行政强制法解读二-姜明安.ppt

行政强制法解读,姜 明 安,北京大学宪法与行政法研究中心,2,拟解读的问题,1、行政强制法的立法过程 2、行政强制法的立法目的、适用范围与基本原则 3、行政强制的种类与设定 4、行政机关实施行政强制的程序 5、行政机关申请人民法院强制执行的程序 6、行政强制违法的法律责任与救济,北京大学宪法与行政法研究中心,3,一、 行政强制法的立法过程,1988年，国务院启动行政强制执行条例的起草 1996年，行政立法组启动行政强制法试拟稿起草 1999年，人大法工委启动行政强制法草案起草 2005年，十届全国人大常委会第19次会议一审 2007年，十届全国人大常委会第30次会议二审 2009年，十一届全国人大常委会第10次会议三审 2011年，十一届全国人大常委会第20次会议四审 2011年，十一届全国人大常委会第21次会议通过,该法为什么经历了那么长的立法过程？,1、该法涉及公权与私权的平衡，涉及特定相对人权益、自由、安全与他人、社会公众的权益、自由、安全的平衡，此种平衡很难拿捏，必须填之又慎； 2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断； 3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力； 4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在较多争议。,北京大学宪法与行政法研究中心,4,该法五次审议涉及的主要问题,一审稿： 1、确立体系：七章（第3、4 章各设三节） 2、确定调整范围 3、确定强制种类方式 4、确定设定权 5、确定实施行政强制措施程序 6、确定行政强制执行制度,北京大学宪法与行政法研究中心,5,二审稿： 1、增加解除限制人身自由的规定 2、加处罚款或滞纳金的“封顶” 3、禁止超范围查封、扣押财物 4、增加法院受理申请强执的期限规定 5、增设不得在夜间、节假日强执和采取断 水、电、热、气迫使履行的规定,北京大学宪法与行政法研究中心,6,三审稿： 1、增加设定程序中的公众参与、论证评估程序 2、确定行政强制措施实施权不得委托 3、增设查询企业帐簿交易记录不得影响其正常生产 经营活动，并保守其商业秘密的规定 4、增设查扣不及于生活必需品和错执返还赔偿的规定 5、增加执行协议的内容（分阶段履行，当事人采取 补救措施的可减免加处的罚款或滞纳金等） 6、取消进入住宅、营业场所特别程序 7、减少对法规设定权的限制（“且”改“或者”）,北京大学宪法与行政法研究中心,7,北京大学宪法与行政法研究中心,8,四审稿： 1、恢复 对法规设定权的限制（“或者”改“且”） 2、增加行政法规的授权设定权 3、赋予城管等相对集中处罚权机构相应强制权 4、限制了代履行的范围、方式 5、增设在五种情形下应解除查封扣押的规定 6、增设延长查扣冻应及时告知和说明理由的规定,五审： 1、进一步增加公民对设定权的参与：可向设定机 关提出意见建议，有关机关应研究论证反馈 2、删去“申请法院强执，法院裁定强执的，由法院 执行”的规定 3、增设“其他违法实施行政强制情形”的法律责任 4、确立违法给相对人造成损失赔偿的专门条款,北京大学宪法与行政法研究中心,9,北京大学宪法与行政法研究中心,10,二、行政强制法的立法目的、 适用范围与基本原则,（一）立 法 目 的： 1、长时期以来，行政强制存在严重的“乱”“滥”、 “软”，为保障人权和保护公民法人及其他组织的合法权 益，需要制定行政强制法。 2、行政强制的“乱”、“滥” “软” ，严重影响了社 会主义市场经济秩序，为规范行政强制行为，维护市场 经济秩序，需要制定行政强制法。,北京大学宪法与行政法研究中心,11,3、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了人民政府和人民法院的形象，为完善行政强制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 ，需要制定行政强制法。 4、行政强制的“乱”和 “滥”，导致了严重的滥权和行政侵权，为防止滥权和行政侵权，维护社会和谐稳定 ，需要制定行政强制法。 5、制定行政程序法典是完善社会主义法律体系，建设法治政府的必须，为制定行政程序法典提供基础和积累经验，需要制定行政强制法。,（二）适用范围：行政强制的设定和实施 行政强制措施：行政机关在行政管理过程中，为制 止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险 扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制， 或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制 的行为。 行政强制执行：行政机关或者行政机关申请人民法 院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依 法强制履行义务的行为。,北京大学宪法与行政法研究中心,12,行政强制法排除适用下述行政强制行为： 1、发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件或者社会安全事件，行政机关采取应急措施或者 临时措施； 2、行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物 强制性技术监控措施。 这些行政强制适用有关法律、行政法规的规定。,北京大学宪法与行政法研究中心,13,北京大学宪法与行政法研究中心,14,（三）行政强制设定和实施的基本原则,1、法定原则：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序（权限：法律；范围、条件：法律、法规；程序：法律、法规、规章） 2、比例原则：行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制（必要性、适当性、比例性） 3、教育与强制相结合原则：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（先教育，后强制；目的达，不强制）,4、平衡原则：保障行政权有效实施，维护公共利益和社会秩序，保护社会公众权益与保障行政相对人合法权益的统一、平衡。 5 、正当法律程序原则：行政机关及其工作人员不得利用强制为单位、个人谋利；实施行政强制应当说明理由，听取相对人陈述、申辩。 6、救济原则：相对人不服行政强制，有权申请复议和提起诉讼，因违法强制受到损害的，有权依法要求赔偿,北京大学宪法与行政法研究中心,15,北京大学宪法与行政法研究中心,16,三、行政强制的种类与设定,（一）行政强制措施的种类 1、限制公民人身自由； 2、查封场所、设施或者财物； 3、扣押财物； 4、冻结存款、汇款； 5、其他行政强制措施。,（二）行政强制执行的种类,1、加处罚款或者滞纳金（执行罚、罚锾）； 2、划拨存款、汇款； 3、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或财物； 4、排除妨碍、恢复原状； 5、代履行（代执行） 6、其他强制执行方式,北京大学宪法与行政法研究中心,17,（三）行政强制的设定,设定权配置的争议问题： 国务院及其部委应不应有行政强制设定权？ 地方应不应有行政强制设定权？ 地方如应授予行政强制设定权，应授予 多大范围？是应由地方性法规设定 还是地方政府规章设定？如二者都 有设定权，如何分配？,北京大学宪法与行政法研究中心,18,北京大学宪法与行政法研究中心,19,比较行政处罚与行政许可设定权的配置,行政处罚设定权： 国务院：可以行政法规设定除限制人身自由以外的 行政处罚。 国务院部委：可以规章设定警告、罚款（限额由 国务院规定）。 地方人大：可以地方性法规设定除限制人身自由、 吊销营业执照以外的行政处罚。 地方政府：可以规章设定警告、罚款（限额由 地方人大常委会规定）。,北京大学宪法与行政法研究中心,20,行政许可设定权： 国务院：尚未制定法律的，行政法规可以设定所有法 定范围的行政许可；决定可设定临时性行政许可。 国务院部委：不得以规章设定任何行政许可 地方人大：尚未制定法律、行政法规的，地方性法规 可以设定除资格、资质、企业、组织设立登记及其前置 性行政许可以外的行政许可。 地方政府：可以规章设定临时性行政许可（一年后失 效或提请制定地方性法规）。,北京大学宪法与行政法研究中心,21,行政强制法规定的设定权配置,国务院：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权 事项的，或者虽已制定法律，但法律中未设定行政强制 措施，且法律规定特定事项 由行政法规规定具体管理措 施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结 存款、汇款和应由法律规定的行政强制措施以外的其他 行政强制措施。 行政法规不得设定行政强制执行。 国务院部委：不得以规章设定任何行政强制。,地方人大：尚未制定法律，且属于地方性事务的，地 方性法规可以设定查封场所、设施或财物、 扣押财物两 项行政强制措施。 地方性法规不得设定行政强制执行。 地方政府：不得以规章设定任何行政强制。 其他任何规范性文件均不得设定任何行政强制。,北京大学宪法与行政法研究中心,22,北京大学宪法与行政法研究中心,23,四、行政机关实施行政强制的程序,（一）行政机关实施行政强制措施程序的一般规则： 1、违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害 的，可不实施强制。 2、行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围 内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行 政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。,3、严循程序：报告批准；2人以上实施；出示证件； 通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）； 告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制 作现场笔录等（第18条）。 4、紧急情况当场强制24小时内报告，补办手续。,北京大学宪法与行政法研究中心,24,北京大学宪法与行政法研究中心,25,（二）实施行政强制措施的具体程序,1、限制公民人身自由的特别程序（第20条） 2、涉嫌犯罪移送程序（第21条 ） 3、查封、扣押的特别要求（限于涉案场所、设施或财 物；不得重复查封；制作和交付决定书及清单；查封扣 押期一般不超30日；不应或不需查封扣押的应立即解除； 造成损失应补偿等。见第2228条）,4、冻结的特别要求（只限法定行政机关实施；冻结存 款汇款一般限30日，30日后不批准延长的应作出解冻决 定。见第2932条 ）,北京大学宪法与行政法研究中心,26,北京大学宪法与行政法研究中心,27,（三）行政机关实施行政强制执行的程序,1、行政强制执行的一般规则： 事先书面摧告（第35条） 当事人陈述申辩（第36条） 作出强制执行决定并交付或送达（第37-38条） 中止执行与终结执行 （第39-40条） 可与当事人达成执行协议（第42条） 一般不得夜间或节假日执行；不得以停水、电、热、 气等方式迫使当事人履行（第43条） 违建在限期后可依法强拆 （第44条）,北京大学宪法与行政法研究中心,28,2、金钱给付义务的执行,（1）依法加处罚款或滞纳金不得超出原给付义务数额 （第45条） （2）执行罚超30日后可行政强制执行（可查封、扣押、 冻结），没有执行权的行政机关应申请法院执行，但对 当事人不复议、诉讼，经催告仍不履行的，可拍卖原查 封、扣押的财物（第46条）,（3）划拨由法定行政机关决定后通知金融机构实施 （第47条） （4）划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入 财政专户 ，不得截留、私分或变相私分（第48条）,北京大学宪法与行政法研究中心,29,北京大学宪法与行政法研究中心,30,3、代履行,（1）当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务，经催 告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环 境污染或者破坏自然资源的，行政机关可代履行，或委 托没有利害关系的第三人代履行（第50条） ； （2）代履行决定应送达当事人；代履行3日前催告当 事人，其自履行的，停止代履行；,（3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式， （4）代履行费用按成本合理确定； （5）清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物，可即时代履行（第52条）,北京大学宪法与行政法研究中心,31,北京大学宪法与行政法研究中心,32,五、行政机关申请人民法院强制执行程序,1、当事人在法定期限内不申请救济，又不履行行政决 定，无自行执行权的行政机关可依法申请法院强制执行 （第53条）； 2、行政机关申请前应催告当事人自履行，催告10日后 当事人仍不履行的，方申请法院（所在地有管辖权法院、 不动产所在地法院）执行（第54条）；,3、法院接到申请后5日内作出受理或不予受理裁定， 对不予受理裁定，行政机关可向上一级法院申请复议 （第56条）； 4、法院对申请进行书面审查，7日内作出执行裁定 （第57条）； 5、法院对明显缺乏事实根据、法律法规依据、其他 明显违法并损害被执行人合法权益的，应自受理后30日 内在听取双方意见后作出是否执行的裁定.对不予执行裁 定，行政机关可向上一级法院申请复议（第58条）。,北京大学宪法与行政法研究中心,33,6、紧急情况行政机关可申请法院立即执行，经院长批 准5日内执行（第59条 ） 7、执行费由被执行人承担，行政机关不缴纳申请费. 划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专 户 ，不得截留、私分或变相私分（第60条 ）,北京大学宪法与行政法研究中心,34,六、行政强制违法的法律责任与救济,1、行政强制违法的法律责任 （1）违法