全面二孩-政策背景下乡镇政府职能完善论析.pdf

管理观察 Management Observer 总第 623 期 第 24 期 2016 年 8 月 下旬出版 142 “全面二孩”政策背景下乡镇政府职能完善论析 韦正富，黄霖 （贵州师范大学历史与政治学院，贵州 贵阳 5 5 0 0 0 1 ） 摘要：乡镇政府职能必须根据乡镇行政环境与使命的变化而进行变革，促进治理能力现代化。在“全 面二孩”政策背景之下，我国乡镇政府职能必须从控制人口数量向提高人口素质、从人口管理向人口 服务等的转变，从而不断提升为民众服务的效率和水平。 关键词：二孩政策 乡镇政府 职能 完善 中图分类号： D 6 0 1 文献标识码：A 注： 贵州省教育厅高校人文社会科学研究基地项目（2 0 1 5 J D 0 2 4 ）阶段性成果。 作者简介： 韦正富（1 9 8 3 - ），男，民族：水族，籍贯：贵州三都水族县，学历：行政管理学博士，职称：副教授，研究方向： 政府改革与创新，民族地区公共管理。 黄霖（1 9 9 2 - ），民族：汉，籍贯：贵州赤水，学历：大学。 一、全面放开二孩政策的背景及对乡镇政府职 能的影响 （一）“全面放开二孩”政策的出台背景 公共政策是治理社会问题的工具，一项科学政策的 颁布都是针对特定的社会问题，在社会高速发展中，公 共政策必然要根据形势的变化进行调整完善。计划生育 政策作为国家的一项基本国策，曾为解决我国人口快速 增长问题发挥了巨大的作用，但是由于改革开放的深入 和社会的发展，其目的、内容、原则、措施等都需要随 着时代的变化而变化。全面二孩政策，对优化人口结构、 减少性别差距比、增加劳动力供给及减缓人口老龄化压 力等都具有非常重要的作用。而乡镇政府是国家权利的 最末端，是计划生育政策的直接施行者。就当前中国计 生工作而言，乡镇的计生工作繁重又艰难，随着这一政 策下达实施，需要乡镇政府的职能相应地进行调整与转 变。 （二）“全面放开二孩”政策实施背景下乡镇政府职能 转变的必然性 “全面二孩”政策之前，中国计划生育政策的侧重 点在农村，因此在计划生育工作落实的过程中乡镇政府 成为主力军。 当时违反规定生育的现象在农村也较严重， 广大村民对计生政策缺乏理解以及受农村传统观念的影 响，导致乡镇政府计划生育工作压力加大。现在，全面 二孩政策放开，计划生育仍作为国家的一项基本国策， 没有改变，但是计划生育政策理念发生了变化，民众的 生育愿望一定程度达到了满足，这会给乡镇政府职能转 变带来巨大的影响。工作重心的影响，使乡镇政府以服 务的工作理念来倡导使用长效避孕节育措施，引导有计 划的生育；工作范围的影响，使乡镇政府在控制生育人 口数量中注重人口素质的提升；部门设置的影响，使乡 镇政府合理配置计生工作部门，大力培养专业的技术人 员。 二、“全面二孩”政策背景下乡镇政府职能转 变面临的主要问题 （一）计划生育政策的执行处于最基层，政策传递缓慢， 配套滞后 政策从中央到地方，一级传到一级，最后到乡镇的 时间相对较晚。加之上级政府与乡镇政府之间事权分配 不太统一，上级政府拥有绝对的话语权，乡镇政府往往 处于被动地位， 乡镇政府的职能履行就会形成对下负责， 对上交代的管理模式。事权自上而下层层下压，上级政 府以行政命令下达任务，使得乡镇政府在日常工作中任 务繁多， 其承担的职责与行使权力不一致， 影响办事效率。 服务管理 143 在与 J 镇某村的书记访谈中了解到，了解到他不仅当任 该村的支书，还挂职另一村的计生工作，每天事务杂而 繁多。像这样的人员安排调度情况在乡镇很常见，就算 一个勤恳工作人员，依旧会在办事力度上出现心有余而 力不足的现象，加之事权不均衡，管理跟不上，必然会 导致基层体制更新滞后的现象。况且，乡镇政府的职能 转变是受当年该镇财务状况影响的。 （二）“独生子女”政策惯性力大，政策执行者意识转 变困难 一方面是乡镇政府职能转变认识不到位。对于乡镇 政府转变认识不彻底的体现在农村计划生育前期工作一 直强调“少生孩子”光荣的这一价值理念，好不容易这 种观念得到了村民和干部的接受，现在又转变为二孩政 策，导致部分干部在开展农村计生工作观念转变困难。 同时，国家要求乡镇政府构建服务型政府，把经济建设 放在首位，加快新农村建设的步伐，导致部分乡镇政府 片面理解“以发展经济为中心”的思想，把主要精力放 在乡镇经济上，没有注重全面协调发展，导致计生工作 在内的公共服务出现缺位现象。 另一方面，二孩政策背景下服务宣传不到位。乡镇 计生宣传教育工作的对象范围广、村民文化素质较差、 理解性较弱，村民对计划生育部门开展的宣传活动不支 持，加之在农村宣传教育对象的局限性，无法形成一个 全民性的教育活动。乡镇的留守儿童和孤寡老人的群体 比重大，属于生育年龄范围的人因常年在外打工，只能 重大节假日才能回家，使乡镇政府能组织关于计划生育 宣传的次数少，计划生育政策宣传力度明显不足。 （三）传统计划生育部门及人员庞大，人员分流与转化 困难 上级政府采取不同的措施加大对基层施行情况考评 监督的范围和力度， 权责及追究实行严厉的 “一票否决” ， 乡镇政府需要收集繁杂的数据进行统计制作报表上报上 级政府。在对 J 镇计生办每月人口计生统计表的分析中， 政策外一栏的数据掺和虚假。上级政府权力的施加，面 对计生信息统计和更新工作繁重，缺乏必要的设施设备 和经费支撑，加之农村村民文化素质低，参政议政意识 匮乏，村民自治能力不高，使乡镇政府计生工作人员担 起所有事务，最后导致许多计生工作不得不进行谎报或 流于形式。另外，乡镇政府由于计生工作量大，大量聘 请外来人员。J 镇计生办有 34 名工作人员，其中 25 名有 编制，9 名没有编制，由于受编制问题影响，部分工作 人员稳定性不强，薪资福利缺乏一定保障，使工作人员 工作积极性不高。 三、全面二孩政策背景下乡镇政府职能转变 （一）完善基层体制，理顺职能机构 在上级政府和乡镇政府之间的事权要合理分配，上 级政府要打破“权力集中”，主动分散权力于乡镇政府， 让其从无所不能的全能型乡镇政府中走出来。上级政府 既要领导乡镇政府贯彻实施政策、决定，也要适时放权、 相信乡镇政府的办事能力，不要单从乡镇政府领导干部 的政绩来看乡镇的发展或只是一味下达任务狠抓乡镇经 济建设。面对乡镇政府财政的匮乏，导致乡镇职能转变 实现困难，乡镇政府应理清自己的思路，制度上要创新， 完善乡镇财政收入体制。上级政府在其管理乡镇政府的 财务经费中创立缓解乡镇财政困难的激励约束机制，乡 镇政府财政困难得以缓解，乡镇政府便能积极推进计生 机构改革，精简计生机构设置，理顺职能机构，逐步压 缩政府经济管理部门，改革计划落后的农业管理体制， 更有力地把职能重心放在村民生产、生活等方面。同时， 乡镇政府积极发展农村自治组织，将农村自治力量秩序 化、组织化，把管理权力给广大村民，让村民成为计生 工作的主体，把农村自治组织培养成能担起公共计生服 务重任的社会管理组织部门，促进乡镇政府职能转变， 与乡镇政府一起创造农村计生工作的佳绩。 （二）从人口管理向人口服务的转变 二孩政策的放开满足家庭对孩子的生育意愿， 使 “偷 生”、“抢生”的违法计生行为逐步减少，乡镇政府应 国家要求由计生管理向服务转向，使得乡镇计生工作从 与治安部门强制性执行的模式中走出。由于出生人口数 量增加，高龄孕产妇比例提高，与妇幼保健服务供给之 间必然形成矛盾，面对这一问题，乡镇政府要进一步加 强优生优育的宣传教育和服务工作，不断完善孕前、孕 期、产后三级预防出生缺陷体系，建立全员防范、全程 关注的模式。同时，乡镇政府需要与民政、卫生等部门 一起做好婚姻登记、婚前服务和孕产诊查保健工作，向 广大村民宣传二孩政策，各部门融合确保广大村民不只 是单一停留在“一个家庭生育两个孩子”的字面的理解。 （下转第 1 4 6 页） 服务管理 146 和冷门书的首批项目启动图书。同时发动读者，将个人 闲置的图书（不包括教材、过刊等时效性强的书籍）分 享出来。机构捐赠和个人分享相结合，将有助于提高阅 读群体需求的有效对接，提高图书利用率。 投漂方法。用户注册成功后，可将书名、出版社、 作者、书籍污损情况等图书信息上传至移动终端，也可 上传书籍照片，完成投漂信息发布。待系统审核通过后， 该信息将显示在 APP 投漂栏。 求漂方法。用户注册成功后，可将书名、出版社、 作者等求漂图书信息上传至移动终端，完成求漂信息发 布。待系统审核通过后，该信息将显示在 APP 求漂栏。 用户也可在投票栏显示的图书中自行选择求漂图书。 漂流过程。若用户 M 求漂图书 A，系统会自动根据 用户 M 的昵称、信用积分、所在区域等基本情况通知投 漂用户 N。若用户 N 同意求漂请求，系统将自动发送求 漂成功的通知给用户 M。用户 M 可以实时查询求漂图书 状态。用户 N 则可就近选择图书漂流站投漂该书。 若用户投漂图书 B，系统会自动通知求漂用户，并 显示该书位置及漂流进度。若有多位用户求漂该书，投 漂用户有权选择其中一位，然后开始图书漂流。其他求 漂用户发布的求漂信息将重新在 APP 求漂栏显示。 建议在移动终端实现实时漂流图书状态追踪。如显 示“图书在途”，表明图书正在运输中；显示“图书到 漂流站”，表明图书已到漂流站。 当用户 M 看完图书，可以用移动终端搜索图书漂流 站分布地址，就近将图书还回漂流站，完成图书回漂。 漂友互动活动。经过调查发现，许多读者参加图书 漂流活动，不仅分享图书，获得阅读乐趣，而且有交友 的目的。 举办漂友互动活动， 可以增强移动终端用户黏性， 使用户从线上走到线下，在实际生活中互助互爱，增强 漂友参与图书漂流项目的稳定性。同时，也可以把阅读 过同一本书的漂友聚集起来， 谈感受， 聊心得， 深化认识， 获得启迪。 参考文献： 1 中央办公厅、国务院办公厅关于加快构建现代公共文化 服务体系的意见 E B / OL . 新华网，2 0 1 5 . 1 . h t t p ：/ / n e w s . x i n h u a n e t . c o m / z g j x / 2 0 1 5 - 0 1 / 1 5 / c 1 3 3 9 2 0 3 1 9 . h t m . 2 十三五规划纲要 E B / OL 新华网，2 0 1 6 . 3 . h t t p ：/ / w w w . s h . x i n h u a n e t . c o m / 2 0 1 6 - 0 3 / 1 8 / c _ 1 3 5 2 0 0 4 0 0 . h t m . 3 图 书 漂 流 E B / OL . 百 度 百 科，h t t p ：/ / b a i k e . s o . c o m / d o c / 6 5 2 3 7 3 6 - 6 7 3 7 4 6 8 . h t m l . 乡镇政府计生办要与民政、卫生部门加强部门协作，各 自认真履行职责，着力解决好二孩政策的配套、公共服 务保障、执法协调、信息互通等问题。 （三）从控制人数量向提高人口素质的转变 目前，全面二孩政策的放开并不意味着在人口数量 上的放开，只是适度的人口增长，合理控制人口数量， 进行有效的社会分工，优化人口结构。确保“控制人口 数量，提高人口素质”目标的实现。乡镇政府应把提高 人口素质提上议事日程，对于人口素质较薄弱的农村地 区，把人口素质建设作为计划生育工作重心。首先，乡 镇政府计生工作人员要认真学习二孩政策，通过讲座学 习来加强自身的理论理解程度，再让所学政策理论结合 广大村民喜闻乐见、便于理解的方式，大力开展各种各 样的活动。其次，乡镇政府领导干部要解放思想，拓展 眼界，学习其他地区人口计生工作的成功案例，引进专 业人才，结合自身人口问题，把二孩政策落到实处。要 发展壮大计生工作人员的队伍，对计生工作人员进行针 对性的培训，通过培训来夯实工作人员的计划生育基础 知识和提高工作的服务意识。再次，乡镇政府要对村民 进行有关计划生育的法律意识的灌输，耐心地宣传二孩 政策，改善村民原有的计生观念，提高村民的素质，使 乡镇计划生育工作能依法顺利地开展。 参考文献： 1 毛寿龙 . 中国政府功能