（行政管理专业论文）责任政府制度安排研究.pdf

摘要 摘要 当今世界，各国政府在面临越来越多的挑战的同时，无一不意识到民主政治 必然是责任政治，民主政治下的政府必然是负责任的政府，只有真正履行了责任 的政府才具备统治的合法性。 本文虽是一项基础理论研究，却始终以解决现实问题为主旨。论文在前人研 究的基础上，围绕政府为何负责、对谁负责、负那些责、怎样负责的逻辑结构展 开论述，并试图寻得一套有针对性和可操作性的，实现整个社会有序运行的责任政 府制度安排。主要内容为： 第一章，引言。对论文的选题背景、价值意义、国内外关于责任政府的研究 和责任政府的理论依据做了梳理。 第二章，责任政府概述。对政府为什么要承担责任进行了分析，并对责任、 政府、责任政府的概念进行了界定，阐明责任政府和政府责任之间的关系。本文 认为，政府之所以要负责任是因为：一，在现代民主政治中，公民与政府之间的 关系是一种权力的委托一代理关系，作为权力代理人的政府必须对权力委托人切 实负起责任。二，民主政治中的权责一致原则要求政府必须负责。公民需要让渡 权力以形成公共权力来对社会进行管理，来保障公民利益，但公共权力存在被滥 用的可能，所以，授予政府多少权力就要课以相等的责任。本文中所指的责任政 府是一种制度安排，意味着保证政府责任实现的责任控制机制，它与政府责任是 相互促进，共同进步。 第三章，政府责任的要素及责任类别。认为责任政府的责任主体应该是基于 授权基础之上的公共权力行使者的政府及其公务人员，而责任的受体要视不同责 任而定，各级人民代表大会是首推的法定责任受体，各级政府可以作为下级机关 的责任受体，在我国特定的政党背景下，中国共产党也是重要的责任受体，另外， 在行政诉讼中，法院也可以成为责任受体。责任类别上，政府需要承担法律责任、 政治责任、行政责任和道德责任。 第四章，政府责任现状、责任缺失原因分析及实现前提。本章在对当代我国 政府责任现状进行分析的基础上，从权力运行、制度缺陷、传统意识影响三个方 面入手对政府责任缺失的原因展开讨论。本文认为，行政权力畸变是造成我国政 府责任不到位的重要原因；制度不健全对责任实现也有巨大的负面影响；然而， 摘要 传统政治文化中的消极因素直接制约了政府责任的实现。要让政府及其公务人员 切实地负起责任确实存在困难，他们拥有专业的知识、技术和信息，具有优越的 专职地位，受人事制度的保护，有规避或反制控制的本能，还有协调的问题、组 织结构与功能的分裂以及公共行政规模与范围庞大，都成为阻碍政府责任实现的 困难。尽管困难重重，政府承担责任却是必须的。实现责任政府的前提就在于实 现权责并重、诚实守信、官民平等。 第五章，责任政府的制度安排。本章对实现责任政府的制度安排进行了探讨。 首先，必须从宪法和一般法律上强化国家权力机关的责任能力、推进依法行政、 健全行政法治、培育责任实现的基础性条件。其次，要在民主法治的基础上建立 起有效的责任管理机制，如政府信息公开制、责任追究制、政府绩效评估体系以 及公民参与责任维护的制度。最后，必须将责任意识内化为公务入员的行政人格， 通过营造以责任为内核的行政文化促使政府责任得以积极实现。责任政府在制度 安排上大致包含三个层次：第一个层次是从法律规约政府责任，为整个社会的经 济生活、政治生活以及其他各个方面提供规范；第二个层次是通过责任管理机制 的创新，确保政府能够正确行使其手中的权力；第三个层次是通过配套机制建设， 为责任政府的运行提供保障。第一个层次的内容是制度安排的价值目标，也是制 度安排的总的价值基础。第二个层次属于制度供给的内容，即公正、公开和依法 行政，但它依然是价值层面的制度供给。第三个层次的内容则是在政府的实践运 作层面的保障。 第六章，总结及进一步研究。无论是有限政府、法治政府、透明政府还是服 务政府，不管政府模式如何改变，贯穿与其中的红线责任却是永恒的。政府 及其公务人员依法行政，遵纪守法，为该为之事，负应负责任是政府行为合法性 的基础，是政府必须做到的，而政府对公民需求的回应、公民的满意度是公众对 政府管理更高层次的要求，是政府努力的方向。因此，政府要在承担责任和积极 履行责任的基础上向服务型政府转变。 关键词：责任政府，政府责任，制度安排，滥用公共权力 a b s t r a c t 缸t h eb o o m i n go fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dt h es u r g eo fp o l i t i c s d e m o c r a t i z a t i o n ，p e o p l er e a l i z et h a td e m o c r a t i cp o l i t i e si sd e s t i n e dt ob er e s p o n s i b l e p o l i t i e s ，a n dg o v e r n m e n tu n d e rt h ed e m o c r a t i cp o l i t i c si sd e s t i n e dt ob ear e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t a l t h o u g hi ti sar e s e a r c ho fb a s i ct h e o r y , t h ed i s s e r t a t i o nc o n t a i n sm u c hr e a l i s t i c c a r ea n di td e v e l o p sa r o u n ds u c hi s s u e sa sf o rw h i c ha n df o rw h o mt h eg o v e r n m e n ti s r e s p o n s i b l e ? w h a ta x et h e s er e s p o n s i b i l i t i e sa n dh o w t oc a r r yo u tt h e s er e s p o n s i b i l i t i e s i no r d e rt os o l v ep r o b l e m si nr e a l i t y ；a n di ta t t e m p t st oe s t a b l i s haf e a s i b l es y s t e mo f a s s e s s m e n ta n di n v e s t i g a t i o no ng o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y t h em a i nr e s u l t sa r ea sf o l l o w s ： c h a p t e ro n ei st h ei n t r o d u c t i o ne x p l a i n st h et h e o r e t i c a lm e a n i n ga n dp r o f o u n d g u i d i n gm e a n i n gi nt h ep r a c t i c eo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y 。i t # v e sa no u t l i n eo ft h e o u t c o m ea n dc u r r e n ts t a t u so fr e s e a r c ho nt h i st o p i ca n de v a l u a t e st h e mi nab r i e fw a y c h a p t e rt w o i sf o c u s e so nt h er e a s o no fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ec o n c e p t o fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t t h i sd i s s e r t a t i o nd e l v e si n t ot h ei s s u et h a tt h eg o v e r n m e n ti s o u g h tt oa s s u m et h er e s p o n s i b i l i t yf o ri t sc i t i z e n si nt h a t ，o no n eh a n d , i nm o d e m d e m o c r a t i cp o l i t i c s ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec i t i z e n sa n dt h eg o v e r n m e n tc o u l db e r e g a r d e da sc o m m i s s i o na n da g e n t - t h eg o v e r n m e n t , a n e n to fp o w e r , m u s tu n d e r t a k ei t s r e s p o n s i b i l i t yf o ri t sc i t i z e n s ，c o n s i g n e ro fp o w e r o nt h eo t h e rh a n d , i nd e m o c r a t i c p o l i t i c s ，i ti si n h e r e n tr e q u i r e m e n tf o rg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yt ok e e pp o w e ri nl i n e w i t hr e s p o n s i b i l i t y t h ec i t i z e n sn e e dt oa l i e n a t et h e i rf i g h tt of o r mp u b l i cp o w e rt o a d m i n i s t r a t et h es o c i e t ya n de n s u r et h eb e n e f i t so ft h ec i t i z e n s h o w e v e r , t h ep u b l i c p o w e ri sp o s s i b l et ob ea b u s e dw h e np o w e rs t r e n g t ht h r e a t e n i n gt h es o c i e t ya n dt h e c i t i z e n s b e n e f i t s t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n tm u s ta s s u m ec o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t y f o rt h ep o w e ri ti sc o m m i s s i o n e d c h a p t e rt h r e ed e f i n e st h ee s s e n t i a l f a c t o ra n d c a t e g o r yo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y a tt h ef i r s t s t a g e ，i td i s c u s s e s t h ee s s e n t i a lf a c t o ro fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , i t i n c l u d e sr e s p o n s i b i l i t ym a i nb o d ya n dr e s p o n s i b i l i t ya c c e p t o r t h er e s p o n s i b i l i t ym a i n l 垒璺篁! ：垦垒堕 b o d yi sb a s e do na u t h o r i z e df o u n d a t i o na b o v ep u b l i ca u t h o r i t yg o o dm e s s e n g e r s g o v e r n m e n ta n di t sp u b l i cs e r v a n t s t h er e s p o n s i b i l i t ya c c e p t o rd e c i d e dt h ed i f f e r e n t r e s p o n s i b i l i t y a tt h es e c o n ds t a g e ，t h i sc h a p t e rs u m m a r i z e st h a tt h e g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yi n c l u d e sf o u rc a t e g o r i e si nl e g i s l a t i v e ，p o l i t i c a l ，a d m i n i s t r a t i v ea n dm o r a l a s p e c t s c h a p t e rf o u ra n a l y z e st h ek e ye l e m e n t sw h i c hi n f l u e n c et h ep r a c t i c eo ft h e r e s p o n s i b i l i t yo fm o d e r nc h i n e s eg o v e r n m e n t , t h e n ，m o d e lt h et h e o r yo fr o s e n b l o o mt o p r o o ft h ed i f f i c u l tp o s i t i o no fc o n t r o lg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i no r d e rt om a i n t e n a n c e t h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , i tn e e d sr e a l i z e sf o u rt r a n s f o r m a t i o n s b a s e do nt h e i n t r o d u c t i o no fc u r r e n ts i t u a t i o no ft h er e s p o n s i b i l i t yo fm o d e r nc h i n e s eg o v e r n m e n t ， t h i s c h a p t e rd i s c u s s e sa r o u n dt h ei s s u et h a tt h e r ea r es t i l lo b s t a c l e st or e a l i z et h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ym a i n l yi nt h r e ep e r s p e c t i v e s ：a u t h o r i t ym o v e m e n lt h es y s t e m a n dt r a d i t i o n a lp o l i t i c a lc u l t u r e t h i sd i s s e r t a t i o nb e l i e v e st h a tt h ei m p e r f e c ts y s t e m p r o d u c e sp a s s i v ei n f l u e n c et ot h ep r a c t i c eo fr e s p o n s i b i l i t y ；w i t h o u ta ne f f e c t i v es y s t e m a r r a n g e m e n t ，i ti sp r e d e s t i n e dt h a tt h eg o v e r n m e n th a sas e r i e so fd i f f i c u l t i e st op u ti t s r e s p o n s i b i l i t i e si n t oe f f e c t t h ep a s s i v ea s p e c t so ft r a d i t i o n a lp o l i t i c a lc u l t u r ea r es t i l l p r e v a i l i n gi nt h ec u r r e n ts o c i e t ya n dd i r e c t l yc o n s t r a m i n gt h ep r a c t i c eo fr e s p o n s i b i l i t y ， c h a p t e rf i v ef e a t u r e st h es y s t e ma r r a n g e m e n to fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t t h i s c h a p t e ri sf o c u s e do i lt h er e a l i z a t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ss y s t e ma r r a n g e m e n t a lt h ef i r s ts t a g e ，i ti sr e q u i r e dt os t r e n g t h e nt h er e s p o n s i b i l i t ya b i l i t yo fs t a t ep o w e r i n s t i t u t i o nf r o mt h ec o n s t i t u t i o na n dt h e g e n e r a ll a w ，b o o s t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n gt ot h el a w , c o m p l e t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e m ，a n dn u r t u r i n gb a s i c c o n d i t i o n sf o r r e a l i z i n gr e s p o n s i b i l i t y a tt h es a m et i m e ，e s t a b l i s he f f e c t i v e r e s p o n s i b i l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mo nt h eb a s i so fd e m o c r a t i cl e g a ls y s t e m ，s u c ha s g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n p u b l i c i t ys y s t e m ，a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，g o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ls y s t e ma n d r e s p o n s i b i l i t ym a i n t e n a n c ew i t hc i t i z e ni n v o l v e m e n t e d u c a t et h eg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v a n t st oe n h a n c et h es e n s eo fr e s p o n s i b i l i t ya n d p o s i t i v e l yf u l f i l lt h er e s p o n s i b i l i t y c h a p t e rs i xi st h es u m m a r ya n df u r t h e rs t u d i e s n om a t t e rh o wc h a n g eo ft h e g o v e r n m e n tm o d e l ，l i m i t e dg o v e r n m e n t , g o v e r n m e n tb yl a w , t r a n s p a r e n tg o v e r n m e n to r s e r v i c eg o v e r n m e n t ，r e s p o n s i b i l i t yi st h em a i nf a c t o ri na l lo ft h e m b e c a u s eo ft h e a d m i n i s t r a t i o nl e v e l ，r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti st h eb a s i cm o d e lo fa d m i n i s t r a t i o n ， r v c i t m e 璐h a v em o r ed e m a n da b o u tg o v e r n m e n t ，t h eg o a lo ft h eg o v e r n m e n ti sp r o v i d e s m o r es e r v i c ef o rt h e i rc i t i z e n s k e y w o r d s ：r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t , g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , s y s t e ma r r a n g e m e n t , p u b l i cp o w e rt ob ea b u s e d v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：壹l 焘堕嗍本石月归 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：刻盎嗑 导师签 日期： 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 进入现代社会以来，民主理论空前发展，关于国家与社会、政府与市场、公 权与私权关系的探讨越来越深入。但从现实来讲，在行政权日益膨胀和专横、行 政机构日趋臃肿、官僚化倾向严重的今天，人们不禁希望能够通过一种方式来解 决政府对民权大肆侵犯的问题，使其自觉履行其应尽的职责。但如何管理政府自 身，却是一个相当棘手的问题。正如美国杰出的政治思想家詹姆斯麦迪逊所说： “在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治 者，然后再使政府管理自身。 政府自身的管理困境我国政府也概莫能外。从上世纪7 0 年代末开始的经济体 制改革使我国的经济体制从计划经济向市场经济转轨，带来的深层影响是社会的 转型，加之经济全球化的趋势和加入世界贸易组织都影响着我国的经济发展和社 会变革。在这种变革中，由于各方面的因素导致我们的政府在行政行为上显得不 那么负责，尤其是“非典刀事件引发的公共危机以及一系列重大安全事故的频发 把政府的责任问题推到了风头浪尖。为此，国务院温家宝2 0 0 4 年3 月5 日在十届 人大二次会议上的政府工作报告与往年相比有了突出的变化，在结构上把“加 强政府自身建设 作为一大部分单独列出来，而且在这一部分内容当中，多次提 到政府的责任问题：“政府的一切权利都是人民赋予政府的，必须对人民负责，为 人民谋利益，接受人民监督，侵权要赔偿。事实上已经发出了建设责任政府的强 烈信号。 几年来，我国政府把实行科学民主决策、推行依法行政、加强行政监督作为 政府工作的三项基本准则，注重全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服 务，建立健全应对突发公共事件管理体制机制，推进行政审批制度改革，制定和 贯彻全面推进依法行政实施纲要，加强监督和审计工作，加大反腐倡廉力度。政 府自身改革和建设迈出了重要步伐。但“政府自身建设仍存在一些问题。政府职 能转变滞后，政企不分存在，有些部门职责不清，办事效率低；公务消费不规范， 奢侈浪费，行政成本高；一些地方、部门和少数工作人员还存在官僚主义，形式 主义，脱离群众，失职渎职，甚至滥用权力，贪污腐败 ，“存在这些问题，根本 电子科技大学硕士学位论文 在于制度不健全、监督不到位。川n 为此，笔者希望能在借鉴既往先贤之思想精髓， 学习当代学者之学理成果的基础上，把视角放在我国目前现实状况下来研究责任 政府的问题，以期通过对概念、理论的爬梳，对政府责任现状的分析，试图为责 任政府的实现提供适合国情、较有针对性和操作性的制度安排。 1 2 价值及意义 论文选择了责任政府制度安排作为研究是因为，政府能否实现自身责任事关 重大，它不仅是政府法治、德治和民治的要求，更是政府提高自身公信力的必然 选择。 法治，已经成为世界各国为民施政的重要理念。正是这种价值追求使政府的 一切行为都纳入到了法律的框架内。政府的一切权力的来源、政府的运行和政府 的行为都受制于法律，换言之，权源于法，法高于权。哈耶克说：“首先，我们必 须强调指出的是，由于法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对人实 施强制，所以它构成了对政府机构的一切权力的限制，这当然也包括对立法机构 的权力的限制。嘲在我国，江泽民同志在党的十五大报告中正式阐述了“依法治 国 的思想。他指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和 法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事 务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化， 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而 改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济 的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”法治下 的政府必须承担法律责任，滥用行政权力必须受到法律的追究和制裁。所以，政 府负责任是依法治国的必然要求，法治下的政府必然是责任政府。 德治，是把道德教化作为一个治国手段，通过提高人们的思想道德素质，利 用道德的内在约束力来达到社会协调发展的目的。我国传统社会就是以伦理道德 作为主要整合机制的，讲究“政者，正也 ，“为政以德”，道德至高无上，它不仅 可以指导行政，而且可以代替行政，所以黄仁宇感叹道：“施政的要求，仍不外以 抽象的方针为主，以道德为一切事业的根基。 b 3 应该说道德上的要求对政府施政 起到了一定的积极作用。各国因此十分重视政府道德的作用，如英国规定，从事 行政管理的人员和各级文官，必须恪守“中立、公正、无私和缄默 准则，必须 遵守荣誉法典的各项规定。在美国，有政府道德法和权力典章，并专 2 第一章绪论 门设有公务员风纪署监督执行。在法国，政府要求各级行政官员在行为上要审慎、 廉洁，具备“完整的人品 ，不准利用政治地位和行政权力谋取私利。令人遗憾的 是，过去我国总是将德治与人治相混同，忽视行政伦理与政府道德建设，这显然 与道德的作用及对社会调控模式认识有误相关。为此，江泽民同志在2 0 0 1 年高瞻 远瞩地提出了“以德治国 的思路，进而形成了具有中国特色的德法并举德治国 方略。从这一方面讲，责任政府是德治的必然要求。 民治，从来都是民主政治的热门话题。人民是权力的所有者，政府应该处于 人民的控制之下，政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责。因 为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政 府为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。 而“如果公民控制 着他们的领导人，就可以假定后者对前者负责。跚我国是社会主义国家，向人民 负责更是政府工作的首要职责。现行宪法明确规定：国家的一切权力属于人民， 人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国的人民 代表大会是真正代表人民的，受人民监督向人民负责。这也就是说由各级人民代 表大会选举产生的各级政府，是人民自己的政府，是为人民服务的政府。行政机 关的人民性决定了我国的政府必须而且应该在行使人民赋予的权力的同时，受人 民监督向人民负责。政府是人民的仆从机关，权力行使必须伴随有相应的责任。 所以说责任政府也是民治的必然要求。 公信力，是政府的影响力与号召力。政府的公信力要靠政府的诚信来打造。 何谓“诚信 ? “诚 可理解为真实无欺、不隐瞒。“诚者真实无妄之谓，天理 之本然也。一“信一可解为守信、言行一致。“言必信，行必果 谓之信也。“诚 “信 虽不尽相同，但因为诚实才会讲信用，讲信用又是诚实的表现，所以说 文解字当中有这样的注释：“诚，信也 ，“信，诚也。诚信，被我国古代 推崇谓做人处事的基本标准，曾发挥了独特的治国安邦之功能。如苟子言：“凡 天下之事，义为本，而信次之。古者，禹汤本义务信而天下治，桀纣弃义背信而 天下乱。故为人上者，必将慎礼义，务忠言，然后可。此君人之大本也。川”吕 氏春秋译注中讲到：“君臣不信，则百姓诽谤，社稷不宁。处官不信，则少不 畏长，贵贱相轻。赏罚不信，则民易犯法，不可使令。璐1 柳宗元认为：“信， 政之常，不可须臾去之也。一讲诚信的政府更可以得到广大民众的拥护，“非诚 信无以取信于百姓 ，无诚信则国无以立，邦无以安。 联系现代民主政治要求，政府公信力是政府行政能力的客观结果，体现了政 府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，也是人民群众对 3 电子科技大学硕士学位论文 政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力实质上是人 民群众对政府履行公共职责情况的评价，同时也是对政府合法性的检验。而责任 政府就是要求政府及其公务人员对人民负责，在出现失职、渎职时要承担相应责 任，这正是一个政府诚信的表现。可见，政府要提高自身公信力必定要正确履行 责任，勇于承担责任。 1 3 国内外关于责任政府的研究及理论依据 有关责任政府的研究已经成为一个全球性的热点问题，然而，针对我国目前 现实状况提出的政府责任的理论研究尚处于初始阶段，还停留在对他国制度安排 的“拿来主义 时期。 国外的学者关于责任问题，特里l 库珀认为，行政责任在实际上由客观上的 责任行为和公务员个人伦理自助性两方面构成。在西蒙看来，责任问题是民主政 府系统中的核心要素，在一个民主的社会，仅由于人民同意授权，政府才有治理 社会的权力，而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行 的义务负有完全责任的情况下才会同意授予政府特定的权力。即，根据民主政治 的理念，政府及其组成人员的一切政治行动必须以民意为依据，政府必须对人民 的公共意志和利益负责，从而对选民或选民代表机构负责。斯蒂瓦特认为，政府 责任还意味着政府及其组成人员能对其所负有的责任行为做出合理的解释是政府 责任的一个要素，以此证明其行为是负责任的。斯塔林认为，政府责任的内容体 现在以下几个方面：( 1 ) 回应，指公共组织主动了解民众的需要，不仅回应民众 先前表达的需求，而且应以前瞻的主动行为研究问题、解决问题；( 2 ) 弹性，政 府所面对的是公众，而不同人民的需求、认知与偏好不可能完全相同，因此，政 策的规划和之行要充分考虑各种不同因素，不可死板；( 3 ) 胜任能力，指政府的 行为必须有效率、有效能；( 4 ) 正当法律程序，指政府必须依法而治，而不是恣 意而治；( 5 ) 负责，指当行政人员或政府机关有违法、失职的事情发生是，必须 要有人对此负起责任；( 6 ) 诚实，其一方面要求政府要坦白公开，即在政策的制 定与执行的某些阶段要公开，接受外界的监督，另一方面则要求政府的公共管理 者不能利用权力牟取不正当的利益。 国内学者关于责任政府也提出了自己的看法。中国人民大学张成福教授对责 任政府的含义进行了较为全面的阐释，他认为：“责任政府既是现代民主政治的一 种基本理念，又是一种对政府公共行政进行控制的制度安排。作为民主政治时代 4 第一章绪论 的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取积极行 动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治 上的、法律上的责任；必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。作为 一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制制度，这种责任控 制机制包括内部的也包括外部的。学者王成栋认为，责任政府是一个约定俗称的 搿内阁制”政府的代名词，认为责任政府就是指在现代民主社会里各种政府体制 下的政府的政治责任问题。所谓的政治责任，就是行使权力者因违反政治义务而 承担的政治上的否定性后果。“政治责任相对法律责任丽言，政府的行为与是否违 法无关，而是关系政策是否失误。在这里，王成栋论述了责任政府的理论基础， 其中包括人民主权、三权分立与制衡学说、法治学说和积极政府理论。他认为只 有对人民负责，权力受法律的制约，另外还承担道义上的或政治上的积极责任， 作者强调：“一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不 承担责任，是民主政府与专制政府的分野。一这样，才是一个责任政府。浙江大学 公共管理学院陈国权教授认为，责任政府作为现代民主社会的基本诉求，意味着 宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实保障；政 府的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任，受政府及其官员公务行为损害的 公民，有权提出诉讼并获得赔偿。湖北大学何士青副教授认为责任政府是对公民 承担明确责任的政府，是切实履行其职能的政府，是高效、廉洁、诚信的政府的 观点当中，只有“承担明确责任 为责任政府的个性特征，而其余要求责任对现 代政府的一般要求。法学界的学者们通常认为行政法把政府和责任连在一起，他 们更多强调的是政府违反宪法或法律时承担的否定性后果。如法学家罗豪才认为， 行政责任就是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而 依法应当承担的行政法律后果。 责任政府的理论支撑主要包括社会契约论和人民主权学说。 l 、社会契约论。社会契约论是近代以来民主国家存在的理论前提。所谓社会 契约指的是“政府存在于社会公众的期望中，它必须遵守一定的权利和义务，这 些权利和义务是政府与社会之间契约的结果，因此，政府在行使权力时，不应忘 记自己对社会承担的责任。口3 法国启蒙思想家，社会契约论的创始人卢梭认为， 政府权力是以自然人与自然人、公民与政府的两次契约程序为基础的。首先，自 然人之间通过相互签订契约以结成社会共同体，社会共同体的意志就是“公意打， “公意 是自然人与自然人签订契约的结果。为了使“公意”得以进入实旌状态， 需要有个执行公意的组织机构，于是，人们又同政府签订了契约，由政府来掌 5 电子科技大学硕士学位论文 握管理社会的职权。第一次契约是主权者之间的行为，是主权的最高体现，第二 次契约是主权者与治权者之间的行为，它是以政府履行保护公民的政治自由和对 公民生命财产负责为条件的。1 社会契约意味着政府在承诺维护社会公共利益的 基础上，它拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需 求的责任；同时也意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力 的权利。政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，否则，公民有 权收回委托之权能，选举出新的政府。社会契约论是把政府权力的正当性建立在 公民与公民、或公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束 政府行为的学说。也就是说，国家与政府的一切权力来源于公民与公民或公民与 政府之间的委托。公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式，主要 目的是为了全体社会成员的公共利益。政府行为若超出了公民之间或公民与政府 之间的社会契约所规范的宗旨和范围，则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利 益，这样的政府没有完成和承担自己的社会责任，因此，其权力的正义性和合法 性基础就会丧失，也就是说，政府责任的缺失就意味着权力合法性的丧失。 2 、人民主权学说。卢梭在其著作“社会契约论中创立了人民主权学说。他 以社会契约论为基础，指出政治国家是全体人民通过契约建立起来的共同体，人 民把自己的一切权力交给这个共同体，然后又从这个共同体收回他们所交出的全 部权利。这样，服从共同体，就是服从公民自己。进而，卢梭认为，人民是主权 的真正拥有者，人民为了实现自己的意志而将一部分权利授予政府，政府只属于 仆从的地位。在政治体系中，责任是授权的结果。获得权利的一方( 政府) 必然对 授予权利的一方( 人民) 负责，以保证责任的充分合理实现，权力不被滥用。责任 的充分实现意味着代理方能忠实地履行授权方交付的任务，既不能推卸责任，也 不能使责任“缩水”。责任的合理实现是权力行使意义上的，权力是完成责任的 保证，但是在形式上不能逾越权限。所以，主权始终是属于全体人民的，至于政 府的权力，则是来源于表现全体人民共同意志的法律，人民制定法律并赋予政府 以权力。因此说，在人民主权的前提下，政府必须对民众负责。人民主权学说， 是民主社会中政府责任存在的理论依据。 6 第二章责任政府概述 2 1 政府有责 第二章责任政府概述 在资本主义社会以前，政府“没有 责任：国王不会被控告，因为他“不可 能为非 ，根本不需要对任何人负责，官员只需要对国王负责。进入现代社会以来， 民主理论空前发展，近代资产阶级政治思想的提出和民主政治体制的建立为责任 政府理论的产生创造了前提条件。政府及官员负有责任这一信条逐渐深入人心， “在现实政治中当事人必须对自己的政治行为负责，不能将此后果责任推诸于上 帝、天意、他人、社会 。“国家有责”的原则开始确立，国家赔偿制度开始实施。 2 1 1 政府与公民之间的关系决定政府负有责任 责任政府这一政治理念，本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的。 按照现代民主政治的一般理论，国家权力的本源在于人民，但一个非常现实的问 题是：无论是在理论上还是在实践中，在任何一个国家，要让其人民都来直接行 使他们应该拥有的国家权力，这在操作层面上是不可能的。“就民主制这个名词 的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。我们 不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务。黟嘲于是，解决这一政治问题 的普遍主张就是：国家通过一定的制度规则，按照人民的意志产生出能够代表人 民意志的国家权力主体来管理国家、管理社会的公共事务，政府就是这种权力主 体的一个非常重要的部分。因此，人民与政府之间达成一种契约关系，即国家之 所以得以合法存在，都是因为公民把原本属于自己的天赋权利让渡出来的结果， 亦即，国家的主权来源于人民，来源于人民同意的契约。公民与政府之间之所以 要订立契约，目的在于保障每个人的基本权利、维护全体社会成员的公共利益。 “社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力，即管 理社会的权力、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味着公民 有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。川m 1 作为权力受托者、 代理人的政府应该明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。 人民是权力主体与权力委托人，政府只是公权力的受托者与代理人。政府行为一 旦超出契约所规定的宗旨和范围，或威胁到公共利益，或没有承担起应该承担的 7 电子科技大学硕士学位论文 社会责任，其权力的合法性必然丧失。 马克思在哥达纲领批评中更加简明地指出，国家权力在于人民， “民 主的这个词在德文里意思是人民当权的。川1 1 3 对巴黎公社经验进行总结时， 马克思也充分肯定了巴黎公社所实行的民主原则，并认为其中的选举制和罢免制 就足以使公社成员能够切实负起责任，切实地成为人民自己的政府。我国的人民 代表大会制度的政权结构就是马克思恩格斯关于人民主权原则的具体制度的体 现。 在中国的封建社会，皇权至高无上，人民必须服从其统治，朝廷没有任何责 任形式，官员只需要对君主负责，而不是对人民负责。也有皇帝因损害了人民的 利益而白责，但只是从自身政权能否巩固的角度出发，而不是出于“人民主权 的意识。真正使“人民主权”理论成为现实的是新中国的建立。我国宪法规定： 中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，人民行使权 力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。中央政府和 地方各级政府只是权力机关的执行机关，它们对权力机关负责并报告工作。可见， 人民代表大会制度是实现权力属于人民、政府向人民负责的制度保证。 2 1 2 政府在社会中的地位决定其必然要承担责任 从政府与公民的关系上我们得出他们之间是委托一代理关系。公民同意权力 被代理的前提是自身利益得到满足，但这种代理关系在现实