（行政管理专业论文）我国廉租住房制度建设问题研究.pdf

摘要 现阶段，住房保障问题是我国党和政府工作的重中之中，党和政府正积极采取各种 措施调整住房供应体系，保障居民的基本生存条件，以维护社会稳定，保证社会的和谐 发展。我国的廉租住房制度与经济适用房制度一样，是国家住房供应体系的重要组成部 分，是针对城镇贫困群体的一项重要社会政策。完善住房供应体系，建立廉租住房制度， 是解决最低收入家庭住房问题的根本之策。 国务院召集的高规格全国城市住房工作会议于2 0 0 7 年8 月2 4 日至2 5 日在北京召 开。将加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难这一民生问题确定为主 要议题。国家发改委、财政部、北京市等九个部门与地方政府从自身职能范围出发，分 别就如何贯彻和落实关于解决低收入家庭住房困难的若干意见( 国发2 0 0 7 j2 4 号 文) 做大会发言。可见，廉租住房制度的建设问题仍是亟待解决的重大问题。 基于对此问题的兴趣，本文以政策的一般分析为基础，通过对国外及我国香港地区 廉租住房制度建设经验的分析，立足我国现实情况和建设程度，遵循我国廉租住房制度 的发展现状存在问题相关建议的逻辑顺序对我国廉租住房制度建设进行了全 面分析，力图找出合理的完善对策，为我国廉租住房制度的建设做一些有意义的探索。 第一部分：主要进行了廉租住房制度的一般分析，为分析我国情况打下基础第二部 分：对我国廉租住房制度建设现状进行系统分析，指出其存在的四大问题。 第三部分：针对我国廉租住房建设所存在的房源不足覆盖面窄、资金保障不足、管 理体制不完善、缺乏法律法规保障等问题，分别提出了相关建议，并对其进行了详细 的论述说明。 关键词：廉租住房制度；建设问题；相关建议 a b s t r a c t 1 1 1c l l n e n tp e r i o d ，廿l ei s s u eo fh o u s i i l g 舒l a r a n t e ei st h em o s ti i i l p o n 孤tp a r ti nt h ep a r t y a n dg o v e m m e n t sw o r ki nc h i l l a t h ep 献ya i l dg o v e m m e n ti st a l 【i n ga c t i o no nc a n y i n go u t 妯咀so fm e a s 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d n gr e g i o ne x p e r i e n c eo nl o w 。r e n th o u s i i l gs y s t e m c o n s t n l 鲥o n t h et h e s i si sb a s eo nc h i n e s er e a l 时c o n d i t i o na i l dc o n s t m c t i l l g 舒a d e ，a i l dg i v e s a 1 1 a l y s i sb yf o l l o w i i l g1 0 9 i c a ls e q u e n c e 丘o mc h j n e s e1 0 w r e n th o u s i n gs y s t e mc o n s t n l c t i o n c u r r e n td e v e l o p m e n ts i t u a t i o i l ，t h e nt oe x c i t i n gp r o b l e m sa n dt or e l a t i l l gs u g g e s t i o n s ，a i m i n g t of m dr e 2 l s o n 曲1 ep e r f e c tm e a u s u r ea 1 1 dp r o v i d es o m es i g l l i f i c a n te x p l o r a t i o no nc o ns | t m c t i n g n a t i o n a li o w r e n th o u s i n gs y s t e m i g e n e r a la n a 】y z i n go nl o w r e n th o u s i n gs y s t e m ，t os e tu pm eb a s eo n 缸曲e ra n a l y s i s o nc m n e s es i t l l a t i o n s y s t e m 锄a l y z i n gc h i l l e s e1 0 w - r e n th o u s i n gs y s t e mc o n s 删0 nc u r r e n ts m l a l t l o 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日 期：踟肖日 期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i 吉 jl 嗣 住房问题是关系国际民生的重要问题。实现对弱势群体的关怀也是维护社会稳定， 建设和谐社会的重要保证。廉租住房制度作为我国政府针对住房困难的最低收入家庭实 施的一种社会救助，是新型住房制度中分层供给体系的必要组成部分，也是我国社会保 障体系中的重要环节。我国廉租住房制度的建立自1 9 9 8 年关于进一步深化城镇住房 制度改革加快住房建设的通知颁布起算已历时不短，但观察发现，国内廉租住房制度 的实施发展状况尽管取得了一定成效，但却并不理想，仍然进展缓慢。而对于廉租住房 制度的建设问题，包括其本身的建设意义、在我国住房保障体系中的地位及发展前景以 及其本身的建设问题都是理论界研究的焦点。2 0 0 7 年廉租住房建设史上第一次被写入政 府工作报告，成为“两会”的最大亮点之一，充分体现了党和国家领导人对此问题的重 视。廉租住房制度的建设意义不容质疑，但其建设目标的实现却仍然需要坚持不懈的努 力。在这种背景下，分析我国廉租住房制度建设的现状，发现问题，提出具体的对策建 议，具有一定的现实意义和使用价值。希望通过本文的研究，能够为我国廉租住房制度 建设的逐步完善提供一点参考意义。 东北师范大学硕士学位论文 廉租住房制度的一般分析 ( 一) 廉租住房制度的基本内涵 1 廉租房与廉租住房制度 廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准 且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。也有学者这样概括廉租房的含义：“廉租 房是指政府为了解决住房弱势群体的住房问题，向他们提供的租金比较低廉的房屋或给 他们相应的租金补贴以在外面租赁房屋。”n 3 廉租房是在新出台的国家房改政策中首次提 出的概念。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。就我国目前实际情 况而言，廉租房的来源主要是“政府出资收购、社会捐赠、腾空的公有住房、政府出资 建设的廉租房等符合廉租房标准的住房。 堙3 廉租房是国家和当地政府为了解决城市中低 经济收入家庭住房困难而建的普通住宅，有社会公共福利和住房社会保障性质。廉租房 一般有两种表现形式：一是由政府出资建好后，低价租给住房困难户，二是由政府发放 租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。廉租房有特定的供给对象，符合廉 租房供给条件的由本人( 家庭) 向政府提出申请，并经过政府相关部门核实批准后，方 能购、租、补。 廉租住房制度是社会保障的重要组成部分，是政府为解决达到城镇居民最低收入标 准且住房困难家庭( 即“双困家庭) 基本住房问题所提出的救济政策，是为提高这部 分人群的居住水平和生活质量所实施的一项住房保障。它包括三种保障方式：租金补贴、 租金核减和实物配租。 租金补贴是指符合廉租住房条件的申请家庭在市场上租赁住房后，政府按照市场平 均租金与廉租住房租金标准的差额，为其发放租金补贴。租金核减是指房屋产权单位对 符合廉租住房条件并已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。实物配租是指 政府向符合条件的申请家庭直接提供住房，并按廉租住房租金标准收取租金。相比较而 言，这三种保障方式，哪种能更快、更好地建立廉租住房制度，为“双困”家庭解决住 房困难，带来更好的社会效益? 建设部等五部门在2 0 0 3 年签发的城镇最低收入家庭 廉租住房管理办法第五条中就明确指出了“以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租 金核减为辅 的指导思想。 2 廉租住房制度的特点和优越性 当今世界，住房难题几乎困扰着所有国家的平民百姓。即使在发达国家，“居者有 其房”也不是所有人单靠自己的力量就可以实现的。廉租住房制度是密切关系民生大事 的制度。住房问题直接关系老百姓生活水平的提高和生活质量的改善。目前还有部分城 2 东北师范大学硕士学位论文 镇困难家庭人均住房建筑面积不足1 0 平方米，住房结构性矛盾比较突出，商品住房价 格上涨过快，影响了人民群众的切身利益，成为社会普遍关注的热点焦点民生问题，也 是决策者着力破解以使最广大人民群众能够享受发展成果的一大焦点问题。 我们说任何社会都需要公平和正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思 想体系的首要价值一样。”1 廉租住房制度的实施对于体现公平和正义具有极大的 积极意义，而且跟国际上通常的住房政策比较接近。住房保障应以廉租住房为核 心，首先建立起对城镇低收入人群的基本住房需求的保障，( 廉租住房是住房保障最重 要的方式) ，相比较起来，廉租住房有以下优点：一是廉租住房由政府提供租金全免和 差额补贴，可以与住房支付能力极低的需求相匹配，决定了其应作为住房保障的主要实 现形式。二是住房保障制度保障的是居住权而不是产权，即首要解决的是有房住的问题， 住房供应体系中低端的供应主要是通过租赁方式实现的。三是廉租房容易解决保障供应 和保障需求错配的问题，提高住房保障政策有效性，可以剔除有更高支付能力的家庭购 买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入。四是廉租房更易于实现住 房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投 入的利用效率。因此，廉租住房应在实现对住房特困家庭保障的基础上逐步扩大到住房 困难家庭，以及其他阶段性住房支付能力严重不足的人群，如刚毕业的大学生，未来收 入预期较高，虽他们的工资收入高于最低工资标准，但住房支付能力的积累不够，短期 存在住房困难，低租金的廉租住房可以解决他们在成家立业或异地居住初期所面临的经 济困境。 面对房价的居高不下，为解决低收入者的住房问题，国家开始加大力度推广以租 代售的廉租住房制度。近期来，有关廉租住房的报道纷纷见诸各类媒体。廉租住房比 较经济适用房来讲，更容易实施更公平，但是经济适用房就很难说。在实施廉 租住房制度以前，国家曾期望通过推行经济适用房制度来解决中低收入者的住房困难。 但是，经济适用房制度的实施过程所暴露出的各种问表明，其效果远远不能实现对其原 有目标的设想。有专家对各地的经济适用房价格与商品房价格进行过认真地对比，发现 经济适用房的价格最多也只是比商品房低3 0 左右。尽管经济适用房比商品房要便宜一 些，但仍然还是有大多数家庭买不起房。说实话，那些家庭年收入只有区区l 一3 万元的 工薪阶层，除了正常的生活开支和孩子的教育费用外，根本无力买房。就是经济条件好 一点的家庭，买套房也是倾其所有。还有相当一部分购房的工薪族，都是用一辈子的劳 动报酬来偿还房贷，变成“房奴”。或许正是因为如此，廉租住房制度得到了低收入家 庭的赞同。廉租住房的租金并不高，低收入家庭基本都能接受。“目前，北京、上海等 大城市廉租住房价位为每2 2 5 元平米，其他城市相对要低些，大致在2 元左右。如 果是租套七八十平米的房子的话，每月只需付1 5 0 余元左右，这对于低收入家庭来说完 全能承受，比每月上千元的还贷压力要小得多。而且这笔租金是包含许多物业管理费在 内的，如保安、绿化、清洁、维修等等费用。”h 3 所以说，廉租房制度是有着其自身的优 越性的。 东北师范大学硕士学位论文 ( 二) 廉租住房制度的相关要素分析 1 政策对象 在廉租房的分配对象上，主要包括“廉租房分配对象的认定和分配客体的确认”。 瞄3 根据实际情况，我国各地一般将廉租住房分配主体定位为城镇的最低收入家庭和住房 困难家庭，即“双困户”，其中最低收入线按各地方政府公布的城镇职工最低生活保 障线确定，每年公布一次。各地在具体的分配对象范围和认定标准方式上有所不同，有 些城市还有特别规定。有学者提出，“随着城镇化、工业化进程的加快，还应包括城镇 中大量所谓流动但常驻城镇的农业户口中的低收入住房困难户。 1 这一点是值得肯定 的。2 0 0 7 年廉租住房保障办法第2 条做出了一般性的规定，城市低收入住房困难家 庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法。所谓城市低收入住房困难家庭，是指城 市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条 件的家庭。 2 补贴方式 建设部等五部门下发的城镇最低收入家庭廉租住房管理办法明确规定，城镇最 低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。 租赁住房补贴，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租 赁住房；实物配租，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照 廉租住房租金标准收取租金；租金核减，是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定， 在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。 城镇最低收入家庭廉租住房资金的来源，实行以财政预算安排为主、发展多种渠道 筹措资金的原则，主要包括：市、县财政预算安排的资金；住房公积金增值收益中按规 定提取的城市廉租住房补充资金；社会捐赠的资金；其它渠道筹集的资金。城镇最低收 入家庭廉租住房资金实行财政专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放、廉租住房的建 设、维修和物业管理等，不得挪作他用。 实物配租的廉租住房来源主要包括：政府出资收购的住房；社会捐赠的住房；腾空 的公有住房；政府出资建设的廉租住房和其他渠道筹集的住房。实物配租的廉租住房来 源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。实物配租应面向孤、老、病、 残等特殊困难家庭及其它亟需救助的家庭。 3 资金来源 廉租住房保障资金采取多种渠道筹措。廉租住房保障资金来源包括： ( 1 ) 年度财政预算安排的廉租住房保障资金； ( 2 ) 提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额； ( 3 ) 土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金； ( 4 ) 政府的廉租住房租金收入； 4 东北师范大学硕士学位论文 ( 5 ) 社会捐赠及通过其它方式筹集的资金。 4 保障方式及管理方式 2 0 0 7 年廉租住房保障办法的出台对此问题做了更进一步细化。实施廉租住房保 障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租住房 紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。采取货币补 贴方式的，补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额、 每平方米租赁住房补贴标准确定。每平方米租赁住房补贴标准由市、县人民政府根据当 地经济发展水平、市场平均租金、城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定。 其中对城市居民最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标 准；对其它城市低收入住房困难家庭，可以根据收入情况等分类确定租赁住房补贴标准。 采取实物配租方式的，配租面积为城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准 的差额。实物配租的住房租金标准实行政府定价。实物配租住房的租金，按照配租面积 和市、县人民政府规定的租金标准确定。有条件的地区，对城市居民最低生活保障家庭， 可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。 监督管理方式主要体现在以下几方面：国务院建设主管部门、省级建设( 住房保障) 主管部门应当会同有关部门，加强对廉租住房保障工作的监督检查，并公布监督检查结 果。市、县人民政府应当定期向社会公布城市低收入住房困难家庭廉租住房保障情况。 己领取租赁住房补贴或者配租廉租住房的城市低收入住房困难家庭，应当按年度向 所在地街道办事处或者镇人民政府如实申报家庭人口、收入及住房等变动情况。街道办 事处或者镇人民政府可以对申报情况进行核实、张榜公布，并将申报情况及核实结果报 建设( 住房保障) 主管部门。 建设( 住房保障) 主管部门应当根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等 变化情况，调整租赁住房补贴额度或实物配租面积、租金等；对不再符合规定条件的， 应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。城市低收入住 房困难家庭不得将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途。城市低收入住房困难家 庭违反前款规定或者有下列行为之一的，应当按照合同约定退回廉租住房：其一，无正 当理由连续6 个月以上未在所承租的廉租住房居住的；其二，无正当理由累计6 个月以 上未交纳廉租住房租金的。城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的， 建设( 住房保障) 主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定， 采取调整租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定的处理方式的， 由建设( 住房保障) 主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理。城市低收 入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准等以及住房保障面积标准，实行动态管理， 由市、县人民政府每年向社会公布一次。 东北师范大学硕士学位论文 ( 三) 我国建立廉租住房制度的重要意义 胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“要健全廉租住房制度，加快解决城 市低收入家庭住房困难。 口1 可见我国实行廉租房制度有着深刻的意义。 1 完善了社会保障制度，维护了社会的稳定。 社会保障制度的完善与否，是一个国家社会文明进步的标志之一，从1 9 3 5 年美国 颁布的社会保障法开始，经过近百年的发展，社会保障制度已成为世界各国政府治 国安邦的一项基本手段。 住房保障制度是社会保障六大体系之一，其基本内涵就是保障人人有房住，像我们 已经实行的住房补贴、住房公积金、经济适用住房和廉租住房制度都属于住房保障范畴， 建立和完善好住房保障制度一直是我国住房制度改革的重要内容之一。 房子是一个价格昂贵的消费品，从国外发达国家的经验和客观规律看，就是实现全 面小康以后，也不可能人人都买得起房子，社会中总会有一部分低收入群体因种种原因 一辈子也无法获取足够的收入买房子。人没有空调，最多只会不满；但没有住房，人就 不会有稳定的生活；没有稳定的生活，社会就会动荡不安。安居，才能乐业。同时，我 们也应认识到，任何收入阶层的人都是经济发展的重要劳动力来源，一个社会成员对社 会总体利益的扩大都有一定的贡献，社会的公平是人类社会发展的客观需要。政府有责 任和义务通过社会保障措施，对社会资源进行再分配，缩小贫富差距，弥补市场经济带 来的“马太效应”，缓和社会矛盾。廉租住房保障就是政府运用财政和货币政策，帮助 买不起住房的人租房住，使社会最低收入阶层享受到与其收入水平相适应的住房保障， 让弱势群体也能公平地分享社会进步的成果。历史的经验告诉我们：“稳定了穷人，就 稳定了社会”。这犹如经济学上所说的“水桶效应 ，水流的外溢取决于水桶上最短的 一块木版，社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发。所以说住房问题，不仅 仅是一个经济问题，更是一个严峻的社会问题。因此帮助社会弱势群体减轻来自经济、 社会和心理的巨大压力，不仅是政府的责任，也是全社会的义务。只有双赢，才能共同 维护社会的稳定。我国廉租住房保障制度的实施，为解决“双困”家庭的住房问题，促 进社会公平，稳定社会治安、构建和谐社会具有积极的社会意义。 2 体现了党和政府以人为本、执政为民的工作思想 廉租住房制度是中国住房保障体系中针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社 会救助。廉租住房保障制度的实施，是政府贯彻“三个代表”重要思想，让最低收入家 庭走出居住困境，改善生活质量，分享国家社会经济发展成果的重要举措。由于它关系 到人民群众最现实、最关心、最直接的利益，因而被社会誉为“雪中送炭的民心工程 。 我们党在总结五十五年来执政经验时就深刻的认识到：人民群众的拥护和支持是我 们党的力量源泉和胜利之本。党只有一心为公，一心为民，执政才能执得好。党始终不 能忘记我们的一切工作都是为老百姓谋利益的，始终不能忘记在经济大发展的背景下， 6 东北师范大学硕士学位论文 还有一部分困难群众被激烈的市场竞争甩在了后面，需要党和政府的帮助。胡锦涛总书 记曾指出“群众利益无小事”。切实关心群众疾苦，帮助群众解决生活中的实际困难， 真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，这是我们政府一切工作的出发点 和落脚点。廉租住房保障制度的实施，使老百姓“安居乐业”成为现实，具有深远的政 治意义。 3 活跃了租赁市场，促进了房地产市场的良性发展 由于政策规定，“双困”家庭获得租金补贴后，可直接到市场上自主地选择适合自 己的住房。这种“市场+ 补贴”的运作方式，有效地利用了房地产市场的现有资源，在 一定程度上激活了房屋租赁市场，促进了住房需求的阶梯式消费，带动了我国房地产市 场的良性发展。” 。 以上从三个方面我们可以看出，廉租住房保障制度在社会、政治、经济所具有的理 论意义和现实意义。 7 东北师范大学硕士学位论文 二、我国廉租住房制度建设问题分析 ( 一) 我国廉租住房制度的发展现状 1 我国廉租住房制度基本内容 廉租住房制度是我国政府针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是新 型住房制度中分层供给体系的必要组成部分，也是我国社会保障体系中的重要环节，是 构建和谐社会的重要保证。廉租住房制度是中国住房供应体系的重要组成部分。廉租住 房的基本宗旨，是努力保护低收入者的生存空间。“由于用地较少、成本较低和可以反 复使用，廉租房制度被认为是在市场经济条件下，能有效满足城市低收入者住房需求 的一种保障方式。让那些买不起经济适用房的低收入人群能居者有其屋，廉租房是一个 有效的办法。”我国廉租住房制度的建立自1 9 9 8 年关于进一步深化城镇住房制度改 革加快住房建设的通知颁布起算已历时不短，但通过观察发现，国内廉租住房制度的 实施发展状况尽管取得了一定成效，但却并不理想，仍然进展缓慢。我国于1 9 9 8 年开 始启动廉租住房试点，2 0 0 3 年全面推行，截止到2 0 0 6 年1 2 月2 0 日，全国2 7 4 个地级 以上城市建立并实施了廉租住房制度，但全国对廉租住房制度建设的投入不到1 0 0 个亿， 应该保障的覆盖面大概不到1 0 ，还需要大力加强。当前，我国廉租住房制度正处于健 全完善过程之中。宏观调控政策将廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任管理的举 措，促使地方政府提高了对建立住房保障制度的重视程度，廉租房制度建设得到了较大 的推进。截至2 0 0 6 年1 2 月，全国已有5 1 2 个城市建立并实施了廉租住房制度。累计用 于廉租住房制度建设资金7 0 8 亿元，其中，2 0 0 6 年到位的资金占到3 3 ，2 0 0 6 年解决 了1 2 2 万户低保家庭的住房困难，占4 5 5 。但是，总体上看，廉租住房的覆盖面小、 发展不平衡仍是主要问题。 2 我国廉租住房制度的建设情况 2 0 0 7 年8 月1 3 日，国务院出台了关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见， 提出要加快城市廉租住房建设，着力解决低收入家庭的住房困难并要求在2 0 l o 年底 前，全国实现廉租住房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大到“低收入住房困难户”。8 月2 4 日，全国住宅工作会议在北京召开。曾培炎副总理在讲话中明确提出，将于2 0 0 7 年年底前出台城市廉租住房建设的相关配套措施。 我国廉租房制度建设已有近十年的时间。1 9 9 8 年我国开始启动廉租住房试点工作， 2 0 0 3 年廉租住房制度全面推行，2 0 0 5 年国务院发文对做好城镇廉租房制度建设工作提 出了进一步要求。在市场经济条件下通过住房制度改革。有支付能力的居民可以通过市 场解决住房问题：而对于低收入家庭，政府则要通过住房保障来解决其支付能力不足的 8 东北师范大学硕士学位论文 问题。廉租住房制度是我国政府针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是 我国住房保障体系的重要组成部分。 目前我国廉租住房制度通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对 象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。政府也在不断出台新的举措，找到最 合适的方式，这也需要实践的检验。下图是我国廉租住房制度建设情况的一个统计表。 全国廉租住房制度建设情况一览表( 截 至2 0 0 6 年底的累计数) 罔 财政预 合计 算资金 日日日日日圉日日日曰 ( 二) 我国廉租住房建设存在的问题 2 0 0 8 年3 月1 7 日，建设部副部长齐骥等有关负责人在大会新闻中心就“住房保障 情况接受中外记者的集体采访。期间谈及各地在廉租住房制度建设过程中存在的问题， 齐骥认为，主要是两个方面：第一，我们有些地方对城镇低收入家庭的住房困难的底数 还不是很清晰。当然，大家也知道，要想把一个城市当中所有低收入家庭的住房情况摸 透，确确实实也是需要做一定的工作。第二，在现有的房源当中，这种小户型适合于作 为廉租住房用途的房源不是很多。嘲建设部经调查发现，廉租房制度建设存在四个问题： 部分地区对廉租住房制度建设重视不够。目前，仍有1 3 个省( 区) 没有将廉租住房制 度建设纳入省级人民政府对市( 区) 、县人民政府工作的目标责任制管理，7 0 个地级以 上城市没有建立廉租住房制度；没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道，部分城市财政 预算安排资金不足；廉租住房制度覆盖面小，一些符合条件的最低收入家庭不能及时得 到保障；部分城市廉租住房制度不完善，有1 2 2 个地级以上城市没有建立严格的申请审 批程序。 我们认为，当前落实廉租住房保障存在的主要问题是： ( 1 ) 廉租房房源严重不足。覆盖面狭窄。近几年由政府财政投资建设的廉租住房项 目少之又少，城市小户型房地产建设明显萎缩、供给短缺，城市政府难于收购到大量的 小户型房源，政府廉租住房建设计划滞后。 ( 2 ) 廉租住房保障资金不足。资料显示，2 0 0 7 年前的1 1 个月中，各地投入廉租住房 资金仅8 8 7 亿元，一些财政困难地区在廉租住房方面根本没有投入。 9 一 他金 = 蚍 一 圉日冈斟日 同 一 城市总数 = 研 一 一项目 名称= 全国一 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 管理体制不健全。虽然国务院建设主管部门已经设立了住房保障和公积金监督 管理机构，但在地方，绝大多数城市住房保障机构不健全、人员未落实。同时，廉租住 房相关数据不清。 ( 4 ) 缺乏法律保障。廉租住房管理存在漏洞。目前对廉租住房申请人员的审核工作 虽然经过街道办事处、住房保障主管部门、民政部门等层层把关，但由于对虚报证明材 料的申请人处罚较轻，出现了一些骗保现象。 另外，一些地方政府片面追求g d p 的政绩观没有根本转变。建设廉租住房需要投入 大量的财政资金，而且会抑制商品房的价格上涨，这是一些依靠“出让土地 补贴财政 的地方政府不认真落实廉租住房政策的原因之一。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 三、建立健全我国廉租住房制度的相关建议 在目前对住房政策及房地产市场导向的讨论和探索中，有一个问题值得深思：在中 央高度重视老百姓的住房问题并大力发展廉租住房解决“低收入者”的基本住房需求的 政策背景下，各级政府的房地产职能部门要清醒地认识到，其部门职责既要保障低收入 者“居者有其屋”，也要解决普通百姓买房难的现实困境。上涨速度几近失控的房价 远远超过城市工薪阶层的购买力，普通人买不起房，这已经成为当前房地产领域的主要 矛盾；而让普通百姓买的起房这才是住房政策的大目标。 ( 一) 扩大廉租住房制度覆盖面 1 合理界定廉租住房制度保障范围，扩大覆盖面 有关资料显示，1 9 9 8 年，我国政府就提出廉租住房建设。到2 0 0 2 年，3 5 个大中型 城市中只有不到一半有了实施方案。2 0 0 6 年，建设部通过媒体通报未建廉租住房的7 0 个大中城市。2 0 0 8 年的两会上，温家宝总理在政府工作报告中明确指出今年中央用于廉 租住房制度建设的资金6 8 亿元，比去年增加1 7 亿元。中国廉租住房的真正挑战， 其实在于这项福利能够有效覆盖多少城市中亟需住房救济的人群。廉租住房作 为低收入家庭住房的“救命稻草”，目前很难发挥保障、“救命 作用，而“僧多粥少”则 是当前廉租住房建设的客观现状。 早在1 9 9 8 年7 月3 日由国务院发布的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知中就明确规定：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最 低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他 收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。” 这就是说，廉租住房只供应给城市中的“最低收入群体”。至今这一“政府规定”在公 开的材料中也未见任何变化。相反，在2 0 0 3 年由建设部起草的关于促进房地产市场 持续健康发展的通知中，又迸一步把“低收入者”和“最低收入者”在住房供应上做了 非常明确的“不同政策区分”，这就是连“低收入者”也不能享受廉租房，只能去买经济适 用房。这样就进一步把廉租住房的供应对象框在了“最低收入者”的范围内。 那么，这个“最低收入者”人群在全国城镇中究竟有多少人、他们占城镇人口的比 例又是多少呢? 其实，早在当初的房改政策的制定中，这个比例就早已“约定俗成” 城镇中最低收入者的比例占总人口的5 左右。这就是说，如果我们把房地产主管部门 今年房地产方面工作的“主要目标”做一个最理想的假设，即在廉租房方面“确确实实” 的“动真格”了，并且各地政府也都在“心甘情愿”的按照上面的“要求”把各地的廉 租住房工作百分之百的完成了。那么它最多也就只解决了中国城镇5 人口的住房问题。 东北师范大学硕士学位论文 据建设部政策研究中心的资料显示，从1 9 9 8 年到2 0 0 6 年1 2 月，全国有“5 1 2 个城 市建立并实施了廉租住房制度。累计用于廉租住房制度建设资金7 0 8 亿元，其中2 0 0 6 年到位的资金占到3 3 ，2 0 0 6 年解决了1 2 2 万户低保家庭的住房困难，占4 5 5 。”据 建设部公布的资料显示，房改后的9 年时间里，全国靠廉租住房来解决住房问题的城镇 家庭仅仅只有2 7 万户左右，平均到每年也就是3 万多户。而全国城镇现有家庭户数大 约为1 9 2 3 3 万户( 去年全国城镇人口为5 7 7 亿，平均每户约为3 人) 。9 年时间里，全国 只为千分之一点四的城镇低收入家庭提供了廉租住房。可见，廉租住房保障服务对象的 有限性，也使得“廉租房制度”在普通的老百姓眼里，变得有些“可望而不可及”。 进一步扩大廉租住房制度覆盖面，将既买不起房、也租不起房的城市低收入家庭， 逐步纳入保障范围，实现对调查摸底廉租住房保障对象“应保尽保”的目标。“目前， 我国城市居民收入水平的差距逐渐拉大，存在约1 0 的贫困群体，他们主要是城市中下 岗或失业的职工，退休人员残疾人以及不断涌入城市的农民工等。剀但笔者认为，现实 中要远远大于这一比例。从我国现状来看，农民工在城市中的比重越来越大，他们日益 成为影响我国社会稳定的很重要的因素。有资料显示，“深圳特区所发生的抢劫、杀人 等恶性刑事案件，9 0 以上是来自各地的三无人员所为。川1 0 3 所以，这一部分群体也 是我们应该考虑到的。推行廉租住房和经济适用住房配建制度，改进和规范经济适用住 房制度，合理确定经济适用住房供应对象，并注重与廉租住房保障对象相衔接，逐步改 善符合条件的低收入家庭住房困难，争取到“十一五”期末，使该部分低收入家庭、农 民工及其它城市住房困难群体的住房条件得到明显改善。 2 因地制宜合理确定补贴标准 廉租住房保障办法提出，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合。 同时提出，实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭 承租住房的能力。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实 物配租的房源。 对群众关心的保障标准和额度，办法规定：采取货币补贴方式的，补贴额度按照现 住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。具体标准由市、县 人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、家庭的经济承受能力等因素确定。 采取实物配租方式的，配租面积为该家庭现住房面积与保障面积标准的差额。租金 标准按照配租面积和市、县人民政府规定的租金标准确定。有条件的地区，对城市居民 最低生活保障家庭，可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。对于城镇低 收入家庭而言，拥有自己的房产是过于虚幻的梦想，但在城镇寻求一处容身之处却是基 本的要求，遮风挡雨起居休憩，是正当而基本的权利。政府出于公平的考虑，推行的公 共政策必然要顾及到对这些基本权利的诉求。不过，廉租房补贴说到底是仅仅能满足基 本诉求，对于如何大幅改善低收入家庭的居住条件而言，其政策的局限是显而易见的。 而廉租房的数量本身就不多，低收入家庭的需求却大，这里面的缺口还是很大。地方财 政以及廉租住房供给都将遭受压力。当然对于低收入家庭而言，其收入本身较低，难以 1 2 东北师范大学硕士学位论文 负担哪怕是经济适用房的价格，廉租房也可以满足居住的梦想。但这种改善比起拥有自 己的房产而言，是相当有限的。 事实上，在原有的提供廉租住房补贴的基础上，政府需要权衡新的公共支出是用于 提高低收入者的收入效率高呢，还是继续用于廉租住房补贴效率高。同时要考虑到从长 期来看，低收入家庭之所以收入低，往往是因为其基本权利受限或被剥夺，政府在提供 廉租住房补贴的同时，也需要考虑如何破除这些束缚，增加低收入家庭的收入，才是治 本之，策。 3 构建并举，进一步扩大房源。 2 0 0 8 年新组建的住房和城乡建设部官员在两会新闻中心接受中外媒体集体采访时 表示，虽然2 0 0 7 年中国的廉租住房制度取得了很大的进步，但仍存在两方面的问题， 一是有些地方对城镇低收入家庭的住房困难的底数了解不够，二是作为廉租住房用途的 房源还不足。 根据以前的城镇廉租住房管理办法，只租住房的房源主要有五类：一是腾退的 并符合当地人民政府规定的廉租住房标准的原有公有住房；二是最低收入家庭承租的符 合当地人民政府规定的建筑面积或者使用面积和装修标准的现租住公有住房；三是政府 和单位出资兴建的用于廉租的住房；四是政府和单位出资购置的用于廉租的住房；五是 社会捐赠的符合来年租住房标准的住房。对于廉租住房来说，当下最缺的还是房源。北 京市在“十一五”住房保障计划中提出，未来将建15 0 万平方米廉租住房。但是这对于目 前北京符合廉租住房申请条件的人数来说，数量仍显不足。其中由住房与城乡建设部政 策研究中心担纲的完善与创新廉租住房制度研究报告中指出，2 0 0 7 年全国新建廉租 住房1 6 万套，这比2 0 0 6 年以前全国廉租住房总量的2 倍还多。据此推算，目前全国廉 租房在建、新建、已建数量还不到2 4 万套。 国家房地产政策的目标，应该是人人有房住，而不是人人有房产。对于房源问题， 要求多渠道增加房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租 住房供应。相关文件同时规定：“新建廉租住房主要在经济适用住房以及普通商品住房 小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购。也可 以考虑相对集中建设。”在