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加强规范性文件管理 保证依法行政源头合法,一、加强规范性文件管理的必要性 二、准确把握规范性文件的概念 三、坚持的原则和落实的制度 四、违反规定的责任追究,一、加强规范性文件管理的必要性 （一）是规范行政机关抽象行政行为的需要 （二）是保障公民、法人和其他组织的合法权益的需要 （三）是维护社会主义法制统一的需要 （四）是促进依法行政、建设法治政府的需要,（一） 国家在规范性文件管理方面的规定 1、1996年颁布了中华人民共和国行政处罚法第十四条明确规定，除法律、法规、规章规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。 2、1999年颁布了中华人民共和国行政复议法第七条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及其工作部门的规定、乡（镇）政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。,3、2003年颁布了中华人民共和国行政许可法第十七条明确规定，除法律、法规可以设立行政许可，省政府规章可以设立临时性的行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 4、2003年国务院全面推进依法行政实施纲要中要求： (1)起草作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见。,(2)定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规范性文件进行清理。 (3)规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查。 5、2008年国务院关于加强市县政府依法行政的决定中明确要求： （1）严格规范性文件制定权限和发布程序。 （2）完善规范性文件备案制度。 （3）建立规范性文件定期（每两年）清理制度。,6、2010年国务院关于加强法治政府建设的意见 (国发201033号)中进一步明确要求： （1）健全规范性文件制定程序 公开征求意见 合法性审查 常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定 逐步实行统一登记、统一编号、统一发布 探索建立规范性文件有效期制度。 （2）强化备案审查 建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度；定期向社会公布通过备案审查的规范性文件目录,（3）加强规范性文件清理 及时修改或者废止规范性文件 一般每隔2年清理一次 清理结果要向社会公布。 7、2011年颁布了中华人民共和国行政强制法第十条第四款明确规定：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”,（二）我省在规范性文件管理方面的规定 2008年制定，并于2009年1月1日起施行了黑龙江省规范性文件制定和备案规定（2008年省政府令第5号，简称规定），规定全文共8章47条。 第一章总则（6条） 第二章主体与权限（3条） 第三章起草与审核（7条） 第四章决定与公布（7条） 第五章备案与监督（12条） 第六章评估与清理（4条） 第七章法律责任（6条） 第八章附则（2条）,二、准确把握规范性文件的概念 规定第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文。” 规定所界定的概念，具有以下特征： 一是规范性文件概念的狭义性 除了省政府和较大市政府（也就是哈尔滨和齐齐哈尔两市）制定的政府规章以外的其他具有普遍约束力的文件。,二是制定规范性文件的主体具有特定性 只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门，包括依法授予行政管理权的组织、机构才有权制定规范性文件，其他任何单位或者个人无权制定。 三是规范性文件针对的对象具有不特定性 它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力，就是对他们的权利义务产生影响。一些专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到行政管理相对人的权利义务或者合法权益的，就是规范性文件。,四是规范性文件具有反复适用性 规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。 五是规范性文件具有对外性 规范性文件是各级行政机关在行政管理中广泛运用的一种手段，是行政机关作出的抽象行政行为，它必须有约束公民、法人和其他组织的内容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的内容，才属于规范性文件。对规范行政机关内部的行为的文件，就不属于规范性文件的范围。,三、坚持的原则和落实的制度 （一）制定规范性文件的合法原则 1、制定主体必须合法 规定第七条明确规定了制定规范性文件的主体，即： （1）各级人民政府； （2）县级以上人民政府派出机关（指大兴安岭地区行政公署、街道办事处）；,主要依据：地方各级人大和地方各级政府组织法第六十八条规定 “ 省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。” （3）县级以上人民政府工作部门； （4）依法授予行政管理权的组织、机构（残联、防汛指挥部、森林防火指挥部、公积金管理委员会等等）。,如：防汛指挥部在中华人民共和国防洪法第四十一条、第四十二条、第四十五条以及黑龙江省实施条例 第二十五条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第四十二条中均有明确的授权内容。又如：爱国卫生运动委员会 在黑龙江省爱国卫生条例 第八条第一项和第四项中明确授权该组织“制定规划、措施 ” 和 “进行社会卫生监督、效果评价，制定各项卫生检查评比标准、办法，组织开展检查评比活动，进行表彰命名和批评、处罚 ”的职责。 上述四项规定以外的机关不得制定规范性文件。,2、制定的内容必须合法 规定第八条明确规定了制定规范性文件不得设定的内容。 （1）行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批； （2）行政处罚； （3）行政强制； （4）行政事业性收费，但省人民政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外； （5）行政征用； （6）依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。 没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。,3、制定程序必须合法 规定的第三章、第四章共有14条的内容规定了规范性文件的制定程序。重点体现以下内容： （1）起草作为行政管理依据的规范性文件必须落实听取意见制度 第十二条明确规定 “ 起草部门起草作为行政管理依据的规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家的意见；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意见。 起草部门应当对公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家提出的意见予以研究处理，并向规范性文件制定机关说明采纳意见的情况。 ”,（2）必须落实认定和合法性审核制度 第四条工作部门第一、二、三款规定：“ 县级以上人民政府法制机构负责本级人民政府及其办公部门规范性文件的认定、合法性审核和报送本级人民政府备案的规范性文件的备案审查工作，并对本行政区域内规范性文件的制定和备案工作进行指导和监督。 县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构（以下统称行政部门）的法制机构，负责本部门规范性文件的认定和合法性审核工作。其中，实行垂直管理的部门的法制机构并负责下一级部门规范性文件的备案审查工作。 乡（镇）人民政府承担法制工作的机构或者人员负责本级人民政府规范性文件的认定和合法性审核工作。”,第十五条明确规定 “ 规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。起草部门应当向法制机构提供下列材料： （一）该文件的说明； （二）所依据的法律、法规、规章和相关政策以及上级机关有关规定的文本； （三）协调论证结论和各方面意见采纳情况等有关材料。 ”,这里强调一下文件说明的几个作用： 一是为专家论证、座谈、听证等征求意见提供参考； 二是为法制机构合法性审核提供参考； 三是为集体讨论决定提供参考； 四是为政府法制机构备案审查提供文件有关内容本意的参考； 五是为文件实施后对文件内容解释提供参考。,合法性审核的事项： 第十六条明确规定 “ 制定机关的法制机构对审核的规范性文件草案，应当自接到该草案之日起十日内，就下列事项依法提出审核意见： （一）是否超越制定机关的法定职权； （二）内容是否与法律、法规、规章相抵触； （三）内容是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背； （四）拟确立的措施是否符合实际情况，是否具有可行性和可操作性； （五）是否与相关的规范性文件协调、衔接； （六）起草工作是否符合法定程序； （七）其他需要审核的内容。”,（3）必须落实会议集体讨论决定制度。规定第十七条第一款明确规定 “ 规范性文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定。规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议。” 从备案审查工作情况看，存在问题的文件，绝大部分是未经过会议讨论并直接由主管领导签批的文件。会议集体决定制度可以使规范性文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违法或者文件之间相互矛盾的现象出现。未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议。主要是为了保证合法性审核制度的落实。,（4）必须落实对外公开制度。规定第十八条明确规定“ 规范性文件施行前应当向社会公布。县级以上人民政府及其行政部门的规范性文件，应当在本级人民政府的公报、网站或者本部门网站上向社会公布；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。 乡（镇）人民政府的规范性文件，应当在乡（镇）人民政府所在地的政府信息公开栏上公布。” 第十九条规定“ 制定机关未按照规定向社会公布的规范性文件，不得将其作为行政管理的依据。 制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的，公民、法人和其他组织可以拒绝执行，并有权向制定机关的本级或者上一级人民政府办公部门举报。接到举报的办公部门应当及时调查处理，并为举报人保密。 ”,（5）必须落实制定机关解释的制度。 规定第二十二条第一款中明确规定“规范性文件由制定机关负责解释。” 这就将文件的解释权回归到制定机关的本位。行政执行权往往与制定权和监督权相互纠缠，甚至凌驾在制定权和监督权之上。一些行政执行错位越位现象，就是证明。在这些现象的背后，往往都是由于无视制定权（同时拥有解释权）而各自滥用解释权造成的。诸如“局解释”、“厅解释等等，无一不是把具有制定权（同时拥有解释权）的政府及其办公厅（室）拒之于解释权之外。,（6）必须落实30日后执行的规定。 国务院在规章制定程序条例 第三十二条中明确规定：“规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。” 规定第二十一条明确规定 “作为行政管理依据的规范性文件应当自发布之日起三十日后施行，但发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策的执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外。” 30日后执行的目的：一是给实施机关宣传、贯彻执行的准备时间；二是给行政管理相对人了解和理解文件精神的时间；三是防止文件一旦存在问题，便于在实施之前得到纠正，避免造成广泛的影响。,国务院关于加强法治政府建设的意见 进一步明确：“ 制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。”,（二）必须坚持有件必备、有备必审、有错必纠原则，落实有关制度 一是有件必备原则 规定第二十四条明确规定“ 制定机关的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之日起十五日内，按照下列途径将规范性文件报送备案： （一）各级人民政府发布的规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府派出机关发布的规范性文件，报设立该机关的人民政府备案。,（二）县级以上人民政府工作部门发布的规范性文件，报本级人民政府备案。 （三）实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府。 （四）依法具有行政管理职能的组织、机构，为本级人民政府直属的，其发布的规范性文件，直接报本级人民政府备案；有主管部门的，其发布的规范性文件，由其主管部门报本级人民政府备案。,两个或者两个以上行政部门联合制定的规范性文件，由主办的行政部门按照前款有关规定报送备案。 省人民政府和省人民政府办公厅发布的规范性文件的备案，按照国家有关规定执行。” 这里主要明确了报备主体、备案时限和备案途径： 1、办公部门、办公机构是文件报备的主体。 2、备案时限是自规范性文件发布之日起15日内。 3、备案途径 ：政府、垂直管理部门,这里需要进一步强调规范性文件的报备主体。规定第四条第四款明确规定：“各级人民政府办公部门和县级以上人民政府行政部门的办公机构负责本级人民政府、本部门规范性文件的发文审核、公布和报送备案工作。”与第二十四条规定前后呼应，主要目的是为了减少备案工作环节，提高备案工作效率，从根本上解决负责文件印发的机构与文件备案机构脱节的问题，可以防止迟备和漏备的现象发生。同时，与实行的网上备案有机结合，更有利于开展备案工作。,对“ 实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府。”主要是基于行政管理关系和地方各级人大和地方各级政府组织法 第六十七条 “省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”的规定确定的。,第二十五条备案材料和方式第一款明确规定“制定机关报送规范性文件备案，应当将下列材料装订成册，一式二份径送县级以上人民政府或者实行垂直管理部门的上级主管部门（以下统称备案审查机关）的法制机构： （一）规范性文件备案报告； （二）规范性文件正式文本（附电子文本）； （三）规范性文件说明。” 第二款规定“前款第三项规定的说明应当符合本规定第十四条第二款所列内容，同时还应当有制定机关法制机构对该文件的审核意见。该文件的施行日同发布日之间少于三十日的，应当在该文件的说明中说明理由。” 第三款规定“实行网上传送电子文本备案方式的，不再报送纸质文本。 ”,部门规范性文件备案格式首页： 委 员 会（办局） 规备201号 关于 的备案报告 政府： 现将我201年月日公布的 及说明一式二份报请备案。 （委员会办局印章） 二一年月日,中间部分： （文件正式文本）,最后部分： 关于 （草案）的说明 （说明正文） （该说明是委（办、厅、局）负责人组织召开会议集体讨论文件草案时，由起草机构或者法制机构所作的说明。该文件的施行日期同发布日期之间少于30日的，应当在说明中说明理由。）,第二十六条对备案登记作了明确规定 “规范性文件报送备案符合本规定第二条、第二十四条、第二十五条规定的，备案审查机关的法制机构予以备案登记；报送的规范性文件不符合本规定第二十五条规定的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正后，予以备案登记。” 这里需要着重强调备案登记时间是按报送备案的方式计算： 一是采取邮寄方式的，按寄出的邮戳日期计算； 二是采取交换或者网上备案方式的，按负责备案审查机关收到的日期计算。 三是以文件具体印发的日期为起始时间。 对规范性文件报送备案不符合要求的，以重新报送备案所采取的备案方式确定。, 二是有备必审原则 规定第二十八条规定：“备案审查机关的法制机构应当就下列事项对备案登记的规范性文件进行审查： （一）制定机关是否具有相应的法定职权； （二）是否与法律、法规、规章相抵触； （三）是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。” 第二十九条规定：“备案审查机关的法制机构在审查规范性文件过程中，需要有关部门提出意见、提供法律依据或者协助审查的，有关部门应当在规定的时限内回复；需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定的时限内予以说明。”,规定第三十二条规定：“ 公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向本规定第二十四条第一款规定的备案审查机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或者其复印件的，应当提供。 书面审查申请包括下列内容：（一）申请人姓名或者名称；（二）申请审查事项以及理由；（三）申请人联系方式；（四）申请日期。 备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案审查机关法制机构负责人批准，可以延长三十日，但不含需要有关部门协助审查所需的时间。”, 三是有错必纠原则 第三十条 问题文件及处理第一款规定：“ 报送备案的规范性文件存在下列问题之一的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件： （一）超越制定机关法定职权的； （二）与法律、法规、规章相抵触的； （三）与相关政策以及上级机关有关规定相违背的。,第二款规定：“不报送备案的规范性文件存在前款问题之一的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行撤销该文件的处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。” 第三款规定：“县级以上人民政府法制机构确认抄报本级人民政府审查的规范性文件有前款所列问题的，可以向制定机关指出，并要求其自行纠正，也可以向该文件的备案审查机关反映，由其依法处理。”,第三十一条 问题文件纠正时限规定：“ 制定机关应当自收到备案审查机关的法制机构提出的审查处理意见之日起二十日内，按照要求自行修改或者撤销该文件，并自修改或者撤销文件发布之日起十五日内报送备案。” 四是必须落实备案审查情况年度通报制度 为了进一步发挥政府层级监督作用，确保规范性文件有件必备、有备必审、有错必纠，建立规范性文件备案审查年度通报制度非常必要。因此，第三十五条规定：“备案审查机关或者其法制机构应当于每年第一季度对上一年度本机关管辖范围内的规范性文件的备案审查情况进行通报。”, 五是必须落实评估和清理制度 为了保证规范性文件在实施过程中符合有关法律、法规、规章和政策的规定，符合经济和社会发展的实际情况，对规范性文件及时进行评估和清理，是纲要和决定以及意见要求的。 1、评估与清理原则 第三十六条 评估与清理原则规定：“ 规范性文件的评估应当遵循依法适时、客观真实、公开透明、民主参与的原则。 规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。”,2、评估 第三十七条 评估规定：“ 规范性文件的实施机关应当根据有关法律、法规、规章和相关政策以及实际情况的调整，采取书面征求意见、实地调查、问卷调查或者座谈等方式，对规范性文件的下列情况进行评估： （一）合法性、合理性和可行性； （二）公正、效率与便民； （三）权责统一； （四）实施成本和效益； （五）公民、法人和其他组织的评价。 规范性文件的实施机关应当将评估情况形成评估报告报制定机关，并抄送其法制机构。”,评估报告可以从五个方面考虑： (1)所评估的文件的概况。 (2)合法性评估。该文件的具体规定与新的上位规定是否一致，不一致的内容应当详细列举。 ( 3)实施效果评估。该文件实施以来发挥了哪些作用 (4)可操作性评估。该文件有哪些内容与现实情况不符或者难以落实到位。 ( 5)评估结论及具体意见。,3、清理 第三十八条 清理规定：“ 规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时进行清理，并视实际情况作出修改、废止的决定： （一）被新的法律、法规、规章、政策或者上位规范性文件替代、修改、废止了部分或者全部内容的； （二）与法律、法规、规章、政策或者上位规范性文件规定不一致的； （三）因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求的；”,“ （四）因任务完成等原因而自然失效的； （五）经评估存在其他需要修改、废止的情形的。 规范性文件的修改和废止程序按照制定程序执行。” 4、公布保留文件目录 第三十九条 对保留文件目录的定期公布规定：“ 规范性文件的制定机关应当定期公布本机关经过清理后保留的全部规范性文件目录。制定机关未在目录中公布的规范性文件，一律不得作为行政管理的依据。”,五、违反规定的责任追究 1、无权机关制定规范性文件的责任 第四十条无权制定文件的责任规定：“ 违反本规定第七条第二款规定的，由具有管辖权的人民政府或者其主管机关给予通报批评，并撤销该文件；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。” 2、文件设定禁止内容的责任 第四十一条文件设定禁止内容的责任规定：“ 违反本规定第八条第一款规定的，由其主管机关或者监察机关依照行政机关公务员处分条例第二十一条的规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。”,3、违反制定程序的责任 第四十二条违反制定程序的责任规定：“ 制定机关违反规范性文件制定程序有以下情形的，由备案审查机关或者其法制机构给予通报批评，并按照下列规定处理： （一）涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，未召开座谈会、论证会、听证会或者向社会征求意见造成严重影响的，责令限期撤销该文件，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；,（二）未经其法制机构合法性审核或者未采纳其法制机构合法性审核意见，导致发布的规范性文件内容违法的，责令限期撤销该文件；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分； 规范性文件未向社会公布即作为行政管理依据的，由备案审查机关的办公部门按照黑龙江省政府信息公开规定予以处理。,4、未按照规定报备的责任 第四十三条未按照规定报备的责任规定：“ 制定机关有下列情形之一的，由备案审查机关的法制机构责令改正，并由备案审查机关或者其法制机构给予通报批评；情节严重的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分： （一）发布规范性文件不报送备案的； （二）未按照规定的时限和格式将规范性文件报送备案或者抄报的； （三）未按照规定将发文目录报送备查