社区减负情况报告1.doc

关于社区减负的调研报告随着城乡一体化进程的不断推进及城市结构发生了深刻变化，社区作为城市构成的基本单元，在服务群众和维护稳定中的地位越显得突出和重要，尤其我州作为一个边疆少数民族地区，社区的作用和社会地位更加凸显。但在具体工作中，社区干部普遍反映社区负担过重、一些政府部门把过多的职能下放给社区，导致社区负担越来越重，使居委会这个社区居民群众的自治组织成了不伦不类的行政性组织，严重地影响了社区的维稳和服务等工作正常地开展。为进一步了解社区承受的负担情况，州党委基层办及时向各县市发放了社区接收考核及各类创建活动调查表、社区“三定”职责以外所承担工作情况调查表，并由杨军同志带队组成调研组专程赴昌吉市进行调研。一、社区承受的主要负担1、检查考核多。据了解，社区每年的各项工作考核接连不断，大部分社区干部疲于长期忙于整理资料和应付各类检查考核。如昌吉市现有77个市直部门、169个科级单位除党校、编委办、检察院、审计局、机关工委、财政局、发改委、供销社、国土资源局、政府服务中心、机关事务管理局、城乡规划局、经济办、项目代建局、头屯河沿岸整治管理办公室15个部门没有硬性考核任务外，其他各部门单位或多或少均有一定的考核量化指标。呼图壁县除社区“三定”规定职责以外所承担具体事项多达120余项，所涉及下达任务部门（单位）52个。综合各县市主要考核指标有党建、精神文明、党风廉政建设、纠风、宣传、文体、人民调解、计划生育、老龄、残联、民政、双拥、城市解困、劳动保障、就业、职业培训、职业介绍、医保、新农合、养老、大中专毕业生管理、离退休人员服务管理、社会化管理、小额担保贷款、4050人员社保补贴、十慢、爱国卫生、红会、食品药品、妇幼、防疫、消防、交通安全、安全生产、统计、综合治理、档案、工会、妇联、团、应急管理、信访、九年义务教育、科技、旅游、环保、反传销、关心下一代等48种。2、统计台帐多。各职能部门的检查考核大多看重台帐资料，往往一项工作一个台帐，一项创建便是若干个。据调查，社区每年的工作台帐有40多种之多。诸如人口普查、经济普查、供排水、热力井盖、路灯、路面损毁情况、自来水用水情况、电力用户使用情况、危房情况等城市基础设施普查统计；在动物养殖方面包括各种动物养殖情况统计，狗、猫等各种动物防疫情况；在污染源方面诸如理发店数量、泔水流动数量及去向、危险爆炸物品登记、小区车辆登记等。另外，还有单项统计的，诸如居改商、企业生产安全、交通安全、环保（餐饮油烟、噪音）等有关数据的统计。3、创建达标多。各部门和社会职能部门赋予社区的工作更多，初步统计达25项之多。诸如：和谐社区、档案达标、平安社区、文明社区创建、民模社区、绿色社区、科普示范社区、防震减灾社区、无传销社区、充分就业社区、和谐幸福家庭、计划生育先进、婚育新风进万家示范社区、无毒社区、模范职工之家、应急管理示范点、扫黄打非师范社区、妇女之家、模范职工之家、警务室达标验收、先进卫生社区、青年文明号、廉政文化进社区、法治创建、双拥社区等创建。4、盖章证明多。通过调查了解和统计，有关部门（单位）要求居民在社区居委会开具的各类证明有25项，主要有新开商铺业主证明，工商局补办复审营业执照证明，货车超载证明，学生社会实践证明、学生高考家庭调查，结婚证损坏丢失补办，票据、现金等有价证券被洗、烧等有损坏需社区证明，新生儿报户证明，居住证明，暂住证明，转落户口证明，无房产证、土地证的房子证明，亲属关系证明，死亡证明，亲属关系证明，公民出境证明，少数民族出境朝觐担保证明，家庭特困证明，学生特困证明，居民家庭情况的证明，异地办理医保、社保的证明，异地养老金证明，高校入党政审证明，灵活就业证明，建设局房管所居民首次购房的证明。这些证明事项，使社区公章成了“万能章”，也使社区成为“多管局”。 5、信息平台多。社区参与维护的网络信息平台近10个，诸如计划生育4个、综合治理2个、劳动保障2个、民政平台1个，其数据输入频率从一周一次到半年一次不等。 6、维稳任务重。自2009年乌鲁木齐“7.5”事件发生后及近年来形势发展的需要，社区维稳任务繁重，社区干部长年累月维稳值班，工作压力和心理压力大，从根本上没有足够的时间和精力开展为居民服务工作。7、其他事物杂。诸如重点信访人员的盯死看牢、“两牢”释放人员动向、居民拆迁户安抚、出国朝觐人员担保、献血人员任务及无人管理小区的管理如积雪清理、卫生打扫、治安等，特别是一些会议、各种培训、演出庆典都经常被有关部门抽去当观众或志愿者等。经了解，下派任务最重的部门12个：政法委、人社局、计生委、卫生局、宣传部、公安局、城市管理执法局、房管局、建委、环保局、统计局、安全生产管理局。考核任务最重的部门9个：政法委（综合治理办）、信访局、计划生育、住建局、房管局、宣传部、卫生局、人社局、纪检委。其中，给经费的部门仅4个：组织部、人社局、计生委、文广局。二、主要原因分析（一）街道办事处职能定位问题根据城市街道办事处组织条例第四条规定街道办事处应承担的工作有3项：（1）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员会的工作；（3）反映居民的意见和要求。目前，就街道办事处的法定职责和其在实际工作中承担的职责，不难看出街道办事处实际承担的职责已经远远超出了城市街道办事处组织条例所规定的，几乎等同于乡（镇）一级政府所履行的职能，或者说街道办事处作为市人民政府的派出机关，仅从其职责角度而言，无异于基层一级人民政府。造成这种现象的原因： 1、街道办事处与乡镇存在区别的观念不清晰。乡镇是基层一级人民政府，其管理体制是“两级政府、三级管理”模式，即市乡镇村（居）；街道办事处是市政府的派出机关，应在城市管理中发挥“拾遗补缺”的作用，其管理体制是“一级政府、两级管理”模式，即市（街道）村（居）。市党委、政府和有关职能部门在下达工作任务和考核指标时，将街道办事处等同于乡镇，对各项工作的领导、组织、协调、考评等与乡镇没有区别，造成街道办事处名为派出机关，实际承担了基层一级人民政府的全部职责。2、街道办事处职责交叉不清。街道办事处要依法办理“交办事项”，但“交办事项”的范围、程度却没有明确而具体的规定。随着经济社会的快速发展，社会事业投入逐年增加，社会保障制度初步建立，社会管理重心下移，街道办事处承载的市党委、政府以及职能部门“交办事项”范围越来越大，职责越来越多，几乎涵盖了城市管理工作的方方面面。（1）街道办事处承担了应该由市政府职能部门承担的行政执法职能。街道办事处与市政府职能部门是平行关系，法律法规并未赋予或授权街道办事处行政执法权。在实际工作中，审批、规划、收费由职能部门负责，违建拆迁、建筑安全却要求街道办事处承担或参与；再如，城市管理行政执法职责明确规定由城市管理行政执法局承担，人员编制按核编比例配备到城市管理行政执法局，局按片区设立大队，即机构、职责、编制都是配备到位的，但市政府循“属地管理”惯性，将城市管理行政执法责任交由所在街道办事处承担，使得街道办事处原本就没有行政执法权，加之没有足够人力、物力，造成压力和负担。（2）街道办事处承接了很多市政府职能部门的工作，如低保、计生、再就业、安全防火等，无暇协调相关部门、社区单位参与社区建设和社区服务，引导建立社会服务体系，开展自治建设和社区服务，无法发挥街道办事处的真正功能。（3）街道办事处包揽了一些应该由居民自治组织和社区公民社会组织来承担的事务。如街道办事处本应加强指导社区居委会的工作，促进社区自治，但在实际运行中，街道办事处却承担了如社区财务等本应社区居委会承担的事务。3、街道办事处权责不统一。街道办事处没有被赋予或授权行政指挥权、行政执法权，所以市党委、政府和职能部门将各项任务下达、摊派到街道办事处，实际根本无法落实到位。随着经济社会的发展，城市专业管理的科技含量越来越高，实施专业管理需要相应的技术、设备、人才作保障，而这些资源大都集中在专业部门。街道迫于名目繁多的考核和“一票否决”，不得已实施管理，但缺乏基本条件，“想管管不了、不管又不行”，只能凭借人工手段，解决一些表面现象，工作很难做到深入、扎实。这也是造成城市管理和公共服务水平不高的一个重要原因。（二）社区居委会的职能定位问题中华人民共和国城市居民委员会组织法明确规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。主要任务有6项：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。目前，就社区居委会在实际工作中承担的职责，更多地体现出其具体承接政府公共服务延伸到社区、承担街道办事处和各职能部门向社区交办行政事务的职责，相对弱化了其作为基层群众性自治组织，自我管理、自我教育、自我服务的功能。也就是说，强协助（交办）功能，弱自治功能。造成这种现象的原因是：1、行政事务的无限度下压，必要的准入制度缺失。社会管理事务、公共服务事务、公益事业，无不与居民有关，责任层层分解层层落实，最后的落脚点就是社区居委会。街道办事处职责被越位，其“大服务”的职责不得不下压给社区居委会办理；各职能部门通过分管领导协调或其它形式，将行政事务下压到社区居委会。哪些事务可以交给社区居委会办理，哪些事务可以请社区居委会协助办理，哪些事务必须由街道办事处或职能部门自己办理，还没有形成准入必要的监管机制。2、政府工作在社区缺乏相应的平台和载体作支撑。随着城市管理重心下沉和民生、民本理念的进一步确立，政府各部门的工作纷纷进入社区，但相应的机构、人员、经费等并未进入社区，从而造成政府工作在基层的短腿问题。由于社区没有承担政府转移、下放工作的机构载体，为将政府在社区的各项管理工作真正落到实处，政府各职能部门和街道办事处不得不将相关工作转嫁给社区居委会承担。3、社区服务体系不健全。一方面政府的公共服务体系未完全延伸到社区，在一些领域，服务虽然到了社区（如社区卫生服务站），但并未完全体现公共服务的特征，承担公共服务的是营利性的机构；另一方面社区内居民自我服务组织和专业化的社会中介服务组织发育不完善，社区服务领域不宽、形式不新、质量不高，基本还停留在传统的民事调解、家政服务和群众性文化活动等方面，难以适应人民群众日益增长的多元化的社会服务需求。（三）政府职能部门、街道办事处、社区居委会的关系问题1、市各职能部门与街道办事处的关系本应是平行关系，但在实际运行过程中却成为了领导与被领导的关系。目前街道办事处的性质仍然是以1954年颁布的城市街道办事处组织条例为法律依据，明确规定街道办事处代表政府对辖区的地区性、社会性、群众性工作行使行政管理职能，市政府各职能部门不得给街道办事处下达任务。但在实际工作中市政府职能部门将大量的事务性工作无限延伸到街道办事处，街道办事处现有的工作力量难以适应这种工作方式和要求，为了完成上级交办的各项考核任务，不得不集中有限力量完成各项临时工作任务，疲于应付，在一定程度上影响和制约了街道办事处职能的完整理解和履行。2、政府职能部门、街道办事处与社区的关系本应是指导关系，而在实际运行中变成了领导与被领导的关系。根据居委会组织法第二条“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”规定，政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系应是指导关系，而在实际运行中却变成了领导与被领导的关系。（1）政府职能部门与社区居委会的关系在实际工作中，政府各职能部门却把社区居委会组织作为政府在基层的办事机构和政府在基层的“腿”对待，与社区居委会的关系由法律上的指导关系，变为了事实上的领导关系和上下级关系。政府各职能部门可以随意向社区分解下达任务和进行指标考核，据初步统计社区居委会组织承担的政府各职能部门下放、转移的常规性（不含临时性事项）行政事务工作就达130余项。社区居委会组织疲于应付大量的行政管理事务，其本身自治的职能呈现出日益弱化和边缘化的趋势，行政化色彩日益浓厚，社区居委会组织不是向辖区居民负责，而是向政府职能部门负责，从而导致社区工作考核监督主体的错位。（2）街道办事处与社区居委会的关系街道办事处是市政府的派出机关，是代表市级政府在辖区内实行社会管理的基层组织，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。居委会是接受街道办事处的指导而不是领导，但是，从目前实际来看，街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系。街道办事处无权管理或越权管理现象时有发生。从调研看，我州现阶段社区管理模式是以街道办事处为核心的政府主导型管理，这种管理形式导致街道办事处疲于应付大量事务性工作，弱化了其本该承担的社会职能，又造成社区其他自治组织的职能错位和扭曲。综上所述，街道办事处干了市直部门的事，社区居委会干了街道办事处和部分市直部门的事。三、对策及建议（一）准确定位社区工作站和居民委员会职能、职责1、原街道办事处的职能梳理街道办是市政府派出机关，受市政府直接领导，以经济建设为中心，以城市管理和社区服务为重点，以居民工作为基础，以基层政权建设为保证，应该行使市人民政府赋予的管理职能，而不是行使职能部门赋予的职能，主要负责社区建设和服务、城市管理、社会事务管理和市政府交办的各项事项。通过市政府授权赋予街道办对辖区内经济和社会事务行使组织领导、综合协调、监督检查的政府管理职能，组织开展辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作。2、社区工作站的职能按照政府职能转变的要求，对原街道办事处原有职能的综合分析，社区工作站的职能归位应落在社会管理和公共服务上，核心仍然是居民工作。一是组织协调职能。作为市政府的派出机构，社区工作站不应再直接承接政府职能部门下派的具体任务，而是发挥在辖区范围内的组织和协调作用，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动，协调政府、社会及居委会各方面的利益关系；指导居委会的工作，促进居委会自治；组织、动员社区单位参与社区建设和社区服务；组织社会服务组织承接政府分配的社会事务工作；组织社工、义务队伍从事公共管理和服务。二是服务管理职能。社区工作站的职能定位应以社会事务管理服务为主，寓管理于服务之中。发挥社区工作站在辖区事务中的协调作用，为政府职能部门、社会单位和居民做好服务工作；接受市政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能，对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。 三是维护社会和谐稳定职能。在任何历史时期，社会都存在着不和谐、不稳定因素，社区工作站要突出发挥维护社会和谐稳定的作用，保障居民安居乐业。（1）把工作重点转到民生工作，做好与人民群众生活密切相关的就业保障、医疗保健、文化教育、文体活动、社区服务等。（2）关注特殊群体，发挥救助体系作用解决贫困人群的实际困难，关注老年人需求，建设一批老年人服务设施和活动场所，开展专门为老龄人服务的文化娱乐和医疗保健等项工作。（3）做好民事调解工作，将矛盾问题解决在基层，消除在萌芽，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中“第一道防线”的作用。四是指导居委会自治自律职能。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离，社区作为承接载体，在社会事务中将发挥越来越重要的作用。社区工作站作为市政府的派出机构，承担着地区社会工作的责任，具有在地区社会事务中负总责的主体地位，使其既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，提高其自治自律意识。五是协管职能。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区工作站协助管理的行政事务转移给社区工作站，由社区工作站协助政府进行管理。应根据责、权、利相一致的原则，建议以下协管工作实行“费随事转”或“通过付费购买服务”。党委、政府决定的需要社区协管协办的其他临时性工作，采取一事一议的办法，由财政安排专项经费。六是扶持社会力量兴办社区服务职能。社会化、产业化、网络化、实体化是社区服务发展的必然趋势，社区工作站应根据居民不同层次的需要，动员引导扶持社会力量兴办社区服务。（1）对以提高居民生活质量为宗旨，能成为社区支柱性产业的服务项目，要积极协调相关部门，给予政策上支持，使其实现社区服务实体化。（2）对于那些已有市场需求又有发展潜力的服务项目，协调相关部门重点给予资金和政策扶持，使其逐步实现产业化，（3）对于那些纯粹公益性、福利性的服务项目，协调相关部门通过资金补贴的方式维持正常运转；（4）对于特困群体，则通过资金转移支付的方式保证他们能够享受到应有的服务。如对于辖区内的“三无”老人，既可以在社区工作站集中举办养老项目，也可以分散到已独立核算、市场化经营的老年公寓中，所需费用由财政承担。七是监督检查职能。社区工作站作为市政府的派出机构，依法督察行政部门的工作，对职能部门的工作效果进行考评，对社会服务组织的工作进行检查和评估。3、根据以上职能，社区工作站的主要职责是：（1）贯彻落实党的路线、方针、政策，执行市人民政府的决定和决议。（2）制定社会治安综合治理规划并组织实施，开展人民调解、治安保卫工作，依照有关规定管理外来流动人口。维护老年人、妇女、青少年、儿童和残疾人的合法权益；（3）协同有关部门开展计划生育、爱国卫生、防病保健、市容环境卫生、环境保护和劳动就业的管理工作；（4）指导、支持和帮助居民委员会的工作，促进居民委员会的组织建设和制度建设；（5）开展社区服务、拥军优属工作，兴办社会福利事业，做好社区文化、科普、体育、教育工作；（6）配合有关部门检查督促新建、联建和改建住宅的公建配套设施的落实；（7）配合有关部门做好防震、防火、抢险、防灾救灾工作；（8）向市人民政府反映居民群众的意见和要求，办理人民群众来信来访事项；（9）完成市人民政府交办的其他任务。4、准确定位居委会的职责通过分析居委会主要承担三大类职责。（1）自治职责。按照“政社、社居分开”的原则，社区受政府指导，拥有在国家法律、法规和政策范围内自主决定居委会内部各项事务的职责。居委会自治职责主要包括：民主选举、居委会决策、日常管理、财务自主、摊派拒绝、内部监督等。（2）服务职责。主要包括：组织开展面向居民的各种服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的服务业，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，提倡科学文化，反对封建迷信，教育居民增强社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。 （3）监督职责。居民监督是社会监督的基础。赋予并强化居委会的监督职能是新