首都经济贸易大学庹国柱203年7月8日昆明.ppt

首都经济贸易大学 庹国柱 2013年7月18日 昆明,中国农业保险大灾风险分散制度与大灾风险基金规模研究,目 录,主要讨论三个问题： 一、农业保险大灾风险及大灾风险管理制度 二、建立和管理大灾风险准备金的原则和建构方式 三、大灾风险准备金规模测算及其资金筹集,一、农业保险大灾风险及大灾风险管理制度,（一）条例和政策文件对建立大灾风险分散制度的规定 2007年至2013年中央发布的七个一号文件中，六次提到建立大灾风险分散机制的问题。2013年一号文件是这样表述的，“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，在2013年3月开始实施的农业保险条例中，第八条规定“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制 ，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。” 建立这种制度的理由在于，经营农业保险的风险很高，据美国专家的研究，一般财产保险经营赔付的变异系数（离散系数）是8.6%，而农作物保险赔付的变异系数是86%，相差十倍。,（参见Miranda. M.& Glauber .J. W 1977, Systemic Risk, Reinsurance , and the Failure of Crop Insurance Markets. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 79 February.）。这使得保险公司的破产概率大大上升。 如果是一般商业农业保险业务，保险公司可以选择风险，甚至可以因为风险太大不做农业保险，但是政策性农业保险是为国家农业政策服务的，政府有必要通过建立农业保险大灾风险转移制度，保证其可持续性发展。,（二）农业保险大灾风险的概念界定 1、巨灾风险 对于大灾风险（或巨灾风险） 和农业大灾风险，不同的国家、国际组织和研究者的界定有一些区别，一般说的大灾风险和农业大灾风险，主要是根据风险损失等级或者按照灾种来划分的。 按照风险损失等级来讨论，也有不同的界定， 2003年，经济合作与发展组织（OECD）将巨灾风险（Catastrophe）定义为，灾害发生地已无力控制灾害所造成的破坏，必须借助外部力量才能进行处置的灾害风险。,我国学者石兴博士，对巨灾风险做了广义和狭义的界定，广义巨灾风险是指“因自然灾害、外来原因和意外事故所导致的极其严重的，也可能出现受灾单位或地区自身无法解决、需要跨地区乃至国际援助的未来不利情景”。狭义的巨灾风险概念则限定在“因自然规律作用和变异引起的，造成大范围、大面积、大量风险单位，在同一时间或时段内重大经济损失或大量人员伤亡，受灾地区一般自身无法解决，需要跨地区乃至国际援助的未来不利情景” 。,但美国保险服务局（ISO）则具体将损失超过2500万美元，并影响到大范围保险人和被保险人的事件，界定为巨灾风险；另一类是从保险公司经营的角度来定义巨灾风险，例如将超过一般偿付能力的风险定义为巨灾风险 。 按照灾种界定巨灾风险，一般将洪水、干旱、地震和暴风等有广泛系统性发生并导致严重损失的风险归为巨灾风险。其他灾害风险定义为一般灾害风险。,2、农业保险大灾风险 国外一般是针对种植业的风险损失来界定农业大灾风险的，因为种植业生产中往往由于极端气象事件（例如旱灾和洪涝灾害等低概率、大范围、严重的气象事件）导致农作物大面积严重减产或绝收等极端的结果。在我国，养殖业保险和涉农保险都包括在农业保险之中，就需要将这种只针对种植业的考察和界定延伸。 所以，我们可以将由于极端气象事件和疫病、虫害大范围流行，导致农林牧渔业生产巨大损失的风险定义为农业大灾风险。,对农业保险而言，仅有上述一般的对巨灾风险和农业巨灾风险的界定还是不够的。因为在农业保险中，讨论大灾风险或者巨灾风险，仅限于自然灾害损失大小本身,其制度意义还是有限的。因为对农业保险经营来说，还有自身偿付能力问题，在自己偿付能力限度内的保险风险损失，因为保险经营者可控，就不是大灾或巨灾，只有超出保险经营者偿付能力限度，可能会引起公司破产，才是大灾或巨灾风险。我国目前是以省为单位来推行农业保险的，每个省有多家保险公司或者互助合作保险组织经营农业保险和涉农保险。对于保险赔款的承受能力，除了保险经营机构的偿付能力之外，还有一省整体承受力的问题，因为实际上不少省在保险公司承担保险责任的基础上由政府承担部分或者无限保险责任。,本文将我国农业保险大灾风险和大灾风险管理制度，从农业保险经营的视角界定如下： 发生超过农业保险经营机构和本地农业保险风险责任承担能力的风险损失的可能性,就是农业保险大灾风险，为农业保险经营机构和地方大灾风险所做的风险分散转移的一系列制度安排，就是农业保险大灾风险管理制度。,（三）农业保险大灾风险管理制度的基本框架设想 大灾风险分散制度应当包含些什么内容，由哪些必要的制度或者“部件”组成，首先需要进行研究和讨论。 以笔者之见，整体的大灾风险管理制度可以有多种安排：第一种是由两层组成，第一层是由直保公司自己购买再保险，第二层是在上层基础上安排其他融资方式（例如向政府借债、向金融机构融资或者发行巨灾债券等）。美国大体上是这种两层式安排。,第二种是由再保险、大灾风险基金和其他融资手段三个层次组成，在直接保险的基础上，第一层大灾风险损失分散的安排是再保险，第二层安排是当地和（或）中央大灾风险准备金，第三层安排是其他风险融资计划。不过美国的大灾准备基金建立在公司，政府没有建立这种基金。（见图1）,解决农业保险大灾风险分散问题需要的是一套制度安排,无论两层式还是三层式安排，用流行的话说，就是一套“应对预案”。但这个预案不一定是事先准备好的“真金白银”，也可以是多元化的融资授权。,例如美国的制度安排类似于上面说的两层安排，其现行法律规定，当准备基金不足支付赔款时可以向“商品贷款公司”借款。加拿大联邦各省的农业保险法律，也规定在这种情况下可以向联邦和省的财政部门借款。他们一般都没有建立范围较大的大灾风险准备金。 加拿大各省的农业保险公司在正常情况下自己建立的有类似于“大灾准备金”的基金，它是由正常年份的责任准备金结余形成的，这部分特殊的准备金不交纳任何税，可以无限制累积。遇到大灾损失，当年准备金不足时可以动用这个基金，这个基金用完还不够赔付，才向财政部门借款支付赔款，这种安排类似于上面说的三层安排。,自2007年以来，国内大部分关于解决农业保险大灾风险问题的建议都集中在大灾风险准备金问题上，前几年每年一度的人大会议都有多份建立大灾风险准备金的议案，而很少有人提及解决大灾损失发生时的其他融资安排，我理解可能是因为更多的人对建立大灾风险准备金来应对农业保险经营中的大灾风险比较容易接受。而且在我国设计巨灾风险保险制度时也有这个安排，因此，我们在下面主要来讨论，如果真要建立这个农业保险的大灾风险基金，这个基金的建立和管理的原则是什么、基金筹集规模需要多大和基金运作方式如何设计等问题。,二、建立和管理大灾风险准备金的原则 和建构方式,所谓农业保险大灾风险准备金，就是在再保险之外，建立的一种对付大灾风险责任的责任准备金，在发生农业保险大灾后，在再保险限额之上，或者一省政府承担的责任限额之上的风险责任，由该准备金在一定范围内支付。 （一）建立和管理大灾风险准备金的原则 我们认为，这些原则主要应当包括五个方面，即：财政支持原则，风险共担原则，风险匹配原则，有限补偿原则，持续经营原则。,1、财政支持原则 该基金的属性是政策性农业保险的一种重要的责任准备金，因为政策性农业保险经营的高风险、高成本以及持续性等特点，仅靠各家经营农业保险的保险公司和各省独立筹资还是有困难的，中央政府财政和（或）各省财政作为这个基金的主要筹资人，就成为必要。,2、风险共担原则 大灾风险准备金是要解决一省和（或）全国的农业保险大灾风险的超赔责任补偿问题，为了加强风险管理，增强各参与单位的风险和责任意识，有必要共同分担基金的成本损失。当然，这种分担还要体现下述风险匹配原则。,3、风险匹配原则 所谓风险匹配原则是指各参与单位获得的超赔补偿的概率和额度要与其出资水平大体相称，也就是说，除了中央财政的筹资之外，大灾风险概率高而且损失补偿额大的参与单位，应当缴交的基金数额较多，也就是风险损失与风险成本原则上应当基本一致。,4、有限补偿原则 该大灾风险责任准备金的规模是有限的，因此也只能补偿各参与单位一定的超赔损失额度，不可能承担超赔补偿的无限责任。超过基金补偿限额，要由参与单位另外寻求融资渠道。例如，可以另外发行巨灾风险债券，从财政或者金融机构贷款等。,5、持续经营原则 政策性农业保险有其重要的政策目标，那就是通过对农业生产风险损失的补偿来保障农业的可持续发展，保证国家的粮食安全。所以，这种保险必须具有可持续性，建立这个基金，就是为了政策性农业保险的可持续发展，所以也就要求这个大灾风险基金具有可持续性。而商业性农业保险和大灾风险分散制度都可以在利润原则下自由进退，可以不考虑该类业务的可持续性。,（二）大灾风险准备金的建构方式 大灾风险准备金有多重构建方式，可以有多个层级。例如有的省就建立了省地县三级大灾风险准备金。这里涉及如下几个重要问题： 1、管理主体，即由谁来管理这个基金。 专门机构还是代理机构都可以胜任这个管理职责。如果要设立专门管理机构，可以像全国社保基金、保险保障基金那样，专门设立“全国农业保险大灾风险基金”，“某某省农业保险大灾风险基金”，专司该基金的管理和运用。当然，不用专门设立机构，充分利用现成的国有“中国财产再保险公司”的技术和人力资源，代为管理和运用全国该基金也是可行的方案。各省的“农业保险大灾风险基金”也可以与拟议中的“社保基金”共用一个机构，分别管理和运用该基金。,2、合理层级，即设立及各层级的大灾风险基金。 在目前我国分散决策选择农业保险经营模式的条件下，设立省一级和中央一级大灾风险准备金就可以了。设立省一级大灾风险准备基金，主要解决本省范围内保险公司承担的赔偿责任范围之外一定额度的风险责任，例如，目前有的地方给保险公司设定的赔偿阀值是简单赔付率160%（北京），200%（浙江）等，超过这个阀值，由政府承担部分或者全部赔付责任。 设立基金的层级不宜过多，层级过多基层基金的资金量不大，管理成本和监督成本很高，资金也不便管理和运用。,3、基金筹集方式，即基金由谁出资。 对于中央一级的大灾风险准备金,由中央政府和地方政府作为主要筹资人。但是各自出资额度是一个需要研究的问题，可以考虑在确定基金规模的前提下，中央政府承担50%-60%，其余40%-50%由各省根据各自农业保险经营风险大小和财政能力按一定比例分担。 考虑到基金规模的大小，基金筹集不可能一次到位，则可以采取逐年注资，规模达到预定规模，如果没有发生赔付，就可以停止注资。如果发生赔付，可以根据基金缺口，逐年或一次性注资到位。,对于省级大灾风险准备基金,可以有三种思路，第一种是完全由政府筹集,像目前北京、上海那样的设计；第二种是政府和保险公司共同筹资，例如，政府每年拿出一定数额，各家保险公司再将每年赔付结余的一定比例贡献出来，共同形成这个基金，类似于内蒙古自治区正在设计的那样（各公司贡献每年经营结余的5%）；第三种思路是主要从保费中提取，具体比例由各省主管部门和保险公司协商确定(例如，提取保费的5%)。,有两个问题需要说明，第一个问题是在上述制度安排下,股份制保险公司层面购买再保险之后，就不一定要再建立本公司的大灾风险准备金了，综合性保险公司在各省的分公司纳入该省的大灾风险管理制度，至于总公司层面还要不要积累本公司的农业保险大灾风险准备金由各总公司自行决定。 第二个问题是合作互助和社团性质的保险机构要根据保监会的组织和业务规定，另行做出相应的大灾风险管理制度安排。,三、大灾风险准备金规模测算 及其资金筹集,（一）测算的具体目标和基本假设 本文对我国大灾风险准备金测算的具体目标是： （1）在现行“保成本”的农业保险政策下，假定各省承担的赔付责任上限为农业保险 赔付率200%，300%和500%，则中央大灾风险准备金需要对各省摊赔的金额是多少? （2）根据风险匹配原则，在承担赔付率不超过200%，300%和500%的风险责任时，各省需要向中央大灾风险准备金缴纳多少“保费”？ （3）为防范20年或50年一遇的大灾，中央大灾风险准备金需要多大规模才能保证我国农业保险不会破产？,本文对中央大灾风险准备金的测算是建立在一定假设基础之上的。 这些基本假设是：1）各省均采用现行“保成本”的农作物保险政策；2）各省农作物保险均“应保尽保”，即各省所有农作物都在保障范围之内；3）可以忽略不同农作物（小麦、玉米、水稻等）在保额和费率方面的差异，本文在大灾准备金规模测算中假定在省内不同类型农作物具有相同的保额和保费；4）各省农业保险赔付的免赔率和起赔点不尽相同，为简单起见，本文统一假定各省农作物保险实行绝对免赔，免赔率为20%。,（二）测算的思路和方法 由于农业保险实际理赔数据的缺失和不足 ，因此本文利用农作物损失模拟数据对中央大灾准备金的规模进行测算。具体测算思路可分为如下几个步骤： 1.利用历史数据估算各省农作物因灾损失序列 2.利用参数方法对各省农作物损失的概率密度分布（pdf）进行拟合 3.利用蒙特卡洛模拟对各省农作物因灾损失生成1000个模拟损失值,4.根据农业保险条款对可能的保险赔付的估算 5.对中央大灾准备金可能的摊赔额度的测算 6.对各省需向中央大灾风险准备金缴纳“保费”的测算 7.中央大灾风险准备金的规模测算 （三）数据来源和测算结果 1.数据来源 本文中农业灾情数据来自于中国统计年鉴和中国农村统计年鉴，数据起止时限为1978年至2011年，共34年；各省农业保险条款数据是作者根据中国保监会资料和网络公开资料进行