浅淡路径依赖视角下的邮储制度变迁与改革路径选择.doc

浅淡路径依赖视角下的邮储制度变迁与改革路径选择【摘要】文章通过对我国邮政储蓄制度安排与制度变迁进行回顾，从“路径依赖”的角度，对邮储制度的变迁进行分析，进而提出我国邮政储蓄制度的改革路径。【关键词】路径依赖；邮政储蓄；制度；变迁与改革 根据当前中国邮政的改革进程和银监会主席刘明康的说法，备受关注和争议的中国邮政储蓄银行有望在2006年内挂牌成立。自1999年5月，国务院明确批复表示同意邮政储蓄银行成立，迄今已近7年的时间，邮储银行挂牌仍未真正实施。 为何邮储银行的挂牌如此步履维艰呢？本文通过对我国邮政储蓄制度安排与制度变迁进行回顾，从“诺思”为代表的新制度经济学中“路径依赖”的角度，对邮储制度的变迁进行分析，指出与邮储制度的利益相关者之间的博弈是制度变迁的原因，同时解释邮储银行迟迟未能挂牌也是各相关利益方博弈的结果，在此基础上，进一步提出我国邮政储蓄制度的改革路径。 一、邮储银行建立的必要性 尽管对于邮储银行的成立，理论界和实务界都存在着很多不同、甚至是大相径庭的观点，但从长期来看，邮政储蓄银行的成立符合邮储制度各个利益相关者的利益，代表了邮储改革的方向，将最终出现多方“共赢”的局面。 首先，对于中央政府来说，一方面，邮政储蓄与中国邮政其它业务的混业经营，使得人员交叉、网点共用、财务统一核算，存在许多邮储违规经营的隐患；同时由于邮政储蓄隶属邮政企业，而非独立的非银行金融机构，给银监会的金融监管带来了很大难度。因此，邮政储蓄的独立运营和中国邮政储蓄银行的组建有利于健全我国金融体系，有利于改善金融秩序；另一方面，理顺邮政储蓄与中国邮政两者的关系，也是推进我国邮政体制改革的重要一环。 其次，对于中国邮政来说，邮政储蓄与邮政其它业务财务上的分开核算，有利于邮政体制改革，促进邮政建立扭亏、增收、盈利的长效良性机制，同时有利于降低中央财政的负担。 再次，对于中国人民银行来说，一方面，邮政储蓄资金转存制度的改变极大地减轻了利息负担；另一方面，有利于银监会对邮政储蓄的正常行业监管。 最后，对于地方政府来说，由于邮政储蓄吸收资金全部转存人民银行，人民银行虽然通过再贷款、金融债券等方式对转存款进行了一定的再分配，但始终邮政储蓄现行制度的安排对于地方资金起的仍是“输出”作用。因此，邮政储蓄资金全额转存制度的打破和邮政储蓄银行的建立，有利于增加地方经济建设的资金信贷支持，增加地方财政，支持“三农”建设。 另外，邮政储蓄制度利益相关者还包括各商业银行和农信社等，在邮政储蓄制度改革中，可以说这些部门呼声最为强烈。邮政储蓄银行的建立意味着执行统一的银行和货币政策，有利于建立公平竞争的金融环境；同时，商业银行基层网点收缩后，与邮政储蓄网点可以形成很好的互补。因此，邮储银行的组建，将有利于邮储和各商业银行之间的合作，得到双赢的结果。 单就邮政储蓄银行的组建来说，从长期对制度利益相关者都是有利的，从经济学的角度来说，可以说具有“帕累托改进”的特征。但自1999年5月，国务院明确批复表示同意成立中国邮政储蓄银行至今，近7年时间，邮政储蓄银行仍未面世。这其中的原因很多，本文仅从“诺思”为代表的新制度经济学中“路径依赖”的角度，通过对我国邮政储蓄制度安排与制度变迁进行回顾和分析，来解释邮政储蓄银行迟迟没有挂牌的深层次原因。 二、邮储制度的安排与制度变迁 自1986年1月8日，邮电部恢复开办邮政储蓄业务以来，我国邮储制度的变迁可以分为以下三大阶段： 第一阶段是从19861989年，全额缴存阶段。按照银邮协议规定，全国各地邮政部门代理人民银行经办储蓄业务，实行资金全额缴存制度。为了加强对邮储的管理，1986年3月18日，成立了国家邮政储汇局，隶属于邮电部，同时各省、市、县相应设置了储汇局、储汇科、储汇股等，在管理体制上将储汇业务纳入邮政业务中，形成邮政、邮储混业经营的局面，人、财、物由各地方邮电局掌握，而国家邮政储汇局与各省储汇局以及各省局与各地市局均只是业务指导的关系。在我国邮电体制改革进程中，邮政储蓄格局一直都没有发生实质的改变。 第二阶段是从19902003年，全额转存阶段，即邮政储蓄将吸纳的存款全额转存人民银行。在这一阶段中，人民银行停止向邮政机构提供备用金和计付手续费，邮储业务收入由上一阶段的“代办费”变为“利差”（由人民银行支付的邮储转存款利息与邮储向储户支付利息之间的差额）。人民银行将转存款作为基础货币，用于调节。邮储资金全额转存制度中，利差的设计体现了“以储养邮”的思路，是财政对邮政业务给予的“暗补”。由于“邮储利率”倒挂，即邮储转存款利率比人行对金融机构再贷款利率还高，以及邮储转存款额的快速增长，人民银行集中大量资金的同时，也背上了沉重的利息负担。 第三阶段是从2003年至今，新增存款自主运用阶段。2003年9月1日，人民银行下发了关于邮政储蓄转存款利率有关问题的通知。通知中规定对邮储转存款实行新老划断，明确自2003月8月1日以后新增加的邮储转存款，执行金融机构在人民银行的准备金存款利率，同时这部分存款可以由邮政储蓄机构自主运用。 中国银监会2006年工作会议上，银监会主席刘明康指出，新的一年要坚持“稳定政策、巩固成果，突出重点、创新方式，深化改革、扩大开放，分类指导、梯次推进”的原则，深入推进银行业改革。这意味着邮政储蓄银行组建工作在2005年提上议事日程之后，其改革的步伐将在2006年继续加快， 但是，随着一项制度改革的加速与深入，会触及越来越多原有制度利益既得者，遇上越来越多难以解决的、制度利益相关者之间的矛盾。 三、路径依赖与邮储银行的成立 路径依赖思想最早来源于保罗大卫和阿瑟关于技术演变过程的自我增强机制的研究。该研究指出：新技术的采用往往具有报酬递增的机制，由于某种原因先发展起来的技术通常可以凭借先机占据优势。 新制度经济学家诺思将这种技术演变过程中的自我强化理论引入到制度变迁，形成了“路径依赖”的思想。诺思指出“人们过去作出的选择决定了他们现在可能做选择的范围”，制度一旦走上某一路径，它的既定方向就会在往后的发展中得到自我增强，因此，制度可沿着两种路径：一种是逐渐优化；另一种则是锁定于无效状态，一旦进入锁定状态，就会阻碍改革的进一步发展，制度变迁就蜕化为某种“修修补补”的改良，无效的制度将会长期存在。 对于邮政储蓄银行的组建问题，“路径依赖”理论解释了其中大部分的原因，挂牌问题的迟迟未决，缘于过去对邮储制度的安排。根据“路径依赖”理论，过去作出的制度安排会产生与原有制度共存共荣的组织和利益集团，邮储制度的供给方包括中央政府、中国邮政、中国人民银行，邮储制度的设计最初源于供给方各自的目标和利益考虑，在邮储制度产生后，这三个供给方成为邮储制度的既得利益者，在以后制度的变迁中，变迁的过程体现了各方利益博弈的结果，同时，在制度的安排和变迁过程中，产生了维持现有制度的力量，导致邮储制度变迁进入“路径依赖”的锁定状态。因此，可以从邮储制度的既得利益者中央政府、中国邮政、中国人民银行三方的利益出发，对邮储银行挂牌问题进行深入的研究。 首先是中国邮政。众所周知，在历经了“邮电分营”之后，邮政储蓄已经成为中国邮政的盈利大户，邮储收入占邮政总收入的三分之一左右，在一些经济相对不发达的地区，这个比例要更高。因此，一旦将邮储业务剥离出来，势必对中国邮政产生巨大的影响。 目前的改革模式是：成立中国邮政储蓄银行，由新组建的中国邮政集团公司全资控股。换句话来说，邮政储蓄并不会彻底脱离中国邮政，只是实行专业化经营，但相比“经营无风险，坐吃利差”的原有制度来说，可以说是已经“动”了中国邮政的“奶酪”。另外，成立邮政储蓄银行、邮储实行独立运营后，人民银行的监管必然会加强。 根据“路径依赖”的解释，在制度安排的开始阶段，制度将带来收益递增，但是，作为现有制度利益既得者会产生“惰性”，不愿对制度进一步投资，并努力加强现有的制度。现实也正是如此，对于中国邮政来说，开办邮储业务，投入相对不大，既可以提高现有邮政网络的使用效率，又可以弥补邮政普遍服务带来的亏损。在邮储制度的安排上，中国邮政毫无疑问是利得者，“惰性”的存在也就成为必然。 其次是中国人民银行。1986年恢复开办邮储业务的初衷就是利用邮政点多面广的网络优势，集中社会闲散资金，通过邮储资金转存人民银行的制度，以更好的实现当时人行作为“第二财政”的功能，缓解当时高速增长的工业生产对国家财政资金的需求压力。对于人民银行来说，邮储制度包含了“潜在利润”，邮政储蓄业务的复办是符合主体“理性”的行为。 但是，1995年3月中国人民银行法实施后，人民银行不再承担对中央政府、专业银行分支机构和非银行金融机构发放再贷款的职责，只对各银行总行发放再贷款，“第二财政”的功能随着财政、金融改革逐渐退化，邮储资金转存人民银行的制度基本没有继续存在的必要。特别是我国经济“软着陆”后，1996年5月1日起至1999年6月10日，央行连续七次下调利率，寄望于通过降息来拉动需求。但是邮储资金的不断增加，对刺激需求起到的是反向拉动作用。与此同时，转存款制度给央行带来了庞大的利息负担。当制度主体利益的不均衡，将产生促使制度变迁的动力。 在1997年中央经济工作会议上，央行首次提出通过组建邮政储蓄银行来解决转存政策所带来的问题。1999年央行又提出邮政储蓄银行的方案，当时方案获国务院批复。但是1999年正是“邮电分营”后的第一年，全国邮政亏损179亿元，负债95亿元，在建项目资金缺口210亿元。自95年中国人民银行法实施后，由人民银行发行货币对财政实施明补的行为被明令禁止，但事实上，人民银行的“金融与财政”职能分离并不完全，在“以储养邮”的思路下，通过转存款制度的安排，人民银行向邮政储蓄支付高额利息来弥补邮政的亏损，与此同时国家财政可以减少对邮政的亏损补贴，实际是一种“暗补”方式，这也是邮储全额转存制度拖至2003年才发生变迁的一大原因。 另外，唐成在“中国的政策性金融和邮政储蓄的关系研究”一文中，通过分析政策性金融和邮政储蓄之间的关系，指出1994年以后中央银行仍然维持邮政储蓄转存关系的主要原因是为了向政策性银行提供资金，中央银行在邮政储蓄和政策性银行之间起到部分“中间机构”的作用，尽管这种解释受到国内一些学者的质疑。 最后是中央政府。邮政储蓄银行的建立极有可能将对本已很脆弱的农村金融市场体系带来巨大的冲击，这是中央政府不得不考虑的问题。由于中国邮政可以通过内部资源整合，使成立后的中国邮政储蓄银行既享有国有银行品牌，又无任何经营历史包袱。邮储业务延伸到乡镇以下后，势必对身处金融资源缺乏的农村、主要服务弱质产业、历史包袱比较沉重、竞争能力相对脆弱的农村信用社造成业务冲击，带来农村金融改革的反复，直接加大农村金融改革成本。因此，维持邮储制度的稳定性，是一个不得以而为之的“次优”决策。 通过对邮储制度利益主体的分析，可以发现：邮储制度的供给方（包括中央政府、中国邮政、中国人民银行）基于各自利益需要，导致邮储制度的改革进入“路径依赖”的锁定状态，也是邮政储蓄银行迟迟未成立的原因。 四、路径依赖思想对邮储制度改革路径选择的启示 制度改革是一个重新界定权利和利益的过程，邮政储蓄银行的组建具有“帕累托改进”的特征。但是在邮储制度的改革上，应注意“帕累托改进”的可能性问题，随着该项改革进程的加速，将会遇到越来越多、越来越“难啃”的矛盾。因此，在对邮储制度改革路径选择问题上，应注意以下两点： 一是与中国邮政体制联动改革。邮政储蓄银行成立的阻力之一来自邮政，源于邮政普遍服务的亏损。但是如果将邮政储蓄从中国邮政中剥离出来，结果显然是“双输”局面：一方面，依靠邮政储蓄生存的中国邮政将面临巨额亏损，并可能成为中央财政的一大包袱；另一方面，依托中国邮政强大网络生存的邮政储蓄在独立出来之后，不能再有效利用邮政现有的网络优势，这将会相应增加邮储的运营成本，新成立的银行必将面临生存危机。因此，邮政储蓄银行的组建须分两步走：先是将邮政普遍服务和邮政储蓄业务剥离开，先分账核算，再并账补亏；接着才是在条件成熟时，成立由中国邮政集团控股的中国邮政储蓄银行，完全独立核算，而普遍服务的亏损由财政明补。 二是新成立的邮政储蓄银行的定位问题。中国需要的不是一个第五大国有商业银行，同时也不应该把未来的邮政储蓄银行办成中国的“第二财政”。邮政储蓄银行应该充分发挥得天独厚的网络优势和客户优势，形成与其他商业银行的业务互补，定位在最大、最专业的个人金融业务零售商，树立邮政金融品牌。发展战略应确定为：以零售业务为主，面向大众，提供全面的个人金