农村研究论文-论村干部的角色转换、管理与监督.doc

农村研究论文-论村干部的角色转换、管理与监督随着家庭联产承包责任制的实行，人民公社体制的解体和村民委员会自治法规的颁布和实施，我国村干部的地位和角色发生了重要变化。外部规则约束的放松和行为选择空间的扩大，既为村干部创造性地开展工作准备了条件，也为他们的越轨行为提供了可能。近年不断见诸新闻媒介的“村霸”现象就是后者的突出表现。本文试图对这类现象作理论分析。一、改革以来村干部的特殊地位集体化时期，强有力的集中计划管理体制使村干部成为国家行政管理体系的末梢，代表政府行使管理农村社区的职责。严密的行政管理体系、严格的政治纪律和中央采取的直接动员群众参与政治运动的策略将村干部置于严密的行政管理体系之中，而使他们缺乏自主活动的空间。经济体制改革以来，这种状况发生了重要变化：一方面，家庭联产承包责任制后，农民经营主体地位的获得，使政府丧失了像集体化时期那样严密管理农村的必要性和可能性，但政府又必须对农村(农民)实行定的引导和管理，包括推行一系列重大政策，这些都需要借助村干部的力量；另方面，中华人民共和国村民委员会组织法的颁布和实施，又使村干部成为被群众选出来并代表他们利益的社区领袖。这样，村干部既是政府政策的执行者，又是群众利益和期望的代表者。政府希望村干部有效地执行政策，并将之作为一种责任而加于其身；群众则期望村干部能代表他们的利益并向政府反映他们的呼声。于是村干部既要代表政府，又要代表群众，有人将其称为“双重代理”。这是一种与集体化时期有明显差异的状态。“双重代理”形象地概括了村干部既是政府依靠的直接对象，又是社区利益代言人的特殊地位，点明了他们在政府与民众之间的中介地位。但是这一归纳却忽略了村干部也是一个有自己利益的群体，即他们不但是双重代理人，而且是农民身份的“干部”，他们(及其家庭)也有自己的实际利益，甚至村干部还可能成为一个特殊的利益群体，而后者正是他们的主体性的表现，因此他们不是纯粹的代理人。实际上，如果我们不否认作为社区领袖(社区精英)的村干部是理性的，即他们有自己的利益追求(这些利益包括经济利益、政绩承认、增强权威，社会尊敬等)，那么，就应该将村干部的代理行为同他们的利益追求结合起来考虑。这样，村干部的代理行为实际上就是选择性代理行为，而选择的标准是行得通、放得下、过得去，是他们自身利益的不受损失。当然，我们在这里完全不排除有大量一心为国家、为群众的村干部的存在，然而当我们面对涣散村班子甚至欺压百姓称霸一方的“村霸”现象时，我们必须承认某些村干部自我利益的存在。二、村干部代理行为空间的扩展及其效果从经济学的角度来讲，代理人的代理行为寻求的是收益。在市场供求关系比较清楚的情况下，代理费用是通过契约的形式来确定的，即委托人将一定收益让渡给代理人。在市场供求关系不太明朗的情况下，代理费用就可能通过代理过程中的讨价还价来确定。一般说来，代理过程中的不确定区域可能会给代理人提供一个获取更大利益的空间。而在社会政治领域，代理活动常具有更大的模糊性，因此代理费用更难以估计。实际上，社会政治领域的代理行为的不确定，使代理人的道德显得更为重要。因为在代理人有更大活动空间的情况下，他可以根据自己的需要确定如何向委托人索取代理费用。改革开放以来，村干部的代理活动空间明显扩大了。这不但因为农村工作不像城市工作那样规范，而且因为农村干部承担的任务更加艰巨，完成任务的方式和过程更加多样化。比如，在农村某些地区，计划生育、落实种植计划及收缴各种款项已遇到不少困难，而一些地方干部所热衷的“达标活动”农民并不欢迎。然而由于近些年来不少农村普遍实行干部的目标责任制，并将各种任务作为硬性指标逐级分解到村，且指标完成情况直接与村干部个人利益挂钩，这就使得村干部在双重代理中不得不偏向于仅向上级负责。同时应该指出的是，有些地方的上级常常是只下达指标，不规定完成任务的手段(当然有时农村工作的复杂性也难以规定一致的工作方法)，这就给基层干部提供了“创造性地”完成任务的活动空间。另一方面，农村的社会组织体系变化之后，群众意见的反映渠道也不十分顺畅。加之农民利益表达费用过高，农民关于政策等方面的意见也主要由村干部向政府反映，而村干部如何去反映这些意见也由他们来选择。这样，在执行政策的过程中，在缺乏明确的行为规范的情况下，村干部的自主活动空间扩大了，此外，某些地方的村干部极力拓展自主活动空间的现象也不可忽视：在本村事务的范围内或在其管辖范围内，包括“土政策”在内的村级规定不断出台，他们出于多种考虑而想“有所作为”，也使村干部获得了自由地使用手中权力的新的空间。由此看来，村干部的自主活动空间既有赋予性的，也有自致性的。自主活动范围的扩大为村干部的创造活动提供了条件，而这种“创造活动”既可能是积极的、有利于国家和农民的，也可能是有损于国家和农民利益的。前者如用活用足政策、创造性地推动物质文明和精神文明的协调发展，后者如欺上瞒下的弄虚作假和“村霸”行为等等。应该指出的是，后者并不是绝无仅有和偶然发生的，而是必须引起高度注意的现象，因为它阻碍了政府和农民的正常沟通和相互理解，甚至会酿成一些恶性事件。三、代理行为与有效监督在自主活动空间扩展的情况下，我们可以发现村干部的两种截然不同的“创造行为”。究其原因，除了外部环境之外，村干部的自身因素是形成两种不同“创造行为”的重要原因，而其中村干部的素质也包括政策水平、工作能力、对个人利益的重视程度和道德水平。素质高的干部会积极地创造性地工作，素质差的则可能“乱来”。因此，提高村干部的素质对于农村建设是十分必要的。然而，提高村干部的素质并非短时间可以奏效。因此，为了减少村干部的越轨行为乃至恶性事件的发生，对村干部实行有效监督是必要的。从双重代理的角度看，对村干部的施政行为的监督来自于县乡干部和农民群众两个方面，而这两种监督不论就其方式，还是就其力度而言都有不同。县乡干部对村干部的监督多是事后监督，即他们向村干部布置完任务后，检查任务的完成情况，并视情况给予奖惩。这种监督常常是有力的，因为检查结果要与村干部的个人利益挂钩。因此村干部一般不敢怠慢。农民群众对村干部的监督方式是看他们的意见被上级重视的程度，即他们的意见是否被反映上去并被考虑。一般说来这种监督是软性的，甚至群众对村干部的中介行为难以衡量和评价。因为农民群众很难了解乡村干部之间的互动过程，甚至村干部也不一定将自己的行为公开化。于是监督成为困难。为了改善农村工作，完善对村干部的监督机制是必要的。县乡对村干部不但要实行结果监督，而且要实施过程监督，即不但要考核村干部任务完成得如何，而且要检查他们是如何完成任务的。变结果监督为全程监督，以减少村干部的越轨行为。当然这要加强县乡干部对村干部的帮助与指导，特别要改变那种只问结果、不管过程或手段的“目标责任制”。在这方面还要充分注意的是调整那些不切实际、劳民伤财的任务，制定切实可行的政策，以减少村干部在贯彻政策和任务过程中的难度。另一方面要完善农民群众对村干部的监督。在这方面，建立健全村级民主制度、使村干部的村务管理行为公开化是最重要的环节，在村内民主受阻的情况下，疏通农民群众与县乡政府的直接信息渠道是必需的，但这须以减少农民的意见表达费用为条件，而这看似简单的事情并不一定容易实现。可以预见，当这种监督切实有效的时候，村干部的越轨行为(包括那些在自己管辖范围内的自以为是的“乱来”)就会受到定程度的遏制。应该承认，改革以来村干部的任务是相当艰巨和繁重的，其工作也