矿产资源政策参与宏观调控的研究述评.pdf

第 1 9卷第 1 O 期 2 0 1 0年 1 O月 中 国 矿 业 CHI NA M I NI NG M AGAZI NE Vol 1 9。No 1 0 0c t 2 01 0 矿产资源政策参与宏观调控的研究述评 石吉金 ( 中 国国土 资源 经济研 究院 ，北京 1 0 1 1 4 9 ) 摘要 ： 文章回顾 、分析了 国内学者对矿 产资源政策参 与宏观调控 的研 究成果 ，主要 包括三方 面， 即矿产 资源政策参与宏观调控 的必要性和可行性、思路和框架 ，以及实践 。在此基础上 ，对下一步需要 开展的工作做 了相关讨论 。 关键词 ： 矿产资源政策 ；宏 观调控 ；研究述评 中图分类号 ：TD 0 5 文献标识码 ：A 文章编号 ： 1 0 0 4 4 0 5 1( 2 0 1 0 )1 0 0 0 4 3 0 3 Re v ie w o n t h e S t u d y o f m in e r a l r e s o u r c e s p o l ic y u n d e r t h e ma c r o c o nt r o l S HI j i j i n ( C h i n e s e Ac a d e my o f La n d a n d Re s o u r c e Ec o n o mic s ，Be i j i n g 1 0 1 1 4 9，Ch in a ) Abs t r a c t ：The p a pe r r e v ie ws an d a na l y z e s t h e d ome s t ic Ac hie ve me n t s o f mine r a l r e s ou r c e s po l ic y u nd e r t h e ma c r o c o nt r o l ，inc l u ding t h r e e a s pe c t s，na me l y，t he ne c e s s it y a n d p r a c t ic a bil it y，ide a s a n d t he f r a me wor k，a nd t h e pr a c t ic e o f mine r a l r e s o ur c e s p o l ic y und e r t he ma c r o c o nt r o1 On t his ba s is ，it dis c us s e s t h e mos t u r ge n t t a s ks Ke y wo r ds ：mine r a l r e s o ur c e s p o l ic y；ma c r o c on t r o l ；c o mme n t a r y 目前，资源政 策，尤其是矿产 资源政 策参 与 宏 观调控 的看 法 ，学 术 界 存 在 一 定 争 议 。尽 管 如 此，还是有不少学者对矿产 资源管理政策参 与宏 观调控 的 相关 理 论 和 实 践 做 了研 究 ，并 取 得 了一 定成果 ，主 要集 中在 矿 产 资 源 参 与 宏 观 调 控 的必 要性和可行 性 、思路和框 架 以及 实证分 析等方 面 。 1 矿产 资源政策 参与宏 观调控 的意义 矿产 资源 政 策 参 与 宏 观 调 控 的 可 行 性 和 必 要 性 ，至今 尚无 定论 。但从 目前 收集 的研 究 成果 看 ， 多数学 者 对 此做 法 的 积极 意义 表 示 支持 。国 土 资 源作 为宏 观 调控 经 济 的重 要 手 段 ，是 随着 国 民 经 济发展 、政府 职 能 转 变 而 逐 步显 现 出 来 的。在 未 来 2 0年 重要战 略发展 机 遇 期 和全 面 建设 小 康社 会 的进 程 中 ，土地 、矿 产 等 国土 资 源必 将 成 为 国 家 调控 经济社会 发展 的重要手 段_ 】 。并 且 ，中央实 施 宏观 调控 的实践 也充 分 证 明 ，国土 资 源通 过 规 划 、 价格 、供应 总 量 及 土 地 、矿 产 资 源政 策 这 套 “ 组 合”参 与宏 观调 控 不仅 是 可行 的，而且 是 有效 的 2 。矿产资源作为基本生产要素，影响到了经济 收稿 日期 ： 2 0 1 0 0 4 1 7 作者简介：石吉金 ( 1 9 8 O 一) ，男 ，湖南株洲人 ，研 究实习员 ，研 究方向 ：国土规划，资源经济 。 的稳定健康运行 ，需要政府进行 积极 干预；再加 上近年来 ，我 国部分领 域 ( 如 稀土等 8 种 矿产 )有 效 调节 的实 践 总 结 ，更 凸 现 了矿 产 资 源 管理 参 与 观 调控 的重 要作用 【 3 。可 以说 ，矿产 资源管理 参与 宏 观调控 ，是 科 学 发 展 观 的必 然 要 求 ，是 宏 观 经 济运行的客观需要，是 实现矿产资源管理方式根 本转变的重要途径l 4 。其将有利于弥补市场不足， 更好 发挥 市 场 在 配置 资 源 的基 础 作 用 ，是 实 现矿 产 资源 供需 基 本 平 衡 和 相 关 产 业 的协 调 发展 、优 化 矿产 资源 勘 查 开 发 布 局 、实 现 矿 产 资 源永 续 利 用 的重要 举措 。 2 矿产资 源政策 参与宏观 调控 的思路和框 架 矿产资源政策参与宏观调控，是针对当前我 国宏观经济建设 中出现 的新情况和新问题，以及 我 国资 源 短缺 的客 观 现 实 而 提 出 的 。其 理论 来 源 于科学发 展 观 ，具 有 理 论 和制 度 创 新 意义 ；其 目 标包括以下两个层次：基本 目标是保 持矿产资源 总供需及其结构 的基本平衡( 自平衡) ，最终 目标 是参与国民经济总供需及其结构平衡 的调控 ( 总 平衡) ；其重要 内容 是在合理开发利用资源层面， 研究建 立矿 业 资本 市 场 ，促 进 矿 产 勘 查 投 资 ，提 高资 源综 合 利用 水 平 ，积 极 推 动 建 立 资 源 节 约 型 4 4 中国 矿业 第 1 9 卷 社会 ；其基 本 框 架 主要 由 矿 产 资 源 市 场 、矿 产 资 源政策参 与 宏 观 调 控市 场 预 警 系统 、宏 观 调 控 工 具 等方 面构成 ；其 手段 可 分 为 行 政 的 、法 律 的 以 及 经济 的 ，主 要 包 括 矿产 资 源规 划 、供 应 、资 源 税 费 、资源 调查 评 价 和信 息 服务 、政 策 法律 和行 政手 段等 ；其 应 注 意 的一 些 问题 包 括 ：矿 产 资源 管理 参与宏 观调 控 必 须 依 赖 于 矿业 、宏 观调 控 的 政策效应 存在 时滞 ( 时 间差 ) 、与其 它宏 观 调 控手 段 的协 同和 配 合 ；其促 进 政 策 措 施 是 ：制 订 矿 产 资源参 与宏 观 调 控 的 基本 工作 思 路 与 框 架 、建 立 灵活高效 的矿 产 资 源形 势 分 析 报 告 制 度 、把 握 两 权投放 的规模和 总量 、建 立 浮动 的 资源 税 费制 度 、 充 分发挥 各 级 矿产 督 察 员 的作 用 、加 强 对 矿 产 资 源供需与 国民 经济 运 行 关 系 的规 律 性 认 识 、切 实 加强基础工作和战略研究等 。 3 矿产资 源管理政 策参与宏观调 控 的实证 研究 不少学 者对 矿 产 资 源 管 理 政 策 参 与宏 观调 控 进行 了大量 的实 证 研 究 ，这 些成 果 主要 集 中在 矿 业权 市场宏观调控 、具体 矿种 的宏 观调控 等方面 。 3 1 矿业 权市场 的宏观调 控 早在 1 9 9 8 年 ，张应 魁 等学 者 就开 展 了矿 业 权 市场 的宏 观 调 控 与 资 源 配 置 研 究 ，他 们 认 为 ，矿 业 权市场 的 国家宏 观调 控 ，是 实 现 矿 产 资 源 国家 所 有权益 、合理 开 发 和 有效 保 护矿 产 资 源 、控 制 勘探 、开发 强度 和 节 奏 、实 现 矿 产 资 源 可 持续 发 展 的重要保 障 。矿 业 权 市 场 宏 观 调 控 体 系 ，由宏 观 调控主体 ( 代表 国家意 志 的行 政管 理 机梅 ) 、客 体 ( 矿业 权 )及 将 两者 有 机 联 系 起来 的运 行 机 制 构成 。宏 观 调 控 的运 行 机 制 ，是 通 过 适 度 、有 力 的调控 手段 ，运 作 相 关 的制 约 、协 调 、保 护 和 服 务体 系来 实现 的 。随后 ，胡远群 、 田丽艳等 人也 对矿业 权 市 场 的 相 关 宏 观 调 控 问 题 进 行 了 研 究 ， 基本结 论 是 ，市 场 具 有 盲 目性 ，市 场 失 灵 时 ，可 能对 资源 配 置 起 劣 化 作 用 ，因 此 ，政 府 宏 观 调 控 变得十分 必要 。调 控 过 程 中 ，矿产 资 源 规 划 体 系 是宏观调 控 的基础 ；矿产 资 源 法 规 体 系 是 宏 观 调 控的保证 ；加强矿产资源行政管理体系是宏观调 控 的途径 ；完 善矿 产 资 源 市 场 体 系 是 宏 观调 控 的 手段 。为迅速培育和完善矿业权市场，需采取宏 观调控和监管对策，具体措施 包括根据 全 国矿 产 资源规划 认 真 制 定 区域 规 划 、完 善 矿 业 权 市 场运 行规则 、营造健康 、稳 定 的 矿业 权 市 场环 境 、 建立健 全 两权 市 场 信 息 和人 力 资 源保 障系 统 、规 范矿业 权收益分 配机制等 。 3 2 具 体矿种 的宏观调 控 近年 来 ，我 国优 势 矿种 的宏 观调 控政 策 频 出 ， 是 矿产 资 源政 策 参 与 宏 观 调 控 的一 个 具 体 缩 影 我 国对优 势 金 属 矿 产 资 源 开 发 利 用 ，多 年 都 是实 施 优势矿 种 总 量 控 制 政 策 ，属 于 一 种抑 制 性 的保 护性 开发政 策 ，期 望 促进 资 源优 势 化 为经 济优 势 。 在这 一系 列 的 政 策调 控 下 ，有 利 于优 势 矿产 资 源 尤 其是 钨 和稀 土 等 矿 种 的 合 理 开 发 利 用 ，初 步扭转 了 我 国优 势 矿 产 资 源 “ 优 势 不 优 ”状 况 ， 为我国未来 的经济发展提供资源保障，是贯彻科 学发展 观 、实现 优 势 矿 产 资 源 可 持 续 利 用 和 社会 经济可持续发展 的有效实践 。同时，优势矿产资 源宏观调 控 政 策 的 实 践 过 程 中 ，也暴 露 出 一 些 问 题 ，急需采 取 相 应 的 政 策 措 施 来 加 以完 善 。具 体 措 施包 括 ：制 定 专 门 的 优 势 矿 产 资 源 管 理 条 例 ；提高 优势矿 产 资源 开 发 的准 入 门槛 ；建 立优 势金 属矿 产 品 缓 冲储 备 ；完 善优 势矿 产 品 出 口配 额 管理制度 ；加 强 各 有 关 政 府 部 门 协 调 、有 区别 地调 整优 势 矿 产 品 的 税 费 政 策 ；加 强 海 关 监 管 ， 严厉 打击各种 走 私 活 动 等_ 1 。同 时 ，有 研 究 认 为 ，煤炭 资 源 的调 控 政 策 应 从 以 下 几 方 面 人 手 ： 一 是控 制煤 炭 市 场 总 量 要 从 源 头 做 起 ，在 国 内生 产 能力严 重 过 剩 的情 况 下 ( 除 国 内紧 缺 的 特 殊煤 种 以外 ) ，应该严 格 控 制再 建 煤矿 项 目的审 批 ，甚 至几年 内不 批 ；二 是 增 设 煤 炭 资 源 赋 存 税 ，运 用 经 济手 段 ( 设 置 煤 炭 资 源 赋 存 税 ) ，调 整 市 场 价 格 ，促进 市场 的有 序 竞 争 ；三 是 成 立 煤 炭 销 售 协 会u 。此外 ，铅锌 、镍 等 矿产 资 源 的 调控 政 策 研 究也 取得 了一 些 成果 1 7 , 1 8 ，为这 些 矿种 宏 观 调 控 政策 的调 整 提供 了较 好 参 考 ，一 定 程度 上 促 进 了 其可持续 利用 。 除此之 外 ，矿 产 资 源 管 理 政 策 参 与 宏 观 调 控 的实践研 究 中 ，还 涌 现 出 了许 多 其 他 方 面 成 果 ， 如从经 济 法 的角 度 ，对 矿 业 参 与 宏 观 调 控 进 行 研 究 1 ；对保 护性 矿 种 开采 的宏 观 和 微 观 的测 算 指 标进行了探讨 o ；对矿产资源开采顺序 的经济与 政策调控 进 行 了分 析 _ 2 ；对 矿 山企 业 开 采 行 为 的 宏 观调控 问题 进行 了剖析 等 。 4结论 与讨 论 资源政 策 参 与 宏 观 调 控 属 于 中 国特 色 的调 控 方式 和手段 。 自 2 0 0 3年 下半 年 起 ，为加 强宏 观 调 控 ，中央首 次 把 土 地政 策定 位 为 国家 的宏 观 经 济 管理手段 ，经多年理论 和实践 探索 ，已取得 了系 列成果 ，为 资 源政 策 参 与宏 观 调 控 这 一 我 国特 色 做法提 供 了参 考 。矿产 资 源是 我 国基 本 生产 要 素 ， 第 1 O 期 石吉金 ：矿产 资源政策参与宏观调控 的研究述评 4 5 是工业生产粮食 ，影响经济 的稳定健康运行 ，其 管理政 策 能 否参 与宏 观调 控 、是 否 有 必要 参 与宏 观调控 、如何 参 与宏 观 调 控 等 问 题 ，是 资 源 政 策 管理 和 宏 观 经 济 管 理 中 面 临 的 重 大 难 题 和 挑 战 。 从 目前研 究 成 果 中可 知 ，总体 上 ，国 内学 者 对 矿 产资源政 策参 与宏 观调 控 的做 法 给 以 了初 步肯 定 ， 认 为此做 法 意 义 重 大 ；并 对 矿 产 资 源 政 策 如 何 参 与宏观 调 控 ，有 了初 步 思 路 和 框 架 。同 时 ，还 就 矿业 权市 场 宏 观 调 控 、具 体 矿 种 的宏 观 调 控 等 方 面内容进行 实践 研究 ，取得 了较丰 硕 的研 究 成 果 。 这些 理论 和 实 践 研 究 成果 ，为 矿 产 资 源 政 策 参 与 宏 观调控提供 重要参 考依据 。 应该看 到 ，虽 然 国 内多 数 学 者 对 矿 产 资 源政 策参 与宏 观 调控 的做 法 给予 了初 步肯 定 ，并 提 出 了基 本思 路 和构 架 ，但 对 矿 产 资 源政 策 参 与宏 观 调控 的核 心 内容 矿 产 资 源 政 策 参 与 宏 观 调 控 的传 导机制研 究 ，特 别 是 其理 论 构 架 、传导 渠 道 、 传导效应等方面 ，却几乎是 空 白。矿产资源政策 参与宏观调控 的理论研究 ，乃是将来付诸 于实践 中急需解 决的首 要难 题 。 I 参考文献 1 王瑞生国土资 源是 宏观调控的重要手段 J 国土资源 通 讯 ，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 2 4 4 2 王瑞生注重运用经济手段 确保 国土资源参与宏观调控取 得实效 J 中国国土资源经济 ，2 0 0 5 ( 4 ) ：4 6 3 齐亚彬 关于提高矿产资源参 与宏 观调控 能力的有关 问题 J 河南 国土资源，2 0 0 7( 2 ) ：1 4 1 5 4 李军，李振涛矿产资源管理 怎样 参与宏 观调控请 听 有关部 门领 导 和专 家如何 评说 N 中国 国土资 源 报， 2 0 04 0 6 0 3 5 贺冰清试论矿产资源管理 参与宏观调控 J 中国 国土 资源经济 ，2 0 0 8 ( 1 2 ) ：4 6 r 6 评论 员提高矿 产资源管理参 与宏观调控的能 力 N 中 7 8 9 1 O 1 1 1 2 国国土资源报 ，2 0 0 7 9 7( 0 0 1 ) 贺冰清 ，钱丽苏，王永生 ，石吉金探索有效 的资 源供给 机制 关于 矿 产 资 源政 策参 与宏 观 调 控 机 制 的 思考 I- N 中国国土资源报 ，2 0 0 8 1 2 1 2( 7 ) 张应魁 ，李恒新 ，张福家浅 议矿业权市场 的宏观调控 与 资源配置 J 辽宁地质 ，1 9 9 8( 2 ) ：1 4 6 1 4 9 胡远群加强两权市场的宏观调控 J 中国 国土资源经 济 ，2 0 0 4 ， 1 7 ( 3 ) ：1 9 2 1 ，4 1 田丽艳 ，阎少华论政府对矿业权市场 的宏 观调控和监管 对策 E J 行政与法，2 0 0 3( 1 0 ) ：5 O 一5 2 夏昕昱2 0 0 6年以来国家调控 稀土行业政策 回眸 J 稀 土信息，2 0 0 8( 5 ) ：2 3 2 5 洪梅，李莉萍 ，刘 玉乐政府宏观调控措施得力 稀土市场 价格转势走强2 0 0 6年国内稀 土市场 回顾 J 稀 土信 息 ，2 0 0 7( 2 ) ：8 1 3 吴荣庆 ，张燕如关 于对 钨矿行业实行宏观调控 的政 策建 议 J 中国钨业 ，2 0 0 6 ，2 1 ( 6 ) ：5 9 陈甲斌优 势金属矿产资源管理政策 沿革及 建议 J 西 部 资源 ，2 0 0 8( 1 ) ：2 0 2 3 陈甲斌锑开 采总量控制 目标及保