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政治其它相关论文-再审检察建议的现实困境和突围之路论文关键词：民事行政检察监督再审建议论文摘要：再审检察建议作为民行检察监督的重要方式，实行了民行案件同级监督，减少了诉讼环节，降低了诉讼成本，取得了较好的法律效果和社会效果。但实践中，再审检察建议存在法律地位不明确、监督机制不完备、操作程序不规范等诸多问题，应当通过明确检察建议的法律地位、制定完善的监督制约措施、规范文书制作和操作程序等措施，更好地发挥再审检察建议的功能作用。再审检察建议是指人民检察院在民事行政检察监督中，认为人民法院已经发生法律效力的民事行政判决、裁定或调解确有错误，以发出再审检察建议书的方式向人民法院提出监督意见，从而启动人民法院再审程序的一种监督方式。作为一种非法定的启动民事行政案件再审程序的诉讼监督途径，再审检察建议赋予了基层检察院“准抗诉权”，实现了民行案件同级监督，有效缓解了由于基层检察院无抗诉权而导致的“倒三角”矛盾，减少了诉讼环节，降低了诉讼成本，提高了诉讼效率。一、再审检察建议适用的现实困境(一)法律地位不明确。法律效力难保证。我国的民事诉讼法、行政诉讼法规定，人民检察院有权通过抗诉的方式对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督，但均未对再审检察建议的法律地位作出明确的规定。再审检察建议作为检察机关启动民事行政申诉案件再审程序的一种方式，除民事诉讼法第14条、行政诉讼法第10条对检察机关开展民事、行政审判诉讼监督的原则规定，目前只在人民检察院民事行政抗诉案件办案规则中得到了确认，因此其只是一种检察机关内部的办理民行案件的方式。检察机关对民事审判和行政诉讼活动的监督范围由最高人民法院通过司法解释予以层层限制，因此法院系统普遍认为再审检察建议也就不具备相应的法律效力和强制约束力。法院方面在接到再审检察建议后，往往消极对待，敷衍了事，将再审检察建议当作一般的民事行政申诉，甚至将检察建议视同来信来访。这一问题主要表现为以下四个现象：现象一：再审检察建议必须依赖与法院方面协调关系来保证工作的顺利开展。人民检察院民事行政抗诉案件办案规则第47条规定，适用检察建议启动民行再审程序必须取得法院同意，这就导致再审检察建议工作的顺利开展必须依赖于与法院方面协调好关系。笔者所在基层检察院早于2002年即与当地人民法院多次协商再审检察建议相关事宜，并将检察机关要建议再审的案件规定为争议标的不大的、意见能达成一致的、违反法定程序的等6个方面的内容确定下来，形成了关于加强民行检察建议协调配合的会议纪要供当地检、法两家民行诉讼监督工作遵照执行。会议纪要得到了上级检察院的肯定，被最高人民检察院转发。该年度我院向同级法院发出再审检察建议8件，全部改判，取得了良好的法制效果和社会效果。但2003年换届后，法院新的领导班子对会议纪要有不同看法，立案庭、审判监督庭对会议纪要的执行也出现了偏差，检、法两家在工作协调方面出现了一些问题，该年度我院共发出再审检察建议12件，实际改判了8件；2003年至2007年，我院共发出再审检察建议45件，实际改判了32件。从再审检察建议的开展情况来看，由于再审检察建议没有明确的法律地位和相应的法律效力，因此其开展的效果主要取决于能否协调好与法院方面的关系，导致出现“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面。现象二：法院将再审检察建议等同于一般的民行申诉，甚至于仅相当于当事人申诉的一个附件。再审检察建议一律由立案庭受理，经当事人申诉后才进入申诉审查程序，立案庭进行实质审查后，认为原裁判可能确有错误，才下达再审裁定，移交审判监督庭进行再审。目前，法院将再审检察建议视同一般的民行申诉，一律交由立案庭审查，且当事人未向法院申诉前，法院立案庭以无当事人申诉不能启动程序为由对检察机关建议再审的案件不予审查。但事实上，作为法律监督机关送发的法律文书，其审查部门应该是以法院内专门承担监督职责的审判监督庭为宜，立案庭仅就再审检察建议的案件是否属可再审的范围，检察机关是否移送相关材料、法律文书等方面进行形式审查就行了。这个现象也凸显出再审检察建议的法律地位有待提高。现象三：检察建议启动再审程序后，再审过程及结果无正式回复，不能实现对再审情况的有效监督。在检察建议启动再审程序后，由于未规定法院方面对再审结果是否采纳建议向送发检察建议的检察院作出书面回复(当然，由于效力问题，规定也未必有用)，因此，法院方面几乎从不将再审检察建议的处理结果向检察院作出书面或口头的回复，这种漠视再审检察建议的原因仍然在于再审检察建议没有相应的法律效力如我院办理的袁某与周某借款纠纷申诉案。我院于年初即将“民事行政(再审)检察建议书”和相关证据送交法院，后我院多次向法院询问此案进展情况，法院一直不给答复，到年底都无音讯，后来申诉人告诉我院他的再审申请已被法院驳回，该案不能进入再审，对该情况我院无法知道。现象四：要求当事人再向法院申诉，并交纳诉讼费，淡化检察机关作用。检察机关发出再审检察建议后法院规定该申诉人还必须向其申诉，并又交纳诉讼费，否则按没申诉或撤回申诉处理。这也就自然淡化了检察机关的作用，其做法基本上将检察机关的作用最小化了。如我院办理的张某与罗某人身损害赔偿纠纷申诉案，原审不仅违反法定程序，变相剥夺了被告人的诉讼权利缺席审理，且依据法庭缺席审理查明的事实，原判决在计算赔偿金时，多算700余元(按法院认定事实只应计1，000余元)，基于本案标的不大，我院建议法院再审，并告知申诉人，该案终因法院要按原审标准再收取500元诉讼费，申诉人认为本身法院判决有误还要自己再交500元诉讼费去换取700元赔偿金，便自愿放弃，这就无法维护司法公正。(二)与法院内部行政化管理相冲突。缺乏监督制约措施。长期以来，民事、行政案件都由法院“独家审判”、“自我监督”，而且长期的行政化管理使审判人员思想上形成了“自家说了算”的执法定式，对来自外部的检察监督总是感到不自在，甚至认为是抓他们的“痛脚”，与他们过不去，或认为检察监督是“多此一举”影响了审判权威，因而敷衍了事。对再审检察建议持推诿、回避或随意应付的态度。而检察机关民行诉讼检察监督提起抗诉，又因抗诉再审期限法律没有明确规定，再审案件也就存在久拖不审的情况，致使检察建议民事行政诉讼监督的开展不时与法院内部的行政化管理相冲突，而再审检察建议更由于没有明确的法律地位和相应的监督制约措施，从而使再审检察建议的开展不尽如人意。现象一：无论检察院发多少再审检察建议，但每年法院改判的案件数控制在一定数量以内。法院内部以所谓“提高案件质量”为由，对审判监督庭规定，不论是当事人申请法院再审的案件、还是检察院抗诉来的案件或者检察院建议再审的案件，每年改判不得超过5件。这种典型司法行政化的做法明显妨碍了再审检察建议的开展，但我们并没有相应的监督制约措施对其做法进行制约，却受到法院的反制约。现象二：触及法院行政利益后，难以取得法院配合。我院民行部门在审查一民事借款纠纷申诉案时发现了一名法官伪造法律文书枉法裁判的线索，后该法官被我院职侦部门查办。由于此举极大地触动了法院方面的行政利益，使得我院民行检察部门与法院之间的关系出现了较大的不和谐因素。法院方面对民行部门开展检察建议工作频频掣肘，如尽管未有规定，但法院原一直依惯例回复检察院检察建议采纳情况，但在该事件后就停止了；以加强规范管理的名义将检察建议的地位降至一般的民行申诉，并对检察建议启动再审程序附加了诸多的要求，如要求凡检察机关建议再审的案件，法院一把手和分管院长要亲自审查把关(其他申诉仅合议庭评议，有较大分歧意见才建议分管院长提请审判委员会研究)，并由法院纪检部门对案件先行审查，从而增加了再审检察建议的时间成本、人力成本，限制其开展。这导致了大量司法资源因为行政利益被浪费，使民行案件当事人直接或间接地增大了诉讼成本。从某种意义上讲，检察机关的介入，与当事人直接向法院申诉相比，反而增加了当事人的诉讼成本和维权的难度。而由于缺乏有效的监督制约措施，检察院难以制约、抗衡法院的一些行政化举措，导致再审检察建议的司法成本增大，而效果却难以尽如人意。(三)操作程序不规范，文书制作格式乱。人民检察院民事行政抗诉案件办案规则中只对适用检察建议启动民行再审程序的条件和范围作了大致的规定，缺乏对操作程序的指导性规范；而且对检察建议的文书制作格式、内容也未作具体规定。因此，各地检察院在开展检察建议工作时，都是“摸着石头过河”，按照自己对规则的理解来把握和执行操作程序，对检察建议的文书制作则在格式和内容方面存在着较大差异。人民检察院民事行政抗诉案件办案规则第47条分四项对适用检察建议启动民行再审程序的条件和范围作了规定：一种是原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；二种是原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；三种是人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；四种是应当向人民法院提出检察建议的其他情形。由于必须与法院协商一致，法院同意再审才能启动再审程序，因此与法院协商一致是检察建议操作程序中的一个必要环节，但在检察实践中，由于缺乏协调意识，往往未与法院协商取得法院同意就发出了检察建议，这就难以启动再审程序。在对第四项中“其他情况”的把握上，各地检察机关也存在着认识上的不一致。有些地方甚至出现了滥用检察建议的情况，仅凭主观认为法院在审理过程存在着瑕疵或错误，而并未在实体上和程序上违法也向法院发出检察建议，片面将检察建议视为实现民行诉讼监督的重要手段，而盲目扩大检察建议的适用范围。此外在检察建议的文书制作中也存在着格式与内容不够规范的问题。如在检察建议的对象方面，有些是对原审法院(如我院)，而有些是对原判决裁定的法庭，有些则是对审监庭，莫衷一是，缺乏统一的规范。在检察建议的内容方面，有些只说明原审中的错误所在，提出建议再审的要求，却并未充分列明案件基本事实、适用法律与原审判决裁定之间的出入与分歧；有些对案件基本事实叙述不清，对原审中出现的错误与瑕疵未能充分论证，适用法律不当等。这些情况的存在均导致了再审检察建议未能充分发挥其应有的功能。二、解决再审检察建议适用问题的突围之路(一)明确再审检察建议的法律地位，赋予其相应的法律效力。再审检察建议的推行，其目的主要在于缓解抗诉级与再审级不对等造成的“倒三角”矛盾，提高诉讼效率，节约司法资源。因此检察建议的主要作用是作为抗诉的替代和补充。要保证再审检察建议能充分发挥类似抗诉的作用，有效启动民行再审程序，其关键在于明确再审检察建议的法律地位，赋予其相应的法律效力。建议通过立法的形式将再审检察建议作为民行检察监督的一种形式在法律规范中予以确认(最新修改的民事诉讼法仍然没有确认再审检察建议的法律地位，笔者期冀能由高检和高法联合进行司法解释)。不再将抗诉规定为启动再审的惟一方式，而把再审检察建议作为与抗诉效力相当的强制法律条件启动再审程序，赋予民事、行政再审检察建议具有刑事诉讼法中检察机关立案监督相似的法律效力，法院接受再审检察建议后应当在法定期限内(如三十天内)启动再审程序，并作出再审判决，如法院维持原判决，检察机关认为不当的，再启动抗诉程序，提请上级检察院抗诉，由上级法院对该案进行提审。只有使再审检察建议具有法律上的强制约束力，才能保证其法律地位和执行的有效性。(二)制定完善的监督制约措施，加大监督力度。在保证了再审检察建议的法律效力之后，还应加强对法院启动再审程序后执行检察建议再审情况的监督，法院应当通知检察机关出席再审法庭履行法律监督职责，是否出席再审法庭由检察机关根据案件有关情况决定。目前的法律、法规、司法解释均无如何监督检察建议执行情况的具体规定，有鉴于此，建议立足检察机关的法律监督职能以及民事诉讼法第14条、行政诉讼法第10条对检察机关开展民事、行政审判诉讼监督的原则规定，尽快制定完善的监督制约措施，规范对再审检察建议采纳、执行情况的监督手段、程序，加大监督力度。同时应加强与立法机关监督力量的配合和互动，整合监督资源，再审检察建议应当报同级人大常委会，同级人大常委会认为有必要的可以启动个案监督程序，以全面有效地对法院的再审情况进行监督制约。只有监督有力，措施到位，才能有效制衡法院内部的司法行政化，保证审判活动的公平、公正，维护诉讼当事人的合法权益。(三)规范检察建议的操作程序和文书制作。再审检察建议的操作程序和文书制作也应当大力规范。规范操作程序，可以提高效率，降低司法成本，也便于与法院方面协调相关事宜，有利于工作的