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完善善款管理加强善款监管 【摘要】现代慈善事业是社会公众建立在自愿基础上对社会弱势群体进行无偿救助的事业,是政府社会保障制度的必要补充。上世纪90年代,现代慈善事业在我国正式建立起来,但我国的慈善事业发展水平同西方发达国家相比有很大差距,与我国的社会现实需求也存在着差距。本文从慈善机构、政府、公众及新闻媒体等角度出发,认为善款监管的最佳途径就是利用法律手段及公众舆论加强对慈善捐赠财产的监管,使捐赠人的钱物来去透明, 建立和加强慈善事业的公信力,更好地促进我国慈善事业的发展。 【关键词】善款监管;慈善机构;行政监管;法制监管 近年来,随着经济的飞速发展,经济实力增强,社会善心善举回归,我国的慈善事业及国民的公民意识都有了快速发展。历年来,在各种自然灾害面前,来自企业及民间的捐助数额极其可观。尤其是汶川大地震以来,短短一个多月的时间,全国各界、世界各国的赈灾捐款迅速突破400亿元,赈灾物资不计其数。如果这些数额巨大的慈善捐款得不到有效监管,出现爱心捐赠被慈善组织或个人挤占、挪用、诈骗、贪污等现象,将引起一连串的经济问题和社会问题,引发信任危机。目前,社会上关于监督善款使用、务必使善款用在灾区和灾民身上的呼声也日渐强烈。因此,政府有必要借鉴发达国家的先进经验,加强对慈善捐款的监督和管理,保障慈善事业健康、有序的发展。 借鉴美国、德国、法国、加拿大等发达国家在监管慈善捐款方面的先进经验,结合我国慈善事业发展的现实情况,笔者认为在加强我国善款监管方面可以采用如下举措: 一、慈善机构应该进一步加强机构自律和行业自律 机构自律是采用公司化运营模式,学习美国把慈善机构的决策权放在董事会,其成员必须把机构利益置于个人利益之上,不可牺牲机构利益从事为个人谋利的活动。否则轻则免职,重则受到法庭审判。 行业自律是学习美国对慈善机构每年进行行业评级,按信誉等级由高到低分为4星到无星,同时提供各个标准下的前十名排行榜,其中不少是负面排行榜,比如筹款回扣率排行、财务危机排行、劣等机构首席执行官薪水排行、捐款囤积花不出去排行。还有一些专业网站供捐助人随意调阅各慈善机构的评级、资质的详细情况。 这些方式都可以在一定程度上使各慈善机构始终有一种危机感和紧迫感,从而对其所得捐款的使用去向保持高透明度。 二、加强政府对善款的行政监督和管理 应该进一步明确政府对于慈善资金运营的监管主体地位。目前,我国政府监督主体呈多元化的状态,民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关、人民银行为主要的官方监管部门。这种多元实施主体的监管模式往往会产生不同主体之间相互扯皮、互相推卸责任和摩擦的尴尬状况,导致工作效率低下。因此,有必要建立起专门的慈善组织监管机构,实施对慈善组织的统一监管和协调。在实施监管的过程中,政府主要审查和监管慈善组织的活动是否符合有关法律以及这些组织设立时的宗旨。 三、加强政府对善款的法制监督和管理 政府在对慈善资金运营进行监管的过程中,必须推进立法和制度创新,完善包括慈善组织在内的公益机构的法律、法规体系框架。政府的对慈善组织的监管机制主要是通过法律规范来确立的,法律规范是否全面、科学、严谨,直接关系到慈善组织接受监管情况的好坏。中央纪委监察部5月29日颁布抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定,要求各级纪检监察机关要把抗震救灾作为当前最重要最紧迫的工作,切实履行职责,严格监督检查。对违反规定的,发现一起,查处一起,严肃处理,绝不姑息。但不可否认,目前我国的法律法规还缺乏相互协调,对慈善组织监管的专门条款还不完善,因此要着重解决以下方面的问题:一是明确慈善机构独立的法人地位,并对其性质、职能、任务及其管理、运行基本准则做出规范,以培育和发展慈善组织,加强慈善组织建设,为发展慈善事业提供组织保障。二是在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜,利用税收杠杆,通过对慈善公益捐赠减免税收,以实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠,从而鼓励人们积极参与此项事业。三是规范社会募捐行为,完善社会捐赠资金、物品的管理,健全社会公示制度,强化处罚措施,确保社会捐赠款物使用安全有效,确保捐赠人的意愿得到有效落实,提高慈善组织的社会公信力。四是调整政府与慈善组织的关系,改变目前我国慈善组织过分依附政府的倾向。各级政府要从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动,建立政府与社会共同参与的管理体系,形成政府、慈善组织、企业和公民四位一体的良好互动和协同机制。 四、独立机构严格审查善款使用明细 在德国,有两家机构专门负责监督公开募捐的社会福利组织和慈善组织对善款的使用情况。这两家机构对开展募捐活动的组织的监督并不具有法律强制性,而是建立在自身“公信力”的基础上它们向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发“捐助徽章”,由此认证这些组织具备募捐资质。由于公众认可这两家机构的权威性,所以获得其“捐助徽章”的组织比未获认证的组织更受公众信赖,自然也更容易得到捐款。这种无形的压力促使开展募捐活动的组织甘心接受上述两家机构的审查。结合我国的具体国情,可以借鉴德国的这种独立机构审查制度,使得善款的监管制度更独立、客观、公正。 五、借助公开、透明的舆论监督和畅通无阻的民意渠道加强善款监管 公开、透明的舆论监督就是保护正义的监督权、公众的知情权和人民的民主权利。更为重要的是,舆论监督与信息公开的相辅相成,会让丑闻一旦发生就引起媒体的高度关注,其影响也十分深远,这将让整个世界对中国赈灾体系的公正、完善保持足够信任,避免因信息不对称造成误解与偏见。 畅通无阻的民意渠道包括作为现场的直接目击者、感受者,灾区同胞、志愿者、慈善机构工作人员及政府公务员、解放军、武警公安等,他们对赈灾发放状况有相当的了解。如果他们根据自己所掌握的情况,通过各种信息投诉渠道反馈给政府,将便于政府掌握最详实、可靠的第一手资料,从而对举报的各类事件迅速查实。 六、建立完善的巨额捐款综合管理分配机制 汶川大地震以来,民政部、中华慈善总会、中国红十字会、中国青少年儿童基金会、中国扶贫基金会等慈善机构每天都会接受巨额捐款。从网上公布的捐款明细来看,这些捐款数字给人的感觉是很分散,面对突如其来的巨额捐款,我国还没有制定一个整体的使用方案,建立一套完善的管理分配机制。国家现在急需一个权威的、整齐划一的机构来管理和分配善款,使捐款人的爱心得到满足。但是,对于慈善机构来讲,特定领域捐款的使用非常专业化,如红十字会专门针对医疗领域、中国青少年基金会针对的是青少年,这种分散的管理方法从效率上讲,管理成本过高。因此,此次抗震救灾捐款的使用情况,将会促使我国建立一套从中央到地方、从政府到民间的综合管理体系。 总之,慈善机构和政府身负济世安民、扶危解困之责。善款善用,不仅关乎抗震救灾的效率,也关乎慈善机构乃至政府的公信力。政府应依循党纪国法,依靠舆论监督、民意制约、依法监管、行业机构自律四大要素,铺就多元的执法管道,建立完善的问责体系,以制度保障、完善善款监管体系。 【主要参考文献】 1李新艳.慈善捐赠财产的监管制度研究D.中国政法大学,2006. 2姚俭建,黄丹.关于构筑中国特色慈善事业监督体系的思考J.社会科学, 2004(10). 3隋伟,彭丽莎.我国福利机构资金管理模式研究J.科技信息(学术研究),2008(03). 4庄梅兰