公共政策第二讲政策系统.ppt

第二讲 What is policy system?,公共政策系统主要是在一定的环境内，由主体和客体构成。,公共政策与环境的关系,政 策 环 境,政策 主体,政策 客体,案例一 孙志刚 案例二 徐英东,案例一：孙志刚致死案 孙志刚，2001年在武汉科技学院艺术设计专业结业。2003年月24日受聘于广州达奇服装有限公司。月17日晚10时许，孙外出上网，此时广州市公安机关正在开展“严打”的统一清查行动，因未带身份证，按照1982年5月国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，他被作为“三无人员”带回派出所。孙的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证，当事警官仍拒绝放孙。3月18日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。20日凌晨时多，孙遭同病房的名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分死亡。救护站死亡证明书上称其死因是“心脏病”。月18日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，结果表明，孙死前72小时曾遭毒打。,月日，南方都市报以被收容者孙志刚之死为题，首次披露了孙志刚惨死事件。次日，全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道。 月日上午，孙案开庭。月日孙案一审判决：主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期。其他名被告人也分别被判处年至年有期徒刑。同日，孙案涉及的民警、救治站负责人、医生及护士一共人，因玩忽职守罪，被分别判处年至年的有期徒刑。,2003年5月14日，三位中国公民依法上书全国人大常委会，建议对国务院颁布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。媒体在报道这一消息的时候说：这份薄薄的公民建议书，以民间形式启动了要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，罕有先例。 2003年6月20日，国务院总理温家宝签署381号令，公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，并于8月1日施行，同时1982年国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止。,案例二:“三无人员”徐英东的悲剧,徐英东突然消失是在 1999 年 8月的一天。28 岁的徐英东是安徽潜山县人，曾在家乡一个小研究所工作，1999 年6月只身来到北京推销项目成果。7 月，徐英东打电话给母亲，说推销并不理想。电话里他的声音很沮丧。徐英东是家中老小，又是独子。放下电话冯彩云并不放心，决定到北京接儿子回家。母子见面后，徐英东答应和母亲回家，他说走之前要和朋友打声招呼，让母亲在宣武门地铁口等他。,冯彩云坐在地铁站的马路边一动没动整整一天。儿子没有再回来，直到今天。 2000年1月末，冯彩云和徐里三第四次进京，找到 2001年，她心里隐约有了一种不祥的预兆：儿子死了。 2001年9月，冯彩云向公安部提出行政复议，请求确认北京市公安局收容遣送站行为违法；责令收容站放还徐英东；赔偿因收容造成的一切损失。 2001年12月20日 公安部的复议决定书让冯彩云第一次知道了事情的部分真相：经审查，1999 年9月9日 ，徐英东在北京市丰台区方庄地区因“无有效合法证件，无固定职业及住所”被北京市公安局丰台分局审查，并于当日移送北京市公安局收容遣送站待遣。9月13日 ，收容遣送站在准备遣送徐英东时发现其下落不明。,2002 年 9 月 2 日 ，北京市第二中级人民法院依据行政复议法和行政诉讼法的相关规定，裁定“冯彩云不具备原告诉讼主体资格”，“驳回起诉”。这意味着，只有徐英东本人才有资格作为行政诉讼的原告起诉。除非徐英东死亡，冯彩云才可以作为亲属申请行政复议和提起行政诉讼。,案例背景： 中国的收容遣送制度始于1951年，其后经过了几个阶段的沿革。 20世纪50年代初期，收容遣送制度主要针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群，政府通过组织其劳动改造，转化为从业人员予以安置。 60年代初，三年困难时期，大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为政府的一项主要任务。,80 年代开始，流动人口剧增，仅因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少，开始出现逃避计划生育的人、以乞讨作为生财之道的人，逃婚、逃学、逃债的人等等。为此，1982年5月12日，国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。 从这个办法开始，收容的救济性就不再成为惟一的目的。该办法的第一条规定得非常明确，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结 ，特制定本办法”。也就是说，收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。,1991年，国务院发出第 48号文件，将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。这就是说，在最初的政策设计上，收容政策是一种 救济政策，但在特定的历史条件下，它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度。,思考 收容遣送办法是个什么类型的政策？ 此政策的主体是谁？ 此政策的客体是谁？ 此政策在什么样的环境下制定的？ 其带给我们什么样的思考？,第一节 公共政策主体 公共政策主体包括与公共政策有关的组织和个人等。 1、公共政策主体的内涵 公共政策主体是指直接或间接地参与、影响公共政策的过程，对公共政策过程有直接或间接的决定作用的组织或个人，包括立法机关、政府、司法机关、政党、利益集团、公民以及新闻媒体等等。,安德森在一书中,将公共政策主体分为官方和非官方两类. 官方的政策制定者是指那些具有合法的权威来制定公共政策的,包括立法机关,行政机关,行政管理机构和法院. 非官方的政策制定者包括利益团体,政党和公民.,琼斯和马瑟斯在一文中根据政策提案的来源,将公共政策主体划分为: 政府内部与外部两大类: 政府内部的提案者包括:行政长官(总统,州长,市长等),官僚,咨询者,研究机构,议员及其助手. 政府外部的提案者包括:利益团体和协会,委托人团体,公民团体,政治党派和传播媒介.,尽管世界各国的政策环境不同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。,从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。 国家公共法权主体制定公共政策,是指居于法律规定的法权地位,获得法律授权,享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人). 在西方国家的政治体制的架构中,国家公共权力主体大体上是按照三权分立的原则构建组合的,自成系统,各司其职,依靠宪法赋予的权力制定不同种类的公共政策,又彼此制衡,并通过政党制度实现政党对国家公共权力主体的“以一治三”,实现国家利益的整合.,社会政治法权主体参与制定公共政策,是指那些虽然在一定的程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由于地位的限制,“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”,他们是非官方的政策参与者.,社会非法权主体影响公共政策,是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策,却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体. 不见诸于公众的利益集团.如意大利的“黑手党”. 新闻媒体.如“水门事件”,“伊朗门事件”,“白水门事件”,“特工门事件”.,从人们在政策制定与执行中的作用来区分，公共政策主体可以分为政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。这三者有时是重叠的，有时是分开的。,依据在决策中的作用,我们可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。 （1）直接主体 公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织 。 包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。,（2）间接主体 公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。 包括执政党,在野党,参政党,利益集团,大众媒体,政策研究组织和公民等.,第二节 公共政策客体,一、公共政策客体的内涵 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象. 公共政策客体是一个由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种和“应有”与“规范”不相一致的社会状态子系统，它包括了三个层面的内容： 公共政策的制定与实施所要改变的状态； 公共政策执行中所要直接作用的对象； 公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。,二.社会问题 从“事”的角度看，公共政策客体就是社会问题 1.什么是社会问题? （1）所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。 （2）并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决 ，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。,2.社会问题有哪些特征 (1)社会问题是一种客观条件。 所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。客观条件是社会问题存在的必要前提，但不是充分条件。 (2)社会问题是一种主观定义。所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已经危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离。,(3)在被定义为社会问题的客观条件中，人的价值判断起了一种非常重要的作用。 社会问题之所以能够出现并得以持续，主要是由于人们具有不同的价值选择和目标取向。社会问题会涉及价值观的双重冲突： 第一，在某些情况下，人们并不会一致认为某些状态对社会基本价值观构成了威胁，如种族歧视、离婚问题、童工现象等； 第二，在另外一些情况下，尽管人们基本上一致同意某些状态对社会基本价值观造成了威胁，但由于他们对所采取的相关措施和解决办法抱有不同的态度，因而难以就改革的计划达成一致性意见。,(4)社会问题是一个关系到大多数人的问题。 (5)社会问题的形成往往具有一个时间发展过程。 社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。 (6)社会问题往往是系统性的问题。,3.过失性社会问题与结构性社会问题,过失性社会问题是指偏离社会正常生活和规范的一些过失行为而引起的社会问题。如吸毒贩毒, 卖淫, 赌博,酗酒,自杀、安乐死,犯罪,未婚先孕,淫秽录像期刊, 腐败现象,吸烟,同性恋、性病等. 结构性社会问题：指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。如家庭问题(家庭,婚姻,)、劳动问题(失业与就业,失学,)、人口问题(精神病, 盲流,乞丐,官僚主义,文盲与半文盲,童工,老年,妇女,知识分子)和环境问题(住宅,交通, 环境污染, )等.,三.目标群体 从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。 （1）所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体，其受公共政策规范、管制、调节，所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。,政策认同的缘由 （1）政治社会化的影响： 所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立（对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识）和政治行为模式的形成（遵纪守法，拥护社会制度等）。,（2）对政策形式合理与实质合理的看法 （3）对成本收益的权衡 （4）对大局或整体的考虑 （5）避免受到惩罚,政策抗拒的原因 利益取向 侥幸心理 传统思想观念和行为习惯的制约,湖南某地的“超生就扎！” 云南楚雄某农村的“一人超生，全村结扎！” 山东的国道上有条绝对经典：“一人结扎，全家光荣”. 四川某乡路边的农舍上用白漆刷着：“该扎不扎，见了就抓。” 在浙源至理坑的一小村庄：“国家兴旺，匹夫有责；计划生育，丈夫有责”。 山东菏泽的计划生育：“宁可家破，不可国亡。” 安徽某县：“宁添十座坟，不添一个人。” 江苏农村多处可见：“宁可血流成河，不准超生一个。” 湖南某县的生育计划标语：“谁不实行计划生育，就叫他家破人亡。” 四川某山村：“一胎生，二胎扎，三胎四胎-刮！刮！刮！” 广西前往德天瀑布的路上有条更狠：“一胎环，二胎扎，三胎四胎杀杀杀！” “喝药不夺瓶，上吊就给绳。” 在山西看到的版本是：“山区人民要想富，少生孩子多种树。” 最绝的是东三省版本：“农村想不穷，少生孩子养狗熊。” 湖南某乡政府：“结贫穷的扎，上致富的环。” 湖北某火葬场门口：“经济搞上去，人口降下来。”,四. 政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性 公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉及如下两种情况。 1.公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。 2.公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。,第三节 公共政策环境 （一）公共政策环境的概念 1、公共政策环境问题产生的背景 理论背景:生态学,环境科学的兴起引起人们对公共政策外部环境问题的关注. 实践背景:二战后新兴国家对宗主国政府体制和行政方法抄袭的不良后果.,2.生态学的发展 是指生物体的生存空间和条件，它与生物体共同构成生态系统。,3.环境与生态： 从生态角度来看，生物体对环境有着明显的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需要。 “从功能理论之生态观点而言,任何经济,政治,文化和行政制度等都是一有生命的个体,是经过一段漫长的成长过程逐渐演化而来的,就是说在生命的个体之间,以及生物及环境之间都有一种功能上的相互依赖关系”.这种与自然环境相对应的一种社会客观存在,就称之为社会生态环境.,4、公共政策环境的概念： 是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。 它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。 研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策与环境的互动视为一个生态系统。,环 境,社 会 系 统,政策系统,按照系统理论,系统是由某种有规律的相互影响和相互制约的形式联结起来的各种事物的一个集合体,一个有机的整体.公共政策是一个系统.作为一种系统的公共政策只是社会系统的一个次级系统.系统与环境之间存在着既可以分辨又可以渗透的边界.从广泛意义上说,环境就是系统以外的一切事物.,卡斯特与罗森茨韦克认为,边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系.边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志,若边界是钢性,不可渗透的,则该组织或者系统是一个孤立的,自我封闭的系统,与外界无任何关系,反之,则是一个开放的系统.,（二）公共政策与环境的关系 1、总的说，公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。 它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。 就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用； 政策则改善和塑造环境，具有反作用。,2、具体说二者呈以下关系： 公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的; 公共政策必须适应政策环境; 政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化; 公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。,（三）公共政策环境的构成因素 1、地理环境的影响 地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气侯、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境是人类生存的摇篮，它与社会发展和公共政策有着极为密切的关系。 自然资源特征:自然资源的种类,数量和可用性.如气候条件,水源,山脉,森林,矿藏,物产,海岸等的分布状况以及开发利用和前景等.,2、经济环境 经济特征:经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和,由生产力和生产关系的发展状况构成。具体说来,是制定与实施某一项具体政策时，面对的总的经济状态，经济制度和基本经济结构,包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量等诸要素的总和,不同所有制单位在国民经济中的地位及其比重,自由经济政策或计划经济政策,经济规划的集中或分散倾向,银行体制,财政政策,税收政策,资源开发的热情和状况,投资水准和消费特征等. 技术特征:指社会的科学技术的发展水平和物质基础.,3、政治制度环境 政治特征:社会中的一般政治气氛和政治倾向,政治权力的集中程度,分权及国民参政的程度,政治性组织的普遍程度和职能倾向,政党制度或政党政治的性质和运用,社会民主意识的强烈程度等. 法制特征:是一国或一个地区的总的法治状态.包括宪法的功能及其地位,法律制度的性质及其有效性,国家权力的格局及其法治程度,各政府部门的立法权,司法权和裁判权及其运用,法的制定和法制精神,关于组织的组成,税收及控制的特殊法律等.它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和.,国防特征:军事单位和军人在社会生活中的地位和作为,军事的技术水平和有效性,军费开支在国民生产总值中占的比例,军事人员占劳动力人口的比例,国防力量对保卫国家安全的作用等.,4.政治传统与政治文化的影响 文化特征:包括历史背景,意识形态,民族心理,传统习惯,价值标准,社会准则,道德风尚,行为规范,权力关系,人伦关系,领导形态,理性倾向,公共机构的性质等. 教育特征:国民的普遍的文化水平,教育制度的完善程度与专业化程度,国民义务教育的范围和年限,以及接受高等教育和专业训练的人在全国人口中所占的比例等.,5、社会变迁的影响 人口特征:包括人口的数量,质量,性别,年龄,分布,就业率,生育率,死亡率,平均寿命,人力资源的再生能力,人口的集中程度和都市兴起的程度等.,6、国际环境 公共政策的国际环境指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序与格局。 当代公共政策的国际环境虽然还没有从变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已经显露出来。 趋势之一，国际环境正朝着和平与发展的方向演变。 趋势之二，全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮。,案例分析 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省到数13名的位置。 1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。 具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10