef o r e i g nc u n t r y ss t u d yo nt h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c i a l c r e d i t t h e r ea r ef i v ea s p e c t so ft h ef o l l o w i n gc o n t e n t ：t h ef i r s ti s a b o u tt h ec o n c e p to ff i n a n c i a lc r e d i t ：t h es e c o n di st h ec r e a t i o n a n dd e v e l o p m e n to ff i n a n c i a lc r e d i t ：t h et h i r di st h ef u n c t i o no ff i n a n c i a lc r e d i t ；t h ef o u r t hi st h ep r o b l e me x i s t e di np r a c t i c a lw o r k o ff i n a n c i a lc r e d i t ；t h ef i f t hi st h ep r i m a r yi d e aa n dr e l a t i v ep o l i c y o fd e v e l o p m e n ti nf i n a n c i a lc r e d i t k e yw o r d s ：f i n a n c i a lc r e d i t 一、财政信用概述 ( 一) 财政信用的概念与特征 财政是国家为实现其职能对社会产品和国民收入进行分配与 再分配的一种分配活动，财政分配一般具有强制性和无偿性的特 点。而信用则不同，它是商品交易的赊销、预付以及货币的借贷行 为，是一种双方协议约定以偿还和付息为条件的价值运动的特殊形 式。与一般商品和货币相交换的价值运动不同，信用形式的价值运 动是所有权不变的价值单方面的让渡或转移，是货币或商品所有 权、使用权的相互分离，信用授受双方必须按照借贷协议还本付息， 从而使货币的原有价值带来增值。尽管如此，财政与信用仍然可以 在一定程度和一定范围内相互融合，财政信用便是财政与信用相互 融合的产物。 1 财政信用的内涵与外延 ( 1 ) 财政信用的内涵 所谓财政信用，是指以国家或财政部门为信用主体，根据国家 制订的经济和财政政策，按照信用原更l j 来筹集、供应和融通资金，以 促进国民经济和社会发展及提高资金使用效益的一种分配和调节 财政资金的特殊形式，是社会信用体系的组成部分之一，是财政参 与国家经济调控与管理的必要手段。其含义包括以下三个方面： 财政信用既包括国家筹资信用( 如举措国债) ，又包括国家投 1 资信用( 如发放财政周转金) 。财政信用以国家为主体，国家既可以 以债务人的身份出现，又能够以债权人的资格参与。 财政信用具有财政和信用两重属性。财政属性是指财政信用 的国家主体性，即以国家为主体的分配。财政信用是财政分配体系 的一个有机组成部分，财政信用实际上是借助于信用形式，对已经 分配和再分配的财政资金进行的叉一次分配。其资金的筹集和运 用，无不体现出财政的本质特征。信用属性使财政信用成为社会信 用体系的组成部分之一，它是建立在银行信用、商业信用、民间信 用、国际信用等相同前提之下的借与贷的基础上的，其信用活动的 目的强烈地体现各级政府或财政的经济行为。财政信用是两种属性 的总和，是国家运用信用形式对社会总产品的分配和再分配。 财政信用是财政参与国民经济调控与管理的一种必不可少 的补充手段。这是因为，财政信用借助于信用的分配职能，有计划地 参与对国民经济的组织、指挥、调协和监督，是国民经济管理的一个 重要组成部分。当国民经济在其运行过程中出现偏差或不舍理时， 则可以运用财政信用手段来加以调节或修补。这时，财政信用就成 了财政参与国民经济管理的必要补充，发挥着“调节器”的作用。 ( 2 ) 财政信用的外延 财政信用的内涵决定财政信用的外延。财政信用的外延可以从 不同地位和级次分别予以说明。 从国家在信用关系中的地位( 债权、债务角度) 来考察，财政信 用可分为国家筹资信用和国家投资信用。国家筹资信用包括国家向 国内外发行公债、国内借款和国外借款；国家投资信用则包括财政 投资信贷和各类财政周转金( 见下图) 。 2 。 橱内公债 厂一国家筹资信用l 财政信用一| 恸忪债 债务、债权 l 财政投资信贷 l 国家投资信用i 嘞政周转金 从信用级次来考察，可将财政信用划分为中央财政信用和地方 财政信用。中央财政信用包括财政部信用和财政部委托信用，主要 着力于国债的管理和国家财政资金用于基本建设的投资贷款的管 理。而地方财政信用虽然也包括地方财政部门信用和委托信用，但 其着眼点主要侧重于财政资金的有偿周转使用( 见下图) 。 尉政部信用 厂一中央财政信用l 魈政信用一| 姗政部委托信用 信用缀次 ir 士电方财政周转金 l 一地方投资信用l l 地方财政委托信用 从资金来源划分，财政信用包括三部分：一是地方财政部门设 立的专项周转金；二是在财政专户储存的预算外间歇资金；三是地 方财政信托投资公司的本金。财政专项周转金和预算外资金信用发 放的主体是财政部门，属不以盈利为目标的财政性分配范围。财政 信托投资公司发放贷款是非银行金融机构业务，属以盈利为目标的 经济性分配范畴( 见下图。) 厂一地方财政部门设立的专项周转金 i ( 娶鍪集霎) j 财政专户储存的预算外间歇资金 i l 地方财政信托投资公司的本金 3 2 财政信用的基本特征 ( 1 ) 财政信用的一般特征 财政信用是以国家为债务或债权主体，以还本付息为条件，通 过让渡资金使用权与支配权，对一部分社会资金进行分配的一种信 用形式。从财政信用动作方式来看，它是信用体系中的子系统，与其 它信用方式具有某些共同的特点，如都是以还本付息为条件的价值 单方面让渡，具有信用的一般特征。 财政信用是以所有权和使用权分离形式出现的。既然财政信 用是以借贷形式存在，是价值的单方面让渡，借款只是取得其他法 人资金的使用权和支配权，而不是占有权，国家必须遵循有借有还、 还本付息的原则，那么此刻被让渡的资金使用权则必须与所有权相 分离。也正是在分离期间，它成为货币资金，获得了资金的本性，成 为一种生产要素。 财政信用取得了商品的形式。在借贷过程中，货币资金的单 方面让渡，可以认为是货币资金的所有者将它的货币资金的使用权 作为商品出售，而作为商品的货币资金使用权的使用价值就是它用 于社会再生产的收益，它的价值通过社会效益或经济效益表现出 来，资金占用费或利息则成为这种商品的“价格”。 财政信用有特殊的运动形式。由于货币资金的所有者仅仅出 卖了货币资金的使用权，所有权仍然属于货币资金所有者。但在货 币资金借出之后归还之前，它在使用者手中经过了价值增殖的运动 过程。 ( 2 ) 财政信用质的规定性 财政信用除具有信用的一般特征外，从质的规定来看，财政信 d 。 用从它产生时起就属于特殊的财政性分配范畴，还具有其自身特有 的性质和特征。 财政信用是以国家为主体并体现财政本质属性的分配行为。 这是财政信用最基本、最明显的特征。它表现为：a 政府从实现自身 职能的需要、从政府的收支预算对比状况出发，决定是否发行公债 以募集资金，其中包括决定公债券的发行条件，如数额、利率、对象、 偿还期限等。政府还决定是否将财政资金以信用方式进行投资，其 中包括决定投资的对象、数量、偿还要求和期限，等等。在这种信用 活动中，其主导的一方都是政府，是各级财政代表各级政府作为债 务人或债权人，与企业或个人发生的资金借贷行为，国家与其它主 体或法人之间完全处于平等的地位。这种活动无论是由公共财政还 是由国有资产财政进行，其分配主体仍然都是政府b 财政信用实 际上是政府对社会产品和国民收入的再分配，但这是一种特殊形式 的再分配。这是因为，政府通过债券的募集和偿还，以及财政投资信 用的形式，调节和改变着年度国民收入分配所形成的消费基金与积 累基金的比例及其内部构成，从而形成了一定时间限度内的财力再 分配。这与严格意义上的国民收入分配有一定区别，因而是一种特 殊的国民收入再分配。不过，从国有资产财政来看，由于其每年都要 举借和偿还一定数额的公债，都要贷出和回收一定规模的财政投资 信用资金，这就形成一个永久性的并且是不断增长的公债和财政贷 款累积余额，从而使财政信用从总体上看，又包含相当积蓄的永久 性国民收入分配的内容在内。 财政信用是直接满足国家为实现其职能的财力需要服务的。 在我国以生产资料公有制为基础、国有企业为主体的社会主义制度 s 下，国家不仅具有社会管理者职能，而且具有国有资产管理者职能。 在这两大职能中，国家作为社会管理者，其职能的行使必须有一定 财力来保证其作为政权主体的地位，即巩固无产阶级专政，保持对 社会经济活动一定的经济和行政干预权力，并通过各种经济政策的 制订和各种经济杠杆的运用，实现国家对国民经济运行的宏观调 控；国家作为国有资产所有者，其职能的行使则必须保证其作为产 权主体的地位和利益，即保证国有资产的保值和增值，以此来增强 国家财力后劲，使国家对宏观经济的调控具有强有力的资金后盾。 显然，财政信用是以国家的名义和财力作担保的。所以其信誉和稳 定性是其它信用形式所无法比拟的。 财政信用具有讲求效益的综合性和全面性。财政信用活动除 考虑微观经济效益外，更重要的是要考虑宏观的经济效益和社会效 益。对于一些效益好，关系国计民生的项目，即使短期内经济效益不 好，也要予以支持，如能源、交通、原材料工业和基础设施等建设周 期长、投资大的项目，以及文教科学卫生建设等经济效益不高的项 目，银行不愿贷款，财政信用则要重点扶持。 财政信用有很强的计划性。国家财政预算具有法律效用，是 国家的经济政策和发展方向。财政信用一般通过国家预算来组织执 行，因此，财政信用活动必须严格按照国家财政预算目标进行。财政 发行的公债，纳入国家预算，公债的发行额必须按计划如期完成；各 项财政性贷款安排也要纳入国家预算，按计划规定项目贷款使用， 银行信用则多存多贷，计划的弹性比较大。 3 财政信用与其饱相关概念的联系与区别 ( 1 ) 财政信用与国家信用的联系与区别 6 国家信用是政府作为债务人的信用。国家信用是由于政府财政 收入不敷支出，出现财政赤字时发生的。这就是说，国家信用是政府 弥补财政赤字的一种手段。 国家信用的基本形式有：发行国家公债。这是一种长期负债， 一般在1 年以上、1 0 年或1 0 年以上。政府发行公债，一般进行国家 大型重点项目投资或较大规模的建设。在发行公债时，并不在公债 上注明具体用途和投资项目。发行国库券。这是一种短期负债。 1 年以下居多，一般是3 个月、6 个月、1 年，也有3 年、5 年的，国外 还有3 个月以内有国库券。专项债券。这是一种指明用途的债券， 如我国发行的重点企业债券等。银行透支或借款。在财政发行了 公债、国库券、专项债券后仍不能弥补财政赤字时，余下的赤字即向 中央银行透支或借款。透支一般是临时性的，有的在年度内偿还。借 款期限较长，一般在隔年财政收入( 包括发行公债收入) 大干支出时 才能偿还。 一般认为，财政发行公债、国库券形式弥补财政赤字，是现有流 通中货币购买力的转移，即将企业居民的购买力转移给财政使用， 没有增加社会购买力，不影响社会总需求和总供给之间的平衡关 系。财政向银行透支和借款，是银行在对社会贷款及其他支付以外 增加的一笔支付，因而增大了银行的货币投放，影响社会总供给和 总需求的平衡。只有在财政透支、借款增加的同时银行压缩其他贷 款及其他支付或增加吸收存款等资金来源而不扩大贷款时，才不会 出现信用超分配和信用膨胀。 公债、国库券及其他国家债券统称国家信用工具。国家信用工 具发行和流通的市场为国债市场。国家信用工具的初次发行，称“发 7 行市场”，亦称“一级市场”。国家信用工具发行后至到期前可以在市 场买卖，称“二级市场”。国家发行信用工具，形成了国家的负债；投 资者购买国家信用工具，形成投资者的资产。中央银行为了实现一 定的货币政策目标而在公开市场上买卖国家信用工具的行为称为 公开市场业务。 财政信用与国家信用一样，都是以国家为主体，都采取信用的 方式。但它们的区别也是很明显的。国家信用只是财政信用收入的 重要形式，它一般不包括国家以信用方式运用资金的内容。财政信 用则是以财政信用收入和财政信用支出的统一体，它的外延比国家 信用要广得多，而且，我们通常所讲的财致信用更铡重于支出面，更 多的是指财政周转金等黠政有偿运用资金的活动。过去，我们通常 只把国家信用作为一种单独的信用形式与商业信用、银行信用、消 费信用等信用形式相提并论，而很少把财政信用也视作一种单独的 信用形式。在财政信用越来越重要的今天，我们应当承认，财政信用 也是一种重要的信用形式。 ( 2 ) 财政信用与财政投融资的联系与区别 财政投融资是2 0 世纪4 0 年代后期产生的一个新概念，是一个 同财政、金融有着密切联系的独特经济范畴，并以其独特作用受到 世界各国政府的重视我国经济理论器逐几年从8 语中引进了“财 政投融资”这一概念。日本将财皱投融资译为 t r e s u r yi n v e s t m e n t a n dl o a n ”，一般定义是：以政府信用为基础筹集资金，以实施政府 政策且形成固定资产为目的，采取投资( 出资、入黢等) 或融资方式 将资金投入企业、单位或个人的政府金融活动，是致府财政活动的 重要组成部分。如果按日本当代著名财政学家井手文雄的解释，财 8 政投融资就是“以特定的财政资金，对指定的特别会计、政府关系机 关和各种特殊法人进行投资和借贷，以促进社会资本的形成”。财政 投融资资金主要用于基础产业、基础设施建设，一般采取贷款、股权 或证券投资和担保三种方式。 财政投融资的特征是：财政投融资是政府的投资、融资活动， 以实施政府政策为主要目标。财政投融资资金以政府信用为基础 筹集，既不象税收那样以国家权力为基础，也不象企业或个人那样 以企业或个人的信用力为基础。当然，这也不排除国家利用税收收 入对财政投融资活动的支持。财政投融资资金运用采取有偿方 式，要求收回本金和收取一定使用费。财政投融资资金属于投资 性资金，主要用于形成固定资产。 财政投融资与财政信用一样，都是一种采取金融形式的财政活 动，它们在内涵和外延也基本上吻合，是两个非常相似或相近的概 念。作为政府金融活动，财政投融资与财政信用基本上是一致的。当 然，严格来讲，财政投融资与财政信用也是有区别的。首先，财政投 融资原“产”于日本，9 0 年代初被弓l 入我国，目前也只是理论界使用 得比较多一点。而我国财政较早就采取有偿方式使用资金，但一直 叫财政周转金，没有叫财政信用。8 0 年代初开始，我国开始发行公 债和国库券，于是有了国家信用。8 0 年代中期开始，我国各级财政 逐步设立了财政信用基金，将原来的各种周转金纳入财政信用的范 畴，并不断扩大财政信用的融资范围，使财政信用领域越来越宽，财 政信用这个概念也越来越被更多的人所采纳，不仅理论界如此，实 际部门也如此。其次，财政投融资的资金来源以财政资金为主，也包 括政策性金融机构通过发行金融债券、政府担保债券等方式筹集的 9 资金，而财政信用资金全部是财政资金。在我国，财政信用不包括政 策性信用。第三，财政投融资不包括不形成固定资产的财政信用，换 句话说，财政信用资金运用不仅可以形成固定资产，还可以形成流 动资产甚至用于豫补财政赤字。 ( 3 ) 财政信用与政府投资的联系与区别 在市场经济条件下，投资主体呈现出多元化的格局。一般来讲， 投资主体包括政府、企业和个人。其中政府投资又分为中央政府投 资和地方政府投资。我国政府既安排交通运输、能源等基础项目和 文化、教育、卫生、环保等公益性项目的投资，还承担了许多竞争性 项目的投资。根据我国国情，政府特别是中央政府投资的领域应包 括：“市场失灵”的投资领域，包括具有技术和自然垄断性质并且 有明显外部收益的社会基础设施和公用设施建设，以及需要巨额投 资且有巨大风险的产业和项目。大规模区域开发，少数需要巨额 投资且建设周期长、收益低的基础产业埂日。为加快落后地区经 济发展，提高那里人民的生活水平面对落后地区建设进行的扶持和 支援。 财政投资是与政府投资非常接近的一个概念。目前，我国一些 学者从“公开财政”的观点出发，主张取消财政的生产建设职能，一 概否定财政投资。还有学者提出要对财政投资的职能进行肢解，认 为财政投资应该退出竞争性产业。事实上，当代一些西方国家的实 践表明，财政投资也不都局限于非竞争性行业。财政投资支出可以 区分为公共投资和产业开发投资两大类但严格来讲，政府投资比 财政投资的外延要广。 财政信用与政府投资或财政投资一样，都是以政府为主体进行 】o 的资金分配活动。但政府投资( 或财政投资) 都只是从资金运用的角 度而言的，财政信用则是资金来源与资金运用的统一体。政府投资 ( 或财政投资) 既可以采取有偿的方式，也可以采取拨款等无偿的方 式，而财政信用不管是资金来源还是资金运用，都必须采取有偿方 式。 ( 4 ) 财政信用与其他财政收支的联系与区别 财政信用包括了财政信用收入和财政信用支出。财政收支包括 财政信用牧支和其他财政收支。通常财政信用收入用于财政信用支 出，其他无偿的财政收入则用于财政拨款，但也不排除财政信用收 支与其他财政收支的串换，即部分财政信用收支被用作无偿的财政 支出，部分无偿的财政收入被用作财政信用支出。财政信用是从财 政收支中创新出来的，但财政信用一经产生就有了区别其他财政收 支的新特征。一般来说，财政其他收支形式是凭借国家政治权力和 生产资料所有者的身份参与对社会产品的分配，无偿取得资金又无 偿运用出去。而财政信用除一部分以直接财政资金作为其资金来源 以外，主要的还是按照自愿的原则，依据有借有还的信用关系来筹 集资金，资金的运用是有偿的，一般具有周转性和增殖性。财政信 用具有财政、金融的二元属性，而其他财政收支只具有单一的财政 属性。 与其他财政收支相比，财政信用具有以下特点：财政信用的 借贷性。人们一般把它概括为财政信用的有偿性。其实，借贷性与 有偿性不是一回事，借贷是一种有偿分配，但有偿分配反映的不一 定是借贷关系，它还可以反映投资分红关系、服务收费关系等。借 贷性不仅把财政信用与无偿的财政范畴如税收、拨款等区别开来， 1 】 也把它与虽然有偿、但不反映借贷关系的财政范畴如上缴利润( 反 映分红关系) 、规费( 反映服务收费关系) 等区别开来。借贷性要 求在财政信用活动中必须坚持有偿原则，同时要明确借贷双方的权 利和义务。财政信用收入的暂惜性。通过财政信用筹集的资金构 成国家财政收入的一个组成部分，但同时构成了国家的债务。它不 同于经常性的财政收入，只能称作暂借性收入。在安排这种收入的 用途时，就要同时考虑它将来的偿还问题。因此，财政信用收入不 能与经常性财政收入混用，而应该用于特定的目的，并建立专门的 偿债基金。财政信用支出的周转性。财政拨款是一次性支出，拨 出的款项不再收回。财政信用支出则是有支有收，同一笔资金能够 多次投放周转使用，往往形成具有专门用途的周转金，如支农周转 金，生产发展周转金，等等。这就使财政信用资金产生“乘数效 应”，从而有助于提高财政资金的使用效益。财政信用的非强制 性。财政信用说到底是一种信用关系，不同于税收靠强制性的手段 实施，而是建立在人们自觉自愿的基础上，国债的发行不宜采用行 政分配办法，只能采取自由买卖的方式进行，财政信用资金的运用 也必须是财政信用部门和用款单位平等自愿的基础上以签订合同 的方式进行。 4 财政信用资金的概念与特点 ( 1 ) 财政信用资金的概念 什么是财政信用资金? 我认为，财政信用资金是指财政以信用 方式筹集和运用的货币资金。这一定义实际上包含了以下几个方面 的内容：首先，财政信用资金是一种货币资金。财政以信用方式筹集 】2 进来的资金是货币资金，财政以信用方式运用出去的资金也是货币 资金，财政信用和银行信用一样，都是货币资金的借贷。其次，财政 信用资金的借贷是以财政为主体进行的，财政信用资金的运动是以 财政为中心的，这是财政信用资金区别于银行信贷资金的一个方 面，因为，银行信贷资金是以银行为中心的，财政信用的产生与发展 使信用主体进一步走向多元化。第三，财政信用资金包括财政信用 资金来源与运用两个方面的内容，换句话说，完整的财政信用资金 的概念是财政信用资金来源与运用的统一体。 ( 2 ) 财政信用资金的特点 资金来源的稳定性。财政信用资金主要来源于政府发行公 债、国库券和借款，由政府规定偿还期限和发行、举借的数量。各级 地方政府目前虽尚未大量发行债券，其财政信托投资机构的资金来 源，基本建设投资“拨改贷”的资金以及支农周转金等，基本上都是 直接或间接来源于财政资金。在我国财政收入中税收收入占很大的 比重，由于税收具有固定性和稳妥可靠性的特点，也就决定了财政 信用资金来源的第二重稳定性。而银行借贷资金主要来源于各项存 款和结算过程中的暂歇资金，一般期限都较短。即使是定期存款，根 据“存款自愿，取款自由”的原则，存款者可以随意提取。相对而言， 它不如财政信用资金来源稳定。 资金投放使用的长期性和专用性。由于财政信用资金来源的 稳定性，就可以贷放作较长时期的、侧重于固定资产的投资，基本建 设投资“拨改贷”更是如此。而银行信贷资金则侧重于短期周转的贷 款，短期贷款占的比重较大，我国银行虽然也发放中长期贷款，但中 长期贷款在银行各项贷款中只占少部分。 1 3 资金经营目标的非唯利性。资金经营目标的非唯利性是指财 政信用资金不是以资金增殖、取得利息为第一目标，财政信用资金 的投向主要是有关国民经济全局发展和长远利益的重点项目；支持 技术改造，采用先进技术，开发新产品；支持贫困地区发展经济，迅 速脱贫致富。对于某些微利或无利、甚至暂时处于亏损状态的厂矿 企业，只要它的发展对全局是有益的，也要给予扶植。因此，财政信 用资金的投放，首先考虑的是宏观经济效益和社会效益，对接受信 用的单位或地区，既搞“锦上添花”，也要“雪里送炭”。 财政信用资金的经营不以获取利息为第一目标，是由财政信用 执行财政职能和财政政策的特性所决定的。银行信用资金的供府 应坚持“区别对待，择优扶植”的方针。区别不同的产业部门、企业和 产品以及不同的经营状况，采取不同的供应方针。择优的标准，除支 持国民经济急需发展的薄弱部门和短线产品、与财政信用资金的投 入基本相同之外，其着重点是支持经营管理好、经济效益高的企业， 侧重于“锦上添花”，可以说是“嫌贫爱富”。择“优”的核心是突出微 观经济效益。随着金融体制改革的深入，盈利目标已日益演化为银 行信用经营的主要目标。银行信用资金的投放，要收回本金并收取 利息，这是银行信用本身的性质所决定的。 资金“价格”的灵活性。一定数额的资金代表一定数量的物 资，物资价值的货币表现即为价格。在借贷活动中，利率是信用资金 “价格”的反映。为了发挥利率调节经济的杠杆作用，银行虽也施行 差别利率、浮动利率，但圃予经营的盈利原则，利率的差别不能过 大，在一般情况下，也不能发放无惠贷款。而财政信用则可根据接受 信用单位的不同情况，执行较大幅度的差别利率或差别费率。对某 】4 些项目，还可视情况给予低息、无息或贴息等多形式的优惠，甚至对 本金的归还予以豁免，具有较大的灵活性。 ( 二) 财政信用资金的来源 1 债务收人 债务收入是指国家以其信用为基础，向社会筹集到的资金。具 体说，就是以国家为债务人，以国家承担还本付息为前提条件，通过 借款或发行有价证券等方式向社会筹集到的资金。目前，我国由国 家财政承担还本付息的国家债务收入，包括财政部对国内投资者发 行的各种国债券( 即政府内债) 、财政部在国际资金市场发行的外币 债券以及财政“统借统还”的其它政府外债。 2 国有资产收益 国有资产收益，又叫资产所有者收益或经营性国有资产收益， 是指国有资产管理部门以国有资产所有者代表的身份，以资产占用 费、上交利润、租金、股息、红利等形式所取得的收益。它是国有资产 收入的主要组成部分，是财政信用资金的重要来源。 一般来说，国有资产收益有四种形式： ( 1 ) 利润。利润是我国国有资产收益的一般上缴形式，主要适用 于国家直接经营( 包括中介经营) 和实行承包经营的国有企业。根据 国有企业承包经营具体形式的不同，它具体分为：上缴利润递增包 干，上缴利润基数包干，上交利润定额包干等等。 ( 2 ) 租金。租金是出租给承租人进行经营活动所得的一种收益。 这种形式适用于资产实行租赁经营方式的国有企业。资产实行租赁 】5 经营方式下，国家在一定时期让渡了国有资产的使用权和经营权， 必然要求承租者对国家的这种让渡进行价值补偿。这种价值补偿数 量的多少主要取决于出租国有资产价值、出租国有资产的级差收益 能力和出租国有资产创造的使用价值等因素。 ( 3 ) 股利。股剁是指按发行的股份分配给股东的利润。对于实 行股份制经营的那部分国家资产，股利是国家作为股东，凭借其股 权参与股份企业资产经营收益分配取得的收入。股利分为股息和红 利两部分。股息是股份资产的利息，红利是股票持有者参与股份公 司管理而分得的利润。 ( 4 ) 资产占用费。这是国有资产有偿使用制度的一种具本形式， 是企业对占用的国有资产按规定标准付费的责任制度。主要适用于 采取委托经营方式的国有企业和部门。资产占用费由企业从利润中 支付。实行资产有偿占用制度有利于促进企业加强国有资产管理， 提高资产使用效益，同时还可以起到调节企业占用国有资产所形成 的级差收入的作用。从而消除由于企业占用国有资产数额不同而造 成的利益分配上的不均。 3 国家预算资金 国家预算有双重含义：其一，国家预算是国家最基本最重要的 分配形式。大部分财政资金是通过预算直接筹集和分配的，所以又 有“狭义财政”之称，它是财政体系中的主要环节，体现了主要的财 政分配关系，即中央与地方之间，国家与经济成分之闻，国家与人民 群众之间的分配关系；其二，国家预算是国家的基本财政计划。即经 过法定程序批准的国家年度财政收支计划。国家预算收支内容反映 着国家的施政方针、社会经济政策、政府活动的范围与方向。因此， 】6 国家预算不仅是财政体系的主导环节，而且自成一个独立体系，由 中央预算和地方各级预算组成。 国家预算资金用于信用投资的部分，是国家投资信用资金来源 的主体。同现行的预算管理体制相适应，国家预算资金有中央预算 资金和地方预算资金之别。按资金类别分，现行预算形式所指国家 预算资金，包括国家以税收和上缴利润方式取得的收入，以债券等 形式集中起来、被纳入财政年度的预算中用于支持工农业生产和经 济建设的财力，如现行的“拨改贷”资金、各项财政周转金，都是由中 央财政预算或地方财政预算有偿划拨而形成的。 4 财政性存款 根据日本的经验，财政有选择地吸收存款，是财政信用资金的 一个主要来源。日本资金运用部( 大藏省的存款机构) 的资金，约占 财政投资信贷资金的8 左右。1 9 8 5 年度末，资金运用部的存款余 额达1 6 7 万亿日元，是全国城市银行存款余额的总和。资金运用部 的业务活动均以法律为依据。被允许存款的单位中有被强制存款的 单位，也有作为一种资金运用形态，自行存款的单位。 结合我国实际，为确保国家掌握更多建设资金，并根据政策需 要和经济形势变化，灵活地对国民经济各部门进行有效分配，财政 部门很有必要设立存款机构。吸收的存款主要应是： ( 1 ) 预算外资金。所谓预算外资金，是指根据国家财政、财务制 度规定，不纳入国家预算，由各地区、各部门、各单位自收自支的财 政资金。它主要包括地方财政部门管理的预算外资金、事业行政单 位管理的预算外资金和国有企业及其主管部门管理的预算外资金。 预算外资金用于信用投资的部分，是国家投资信用资金的补充来 1 7 源。这里所指的可用于信用投资的部分，主要是指实行财政专户储 存方式以后所形成的“沉淀”以及财政部门直接掌握的预算外资金 收入。近年来，为进一步加强对预算外资金的管理，不少地区本着自 愿的原则，将一些企业以及中央部委所属企事业单位的预算外资金 亦纳入财政“专户储存”的管理范围，从而加大了预算外资金专储后 “沉淀”资金周转运用的可用基数。 预算外资金是我国财政体系的补充环节。它具有以下特点： 自主性。预算外资金由地方、部门和单位按照国家规定自收自支、自 提自用、自行管理、享有充分的支配权和使用权。专用性。各项预 算外收入一般有规定的专项用途。法定性。预算外资金的收支范 围、提留标准、使用原则，国家都有明确的规定。从预算外资金的构 成和来源看，其中相当部分是从预算内转到预算外的，它的来源和 流向不能不受财政分配的制约。随着经济体制和财政体制改革，财 权下放，预算外资金数额迅速增加，已经成为整个国家财力的重要 方面。它的使用和效果如何，对国家经济稳定、协调发展有着重要的 影响。因此，必加强对预算外资金的管理和监督。 ( 2 ) 社会保障基金。在西方发达国家，社会保险保障体系多由财 政部门统一组织协调。其保险长期稳定的积累基金，可由财政纳入 预算予以运用。一旦保险保障出现了入不敷出的局面，财政是它的 后盾。我们也应当学习这一点，逐步把社会保险保障体系纳入财政 管理轨道，并合理有效地运用其资金，作为财政信用资金的一个来 源。 ( 3 ) 邮政储蓄。日本的邮政储蓄是作为财政信用资金的一个重 要资金来源。我国的邮政事业正在迅速发展，邮政储蓄也开办多年 】8 了，这部分资金正在不断壮大，但其资金未能作为财政信用所运用。 事实上，邮政储蓄的存款余额应当由财政与政策性银行共同加以运 用。 5 其他资金来源 如从财政收入“退库”或减免税中拿出的资金。收入退库和减免 税收意味着当年预算收入的减少。但是依法合理退库或减免税收， 有偿给企业使用，扶植其科技进步，提高产品质量，降低成本，结果 会大大增加财政收入。以前，收入退库与减免税收都无偿给了企业 今后在企业自主经营，自负盈亏情况下，退库与减免税应视同借款 给企业周转使用，按期还本付息，作为财政信用资金的一个来源。 ( 三) 财政信用资金的运用 1 财政信用资金的运用原则 财政信用的财政属性决定了这种信用活动是围绕财政职能的 发挥而展开的。因此，财政信用资金的投放，在“重点、信用、效益”的 思想指导下，一般应侧重于生产领域和内涵改造，着眼于增值财源， 理顺经济结构，帮助贫困地区脱贫致富，支持战略性经济开发。具体 点说，在投放范匿方面，一要注意生产建设性，财政信用资金必须 极大部分用于生产建设性投资。一般不应用于事业支出，更不能用 于消费。二是注意以内涵扩大再生产为主，少搞或不搞计划外基本 建设项目，主要支持企业推广科研成果，引进新技术、新设备、新工 艺，走内涵扩大再生产道路。在投放方向上，要强调项目选择的战略 性，注意紧密结合本省本地区的经济发展战略，特别是财政发展战 】9 略，体现财政信用资金的实质，为实现国家职能服务。也就是说，财 政信用资金的运用一般应坚持四个结合：与财政政策目标相结 合；与经济建设中亟待解决的资金需要结合；与一定时期内经 济发展的重点行业、重点企业、重点技改项目结合；与引进技术， 开发新产品，创地方名、优产品结合。 鉴于此，我们认为，财政信用资金的运用应遵循的原则有“政策 性原则、契约性原则、社会效益与经济效益并重的原则、差别利率原 则、专款专用原则和先评估后投入原则。 ( 1 ) 政策性原则 财政信用资金的投放，必须符合国家和地区的经济发展战略和 规划，与国家宏观经济政策相一致，与贯彻国家产业政策相一致，以 调节国民经济总体结构的合理和社会总供给与总需求基本平衡为 目标。 国民经济是一个有机整体，产业之间、部门之间相互提供生产 条件，互相进行实物补偿，无论哪个环节出现问题，都会影响生产力 总体效应的发挥。因此，要着力扶持那些。卡脖子”或“瓶颈”项目。在 目前，主要是能源、原材料和其他配套项目，使国民经济得以协调发 展。 至于备地区，由于各地的自然资源分布、经济技术水平、协作配 套条件，以及交通和地理环境不同，所以，确定扶持重点，一定要从 实际出发，不能跟着人家一拥而上，特别是经济起步晚的地区更要 谨慎。确定所支持的重点项目一定要根据本地经济发展战略和具体 实施规划，特别是牵动本地经济发展的“龙头”项目或效益好的“短 平快”项目，应积极支持，必要时可在政策上给予优惠，不能出现都 2 0 是重点结果一个重点也没有，形成“天女散花”、“车马炮一块上”的 状况。 ( 2 ) 契约性原则 财政信用资金的运营，必须保证其资金的保值和增值。因此，对 于借用双方来说，都负有不可推卸的经济责任。财政信用资金在投 放前，财政部门必须与用款单位签订合同，以契约形式明确归还期 限和违约责任。强调资金发放者和资金使用者的权利与义务。合同 签订后，双方要严格遵守，财政信用部门要经常检查贷款使用情况， 对到期应还的贷款要及时收回周转使用，以加速资金周转；到期不 能归还的，非特殊情况，必须严格按合同规定强行划拨资金，并处以 规定的罚款和滞纳金。要坚持责、权、利三者的统一，实行项目投资 使用的追踪反馈责任制。要健全项目审查机制，建立项目责任制，甚 至与个人的经济利益挂钩，使借贷双方都要承担经济责任。 以往产品经济的条件下，计划定盘子，财政拿票子，财政对经济 促进作用是通过资金的无偿分配来间接体现的，即所谓寓生财于用 财之中。但投入后何时产出，能产出多少，财政部门不知道，有关部 门说不清。现在财政信用以有偿为前提，在安排项目时要反复强调 财政信用只是资金使用权的让渡，要讲信誉第一，不能拖而不还，必 须遵守契约性原则。 ( 3 ) 社会效益与经济效益并重的原则 财政信用资金的运转，必须坚持社会效益与经济效益并重的原 则。项目的社会效益与经济效益的大小，特剐是社会效益的大小是 决定财政信用资金能否投放的重要标准。单纯的经济效益观点将会 模糊财政信用与银行信用的本质区别，削弱财政信用的应有作用。 2 】 但在重视社会效益的同时，也不能忽视经济效益。单纯的社会效益 观点也不利于财政信用的发展。 一般认为，社会效益与经济效益并重的原则可分解为技术进步 原则、规模经济原则、择优扶持原则等加以理解。 技术进步原则。市场经济是在市场竞争中发展的，地方工业 设备陈旧、工艺落后、产品质次价高，不实行技术改造，产品不能升 级换代，企业就会在市场经济的“海洋”中淹没。支持技术开发，看来 有风险，但在多种情况下最保险，产品只有不断翻新，才赢得顾客， 占领市场。相对说来，有的项目可以一步登天，不必先土后洋。 规模经济原则。企业生产规模，直接影响产品质量和成本，规 模过小也不利于采用新技术，安排扶持项目要根据产品的生产设备 和质量要求，选择最佳规模，宜小则小，宣大则大。实际情况表明，搞 骨干项目，进一个厂能带动一大片，新增的国民收入往往超过投资 额的几倍。 择优扶持原则。为了尽快改变经济落后面貌，各地都想加快 经济发展步伐，但由于各地条件不一，效果通然不同。因此要优先支 持经济发展地区和盈利企业更上一层楼。同时对不发达地区和亏损 企业也要摸清潜在优势，择优予以扶持。这样做比平均分配或片面 照顾效果要好。 ( 4 ) 差别利率原则 对财政信用资金的使用收取一定利息的目的不是利息本身，而 是为了促使用款单位节约使用资金，提高投资效益。因此，利率以多 高为宜，应根据项目的经济效益大小和社会效益的高低来决定。对 不同的产业、行业实行区别对特。总的原则是：既能使用款单位厉行 2 2 节约，减少浪费；又能给用款单位带来一定的利润，激发用款单位的 投资积极性。一般说来，经济效益大、社会效益低的项目贷款利率从 高；经济效益差、社会效益好的项目贷款利率从低，甚至不收利息； 风险性项目的贷款利率最高。按项目性质划分类型，分别确定其j r 0 率幅度。 从实际情况看，实行差别利率是切实可行的。但差别利率的制 订，要考虑财政政策，对建设周期较长、社会效益好的重点项目，老 少边穷地区和亏损企业实行低利率。对一般技改项目要比照银行利 率，按照期限长短收取利息，不能降低。对委托贷款，可以按照委托 单位的意愿制订手续费率。新技术开发项目，高风险也要收取较高 的利息。根据资金市场供求情况，也可以搞一些高来高去的特种贷 款。 财政周转金收取的资金占用费与其他财政信用形式收取的利 息性质一样，不过是叫法不同而已，占用费费率与开l j 率一样，宜实行 差别费率。 ( 5 ) 专款专用原则 财政信用资金的来源渠道不同，其使用方向也应有所区别。 般说来，对各种财政周转金，应保持其原来的使用方向：财政支农周 转金的投入，仍然是按照现行规定用于支农；预算财政补助款周转 金，仍然是只限于投入财政补助县等。对各种债务收入，原来有明确 使用项目的，应用于特定的项目，原来没有特定用途的，则应主要用 于利润率较高的风险性项目的投资。对集中来的各行政事业单位的 预算外资金绝大部分也应用于经济效益较好的项目。这样做，有利 于调动有关方面交无偿拨款为有偿使用的积极性。 2 3 ( 6 ) 先评估后投入原则 财政信用资金投放前，财政部门一定要对投资项目进行认真的 可行性研究和论证，并建立考核项目的科学合理的指标体系。所有 的贷款项目都应有可行性研究报告，资金来源、设备订购、技术力 量、产品销路、还贷能力、领导班子等都要认真落实。必要时还可请 一些专家对要支持的项目进行评估和科学论证。在作出全面评估之 后，才能决定是否贷款，不能仅凭用款单位的一份报告或口头说明 就把资金贷出去。对未经科学论证的项目不予支持，绝不搞“人