农村研究论文-失范的契约：形式民主下的枷锁——对一示范性村民自治章程的解读.doc

农村研究论文-失范的契约：形式民主下的枷锁对一示范性村民自治章程的解读内容提要：本文认为，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来剥夺和压迫农民的枷锁。要解决此类问题，不仅仅需要在立约技术等操作层面上的革新，更需要强化与民主理念相联系的契约精神。关键词：自治章程；权威导向；村治习惯；契约精神乡规民约历来是观察和研究中国乡村社会的重要样本。有研究者指出，目前有许多乡规民约只具有文字表达的意义，它通常是应上级的要求而定，作为“依法治村”的证据，在实践中并不总是能够得到严格的执行。但是，对于我们观察基层组织而言，它们仍有不可多得的涵义。原因是，这些乡规民约基本上是由基层组织、或其委托的人士起草，并在基层组织中得到广泛认同的作品，因此，它们在相当程度上，能够反映这些人对于其权利、权力、责任、义务和管制方法的认识，反映了基层政权控制辖区的某种制度性基础。本文通过对湖南省T县推出的具有示范性意义的S村村民自治章程产生过程的描述和主要内容的解读，得出了如下结论：村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来剥夺和压迫农民的枷锁。一、事实：背景和过程湖南省T县是民政部村民自治示范县并在1999年受到命名表彰的全国村民自治模范县之一，S村是该县村民自治的示范村。该村共有14个村民小组，495户，1796人（1999年），水田1415亩，这种组和户的规模及人平耕地面积在T县处于平均水平。所不同的是，该村所办企业近年纯收入近30多万元，村民人平收入达2100元，这在该县属于上等水平的，只有靠近市区和县城的少数村能够接近这一水平。S村从1988年开展村民自治活动以来，一直是县民政部门重点指导的村，也是对外宣传的主要窗口。根据民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知精神，各省市都对示范县和示范村制定了一系列的标准，其中制定村民自治章程是最主要的内容之一。为了达到示范村的标准，S村在1997年底开始了S村村民自治章程的制定工作。这次制定过程分为四个阶段。第一阶段，提出章程草案。为了适应示范县和示范村的需要，县民政部门要求S村制定村民自治章程，县委有关领导也将此作为“政治任务”下达给该村党支部和村委会。该村党支部书记和村主任对制定这一章程表示同意，但提出村里没有人才，不可能搞出“有水平东西”，希望县民政部门帮助起草。因此，在县民政部门的具体指导下村里成立了章程起草小组，起草小组参照其它县和村的有关资料及该村1990年制定的村规民约，拟定一个初稿。初稿出来后，在县民政部门和乡有关负责人要求下，召开了几次村党支部和村委会联席会议，进行逐条研究和修改，最后确定了S村村民自治章程（草案）。第二阶段，征求意见和修改。草案形成后，对如何征求村民意见有不同的主张，其中之一是，由于村民自治章程关系到村中的每一个村民，是村里的“根本大法”，应该召开村民会议，进行“村民公决”。但这种主张很快就被否定了。其理由是这样劳民伤财，也起不到实效，还不如印发给每家每户，以户为单位征求意见。因此，村委会将草案打印成册，按村民小组分发到户，无论是否有建议，户主都必须签字，然后将草案交回村委会。这样，按户发出的495份草案全部收回，村民共提出96项意见。这些意见包含各个方面，其中比较多的是有关集体财务管理方面的意见。起草人员根据村民们提出的意见进行了一些修改。第三阶段，审议通过。村党支部和村委会于1998年3月12日召开了由43名村民代表（每10户推举的1名代表）组成的村民代表大会对S村村民自治章程进行审议。县民政部门和乡有关负责人也到会“坐镇”。在会议上，有部分村民代表对章程没有采纳他们在征求意见阶段提出的建议表示不满，对此，县乡村有关人员进行了解释，最后以举手的方式进行表决，有关人员点了一下人头说，“已过半数，章程通过”。第四阶段，成立执行小组和颁布实施。在章程通过后，村民代表大会接着按村党支部和村委会提出的名单，确定了21名村民代表以及6名村委会成员共27人组成的S村村民自治章程执行小组，并要求村民代表特别是执行小组人员要大力宣传这个S村“小宪法”，要做到家喻户晓。县民政部门也将此章程作为示范性章程进行宣传和推广。二、文本：权利、义务和权力S村民自治章程共10章，60条。第1章“准则”有3条；第2章“村民的权利与义务”有12条；第三章“田土山水道路管理”有8条；第4章“用电管理”有4条；第5章“计划生育管理”有4条；第6章“社会治安秩序管理”有12条；第7章“村民风俗婚姻家庭关系”有7条，第8章“组织建设”有4条，第9章“集体财务管理”有3条；第10章“附则”有3条。按照法学界对规范性文件分析的一般方法，我们可以从权利和义务关系以及由此产生的公共权力三个方面来对这一章程进行简单归类。章程在第2章规定了村民的权利。但这些规定比较简单，只有4条。这些权利是：章程第4条规定，“村民依法享有人身权。村民的人身自由和身体健康受到侵犯时，有权要求侵害者赔偿医疗费和误工补贴等一切费用，并由村委会处以100200元罚款，情节严重的交司法机关惩处”。第5条规定，“村民依法享有财产权。村民的合法财产和合法收入受到侵害时，有权要求侵害人停止侵害，返还财产和赔偿损失”。第6条规定，“村民依法享有名誉权和荣誉权。村民受到他人侮辱、诽谤、诬告和陷害时，有权要求他人侵害，消除影响，恢复各誉或赔礼道歉”。第7条规定，“村民有权对村干部提出批评建议权。对于村组干部的违法失职行为，有权向上级主管机关提出申诉、控告或检举。但不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于村民的申诉、控告或检举，任何人不得压制和打击报复”。可见这些权利都是国家法律早已有明确规定的内容，并不具有乡村社区特定的性质。章程有关村民义务的规定则十分复杂。如果从对象来说，大体可分为村民对国家的义务、村民对社区的义务，村民之间的义务等三个方面。第一，在村民对社区的义务方面，章程涵括了政治、经济和文化及社会生活各个方面。这些规定都非常详细并有具体的处罚规定。如第11条规定，“每年村民应按国家规定并根据村组实际所需完成农田水利基本建设义务工和积累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、组按每个工日2025元强制收归集体安排他人完成。农田水利基本建设和举办公益事业费用，按田亩或人头比例统一集资，违者，由村委会强制收缴，并由当事人承担一切费用。”第17条规定，“本村耕地实行家庭联产承包。如有政策性调整和人口异动情况或其他原因，由当事人向组村申请，根据上级规定和村民小组的合同，可适当进行小调整，被调整人必须服从。违者，村、组采取强制措施予以划拔，并对责任户给予1050户罚款”。第二，在村民对国家的义务方面，章程规定的主要是交粮和计划生育这些与农民生活相关的问题。如第10条规定，“村民在镇村统一规定的时间内完成国家定购粮任务和集体的各项上交任务，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。违者，村委会有权组织强制收缴，并按拖欠、拒交数额的金额处以30%的罚款。”第13条规定，村民必须自觉履行计划生育义务，及时主动落实节育措施。违者，必须自觉接受镇、村、组三级按湖南省计划生育条例和有关规定的处罚。对及时举报他人违反计划生育或违法结婚行为的，奖举报者现金50元以上，并向其保密。第14条规定，“村民必须依法履行服兵役和参加民兵组织的义务，积极报名应征服兵役和参加民兵组织。违者依照兵役法的规定，给予罚款，并强制其履行义务”。第37条规定，“凡阻碍、扰乱镇、村、组干部执行计划生育、追交各项任务，调处民事纠纷和其他依法执行公务活动，经劝阻不听的，责令写出书面检讨张贴全村，并处200元以上罚款”。第三，在村民对其他村民的义务方面，章程规定得较为原则，主要是有关人身和财产方面的。比如第47条规定，“建立良好的邻里关系。村民建房、修路等，要照顾相邻之间的排水、交通的方便，不能影响整体规划和损害邻居的利益。违者，由责任人排除妨害赔偿经济损失，并处100200元罚款”。第49条规定，“认真落实五保供养政策和镇政府规定的供养办法，安排好吃、穿、住、医、葬（上学）。凡拒不尽义务和不落实的，村责令强制执行”。为了使这些义务性规定具有现实的约束力，章程规定了不履行义务应承担的责任，将罚款，批评教育，强制性措施，责令赔偿等作为处罚措施。其中，罚款是最主要的手段。在60条中，有关罚款的条款有24条。包括了侵犯村民的人身自由和身体健康的（第4条）；利用家族、宗族势力或其他势力闹事的（第8条）；以任何借口拖欠、抗交各项上交任务的（第10条）；不按村组要求进行承包土地调整的（第17条）；在田塍边、塘坝边、过水圳边、渠道过堆放杂物、挖土种菜或作他用的（第19条）；饲养的家禽、家畜因管理不善造成他人生产和财物或伤害他人身体的（第20条）；不服从水利管理制度的（第21条）；违章搭棚、建房、种菜、堆放障碍物，过份刨田干子的（第23条）；不遵守用电规则和用电制度的（第27条）；弃婴、溺婴的（第31条）；参与赌博的（第33条）；有损害集体和个人财产的犯罪行为（第34条）；成群结伙、寻衅闹事、打架斗殴、敲诈勒索、盗窃公私财物的（第36条）；阻碍、扰乱镇、村、组干部执行公务活动的（第37条）；损坏或破坏水利、交通、生产等公共设施的（第38条）；盗窃、毁损国家、集体和他人财产的（第39条）；殴打教师和影响正常教学秩序的（第40条）；不接受村委会调解的而强词夺理寻衅闹事的（第41条）；在建房、修路中影响整体规划和损害邻居利益（第47条）；不尽赡养和抚养义务的（第48条）；贪污和挪用集体资财的（第57条）等各个方面。罚款的数目小至10元，最高为2000元，处200元以上的有15条。处罚幅度相差10倍的有3项，相差5倍的有4项，相差14倍的有10项。这就给执“法”者保留了很大的权力空间。特别是，章程还在多处制定了“强制措施”，如第10条和第11条，都规定了在收取上交任务和统一集资款时，对拖欠和抗交者“村委会有权强制收缴”，第17条规定对不服土地调整的村组采取“强制措施予以划拔”。而对什么是“强制收缴”、采取什么样的“强制措施”，章程并没有明确限定，村委会的负责人解释说，就是搬东西、拆毁住房、拔点田里的庄稼等等。章程规定的公共权力机构有三个。其一，村党支部。章程第2条规定，本章程在村党支部的领导下，由村民代表大会监督、村民委员会具体组织管理和实施。第54条规定，在党支部的领导下，建立定期考核村、组干部和民主评议村干部制度。第56条规定，村民主理财小组定期对付级财务进行清理审核，向村党支部报告清理结果。其二，村委员和村民代表大会。章程第51条规定，村建立村民委员会，在村委会领导下，设治调委员会、文教卫坟划生育委员会、社会福利委员会。村建立村民代表大会，实行自我教育、自我管理和自我服务。第60条规定，章程的解释权属村委会。其三，“章程执行小组”。第59条规定，村委会根据村民代表的推选，成立21人组成的村民自治章程执行小组，其所收缴的财、物（包括罚款、没收款和应收款等）由村委会统一管理，设立专账、予以公布，除正当、合理开支外，归全村人民所有。本章程执行中有较大阻力的，由村委会申请镇人民政府帮助执行，所有费用由当事人负责。三、分析和思考那么，S村村民自治章程制定过程和主要内容体现了什么样的制度性基础和村治精神呢？第一，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵害村民合法权利的机会。村民自治是国家在家庭联产承包责任制后实行的一种乡村政治制度安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。那些称之为“小宪法”的村民自治章程，只能以国家的法律权威为合法性基础和效力背景，是一种法度框架内的行为保证。S村村民自治章程的第1条就明确规定，“为了保障村民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，促进本村经济和社会发展，依据村民委员会组织法及国家有关法律法规，结合本村实际，经村民讨论制定本章程，作为全体村民必须遵守的行为准则”。但这并不是说，这些自治章程就完全按照国家的规定进行的。事实上，由于基层政府甚至村级组织都以国家代表身份自居，为使章程更符合自身的利益和意志，许多规定都跨越了国家法制的限度。如章程第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定，已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律规定相违背的。也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大农民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，甚至政府和村级组织作为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，