我看新一轮土地规划中的公众参与.doc

从“精英”走向“大众”我看新一轮土地规划中的公众参与“我不相信世上有比把权力放在人民手里更安全的做法。如果我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。” 托马斯杰佛逊 目前，新一轮土地规划的编制工作正在有序推进。党和国家越来越重视公众参与在公共决策中的重要地位，党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在新一轮土地规划中，在编制、实施和监督等具体环节当中充分发挥公众参与的作用，既体现了新一轮土地规划作为公共政策的民主化、合法化特质，又保障了新一轮土地规划成果最大限度的实用性与可操作性。一、公众参与的含义及主体土地规划中的公众参与是指制定土地规划区域内的各阶层、各相关利益群体对土地规划修编、实施和绩效评价的介入过程，是地方政府、各职能部门与村民、相关领域专家之间的多项交流互动过程，是在利益博弈中调节各方矛盾的最佳方式。土地规划中公众参与的“公众”主体可以从三个方面分类概括。第一，政府组织，包括上级政府，即人民政府及土地管理相关部门；同级政府，即制定规划区域内的人民政府、土地管理部门及需要征求意见的其他委办局；下级政府，即制定规划区域所辖的次级人民政府、土地管理部门及需要征求意见的其他机构。第二，商业及非盈利组织，包括在本区域内从事商业经营活动的企业、事业等组织；各种协会、学会及媒体等非营利组织。第三，普通公众，即一切与制定规划区域相关的自然人。 二、公众参与土地规划的意义土地规划中公众参与的目的是保护、尊重公众利益及有效限制行政部门过多的权力，从而体现项目决策的合理与公正，体现“有限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度，还是从政治的角度，同时考察国际经验，公众参与土地规划是大势所趋。第一，公众参与提升了土地规划决策的科学性和公共性。土地规划涉及制定规划区域内公众最基本的生存和保障资源土地，所以项目决策时不能完全遵循“成本收益”模型，而是首先体现公共服务的属性，应以公共利益为本。因此，公众参与对于土地规划来说应该是一种行为义务。同时，政府作为“经济人”在参与公共决策时常常带有自私的动机，并非永远代表公共利益，可能造成政府决策失效和失误，甚至贪污腐化。公众参与决策可以最大限度地避免这种状况，提高政府决策的科学性和公共性。第二，公众参与增强了土地规划的社会可接受性和可操作性。土地规划并非一时权宜之计，而是一项实现土地资源可持续发展战略目标的重要工程。公众参与土地规划增强了各方利益整合功能，能够反映大多数人的意愿，更好地协调项目涉及的各种利益关系，从而增加社会公众的认同感，保障土地规划的社会可接受性和可操作性。第三，公众参与保障了土地规划顺利实施。公众参与下的土地规划，有利于多层次、多渠道的行政体系与村民联络，强化规划的制定者和实施者之间的沟通，使得规划能反映各个受影响主体的意愿，较好地化解公众之间在土地利用问题上的不同意见和冲突。尽管公众参与在人力和时间方面都要付出代价，但从整体和长远来看，这个代价远比公众参与不足而导致纠纷所付出的代价低得多。所以，完整的公众参与能在很大程度上消除公众对土地规划实施过程中的阻力，增强公众对规划的认同感和责任感，保障土地规划有效实施。 第四、公众参与土地规划是贯彻落实科学发展观的需要。 土地规划是开发利用土地行为的管理指南，是实现社会目标，建设美好家园的行动方案。树立和落实科学的发展观，应该树立以人为本的理念，确实反映公众建设美好家园的愿望。公众参与是“规划以人为本”思想的具体体现。规划区内的公民熟知区域内的情况，对自己生活地区的未来发展设想最具有发言权，规划编制人员的任务是将他们的愿望和理想变成切实可行的规划方案。同时，由于规划的思想和理念在规划编制过程中深入人心，规划实施的难度降低，公众也可以及时地调整其行为，自觉按照规划的要求调整用地方式和投资方式。 第五、公众参与土地规划修编是推进政治文明建设的表现。 从民主化角度来看，人民越来越意识到，“真正的民主，需要通过公众的不断参与”，作为国家和社会的主人，在土地规划编制过程中就应该强化自己的主体地位。公众已经不仅仅满足作为规划实施的对象和客体，被动地认可和接受既定的土地规划方案，而是强烈地要求向公众政策的制定者表达自己的意愿，具体参与土地规划编制的制定、执行和反馈等全过程，使土地规划更能充分体现自己的意愿。如果没有充分的公众参与，它就可能只成为维护部分既得利益团体的主张的工具，失去社会的公平和公正，从而与土地规划编制的初衷相违背。 三、我国公众参与土地规划现状 目前我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全国家差距较大： 一是把规划设计方案通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。这也是最为普遍的方式，但是还局限在了解这一层面，与真正意义上的“公众参与”不能相提并论。 二是由少数“精英”垄断听证会。起先只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查常见的惯用方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，征求评论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种常用的传统手法。但是由于这种参与是被动的，范围局限于有限问题，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性，无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱，有的也只流于形式，只能说具有一定积极意义。 三是参与公众热情不高，水平有限影响了公众参与质量。由于多数年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化；虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众参与水平有限等。 四、多角度探索公众参与土地规划的途径和方式 近年来公众参与呈现出形式的多样化，参与主体的多元化，参与意识逐渐提高等特点。对于我国土地规划的实际情况而言，笔者认为以下几个方面有待完善和提高。第一，扩大和增加公众参与范围及深度。鉴于我国长期的中央集权思想和公众受教育水平相对较低的现实情况，土地规划中的公众参与应是一个从范围和深度上不断扩大和加深的过程。在公众参与机制健全的发达国家，公众参与除体现在规划编制的各个阶段外，还表现在规划的审批和执行阶段，尤其在执行阶段，公众可以对不符合规划要求的行为向法院和仲裁监督机构提出申诉。而我国土地规划中的公众参与往往只是在规划编制过程中有所体现，在规划审批和执行阶段却只有领导、专家等“重量级公众”的参与，受规划项目影响最大的老百姓则只能听之任之，有失公众参与的公平与公正原则。所以，公众参与必须贯穿在项目规划、决策制定、工程施工的整个过程中，项目方应认真对待公众的参与。否则，公众参与只是一种程序化的表面文章，而不是一种实质性的民主进程。第二，提高公众素质，培养参与意识。要让公众参与土地规划，首先要确保其有能力、有意识参与，针对不同的公众主体应采取不同形式和内容。对政府人员，应侧重于增强其责任感和使命感的培训，可采取文件交流、资料发放等手段；对规划人员，除了对其专业技能的培训外，还应加强其沟通能力和组织协调能力。对村民的培训工作可谓任重而道远，因为其文化水平普遍较低，理解能力相对较差，所以培训过程应循序渐进，培训方式应灵活多样、简单易懂。第三，丰富公众参与方式。公众参与土地规划的形式是多种多样的，如问卷、座谈会和公示栏等，这些丰富的参与形式引导着公众全面彻底地参与土地规划。根据公众意见，规划编制人员将这些草案合并成一个方案。由于前期多种形式的宣传，公众对土地规划有了初步了解，调动了公众参与的积极性，完成了从“被动参与”到“主动参与”的转变。1、建立土地规划阶段性成果的满意程度调查制度。建立土地规划阶段性成果满意度调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。可以成立专门的调查小组，就土地规划编制公示的阶段性成果，作公众满意程度的调查，并收集相关意见为下一阶段的土地规划编制提供参考依据。 2、建立土地规划编制的信息公开制度。 建立土地规划编制的信息公开制度，把规划内容特别是土地用途管制内容以各种方式向公众公布，增加透明度，让公众了解土地规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地。 土地规划编制的公开制度包括过程公开和结果公开。将土地规划编制中的阶段性成果定期公开，以征求社会各界的反馈意见；土地规划编制完成后，公开土地规划方案，以方便用地单位做投资决策。 3、着力将GIS等空间技术应用到公众参与过程中，全面提高公众参与质量。以GIS（地理信息系统）等空间技术工具，将新一轮土地规划的编制过程和规划成果介绍给公众，使之有兴趣也有机会接触到复杂巨量的空间信息，并通过对信息的分析，深入了解区域内土地资源各个方面的状况，以此提出更高质量的意见建议。第四，尽快建立公众参与的法律保障机制。 加快推进制定、完善和构建公众参与土地规划的法律法规及相应的制度体系，明确公众参与土地规划内容的重要组成部分，使得公众参与在土地规划中法规化、制度化，保证公众全过程参与土地规划，保证其代表性。第五、努力构建稳固、合理的公众参与组织。公众参与机制健全国家的历史经验表明，真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是非营利机构、企业、社区等非政府组织的参与，并且这种参与组织的实力越强大，成效就越明显。因此，应该尝试组建独立于行业之外的