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京津冀区域生态补偿模式及制度框架研究 摘要在京津冀区域发展一体化的管理模式下，不同地区之间生态效益的“外部作用”日益明显，“空间管制”成为理性政府的主要作为，要求其同时创新区域生态补偿的管理模式和制度框架。京津冀由于府际关系协调不畅、利益集团的寻租行为和生态补偿法律制度的缺失，使得经济梯度不合理、产业结构趋同，最终导致区域生态系统的脆弱性，亟待从革新政府治理方式、完善生态产业合作体系、规范区域生态法律制度等方面入手，构建京津冀生态补偿新的制度模式。 下载 关键词生态补偿；制度模式；京津冀 中图分类号F062.2 文献标识码A 文章编号 1002-736X（2015）02-0108-04 京津冀地区是我国三个“增长极”之一所在区域，引领北方乃至全国社会经济发展。该区域的国土面积为21.5万平方公里，约占全国国土面积的2.27%。2012年常住人口为1.077亿人，占全国总人口的7.95%，地区生产总值为5.7261万亿元，占全国国内生产总值的11.03%。长期以来，京津冀的发展模式以高耗能、高污染为主，在当前以新能源、低碳环保为核心的经济转型中，亟待出台区域性的生态治理补偿政策。由于京津冀隶属于不同的行政区划、分属不同财政级次，要建立三地生态补偿的合作机制就需要从主体、制度、标准、模式等多方进行研究。本文将从府际关系协调、产业结构调整、集团利益整合及科学技术创新等方面构建京津冀生态合作的制度框架与补偿模式。 一、京津冀现有的生态整合与补偿实践 （一）生态功能区逐步取代传统行政区划 京津冀地区是一个由冀北坝上生态屏障、燕山、太行山水源涵养地，下游九河末梢湿地，北京湾平原以及滩涂海湾组成的完整流域生态系统和大气污染物敛散生态单元。由此形成的生态经济圈包括：水资源循环系统、能源循环系统、生态产业循环系统、交通循环系统、环境循环系统和信息循环系统六大部分。其中，河北北部的张承地区是京津冀的天然生态屏障，一直为京津及下游大多城市提供优质水源、地下水、生物多样性等多种生态服务，属于京津冀的生态涵养区。而北京地处华北平原西北部，近年来面临大气污染、水资源稀缺等生态问题。天津市位于华北平原东北部、海河流域下游，环渤海中心地带，素有“九河下稍”之称，水资源较为丰沛。 近年来，京津冀生态污染问题频发，要求区域内不同行政主体协同治理生态环境。目前三地正在采取空间生态约束和生态协调手段，对不同类型区域，如城市功能拓展区、城市发展新区、城市生态涵养区等采取“生态准入”和“生态限制”措施，意图构建有序生态空间结构，形成不同行政区划下统一管理的生态功能区划。如河北省张家口市作为京津的上风口和上水源，在2008年就被环境保护部和中科院共同发布的全国生态功能区划列为“极重要生态功能区域”；北京市在城市总体规划（20042020）中也将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展这四类区域。由此，京津冀传统的行政区划将逐步被生态功能区所取代，生态功能区域或将成为行政学区域研究的核心内容和组织管理信息的新形式。 （二）京津冀已有的生态补偿实践 京津冀地处中纬度欧亚大陆东岸，属暖温带季风气候。近年来此区域内生态危机事件频繁发生，直接威胁城市供水安全和大气环境质量的改善。为此，北京、天津与河北多个城市在生态补偿方面陆续做了一些有益尝试。例如，在中央政府的推动下，河北张家口市从2000年开始陆续实施了京津风沙源治理工程、塞北林场工程、退耕还林、退耕还草、21世纪首都水资源保护等生态工程项目；张家口市还实施了赤城县黑河流域3.2万亩“稻改旱”和官厅流域节水灌溉工程；并在自身水库储水不足的情况下，20042009年连续六年为北京无偿调水1.64亿立方米。然而，京张、京承已有的生态补偿主要通过中央财政纵向转移支付实现，缺乏府际横向转移支付制度；补偿费用少、补偿机制不合理。以2008年北京补偿密云、官厅水库农民“稻改旱”为例，补偿标准仅为550元/亩，与合理的补偿标准差距甚远。京津作为生态利益的受益方，对被补偿地的索取大于投入，而且这些工程的惠益群体还包括不特定的社会主体。受益主体的无法确定，使得具有公法义务的行政主体难以通过财政转移支付对受损者进行有效补偿。 二、京津冀生态补偿的必要性与可行性分析 生态补偿是一种将环境外部效应内部化的经济手段，由生态服务价值付费和破坏生态行为的恢复性补偿费共同构成。区域生态补偿的目的就是通过制度创新实现府际生态公平，促进区域内生态资本的保值增值。目前已有不少学者开始应用生态学方法对京津冀的生态补偿进行耦合研究。包括基于区域系统协调发展和耗散结构理论对京津冀的系统功能结构、空间结构的剖析（曾珍香，2008）；利用径向基函数网络，计算京津冀20012009年区域内生态系统服务价值变化，以定义生态系统服务脆弱性的格局和走向（刘金龙，2013）；采用生态足迹法核算20072011年京津冀的土地承载力状况，指明该区域的生态平衡需要依赖外部的资源供给（刘澄，2013）；利用相关分析法和主成分回归法分析京津冀近十年的空气污染指数与各气象要素的关系，探讨未来各气象要素的可能变化及对京津冀地区空气质量的潜在影响（周兆媛，2014）：研究京津冀地区水资源供需平衡及其承载力（封志明，2006）等。纵观已有研究，均是针对某一具体生态领域的治理对策，缺乏符合区域政治经济规律、实践上具有可操作性的制度性宏观规划。本文将从政府治理与府际合作的全局角度分析京津冀生态补偿的必要性.从生态补偿战略、生态补偿规划与具体实施细节人手，探讨府际生态合作及补偿的制度问题。 （一）区位的特殊性与生态系统的脆弱性 京津冀的生态补偿与小区域的生态循环相互交织与联系，为此，应将京津冀作为整体构建，探讨整个区域的资源利用效率和生态经济互补性。京津二市由于地域狭小、人口密度大，自产资源有限，多种资源均需要从河北省输入补充。同时，京津的能源结构以煤为主，加之近年城市机动车尾气污染和不断开工的建设项目，使得雾霾天气频发，城市环境污染日益加重。京津两地水资源短缺，地区分布也不均衡，河流入境量日渐减少，地下水位下降导致的漏斗范围还在逐年扩展。恶劣的城市生态环境倒逼京津冀发展模式的转变，亟待在区域生态补偿和生态保护方面开展府际合作，使三地在资源禀赋、产业结构和社会进步方面保持均衡和可持续发展。 （二）生态功能的一体性与府际关系的合作性 城市学研究证明，城市发展分为四个阶段：城市独立发展、单中心城市群、多中心城市群和成熟大城市群。单中心城市规模在300万人口左右时综合效益最佳，而人口超过300万以上则综合效益下降，凸显大城市病。目前，京津冀已处于城市发展的第三个阶段，即多中心城市群阶段。京津由于其独有的政治、文化和科技资源优势，对城市生态问题更为关注；而河北省还面临着大部分县区的脱贫致富与经济转型难题。要想顺利过渡到成熟的大城市群，就要按照区域经济发展规律，加强多中心城市合作以实现区域全面一体化发展。 这一过程又可分为四个阶段：独立的地方中心阶段、单一强中心阶段、强中心与少数次中心并存阶段以及功能相互依存的城市一体化阶段。目前京津冀正处于单一强中心阶段，在城市群的空间关系中，北京和天津吸纳资源的“黑洞”效应大于经济辐射效应。致使这两个超级城市在大规模聚集各种资源的同时，并没有发挥增长极的作用以带动整个区域经济的发展，导致了城市体系的“双核极化”效应，这与京津冀乃至环渤海的未来发展趋势不相符合。因此，京津城市生态危机的化解必须与河北省的产业对接和脱贫致富相结合，才能从根本上巩固生态环境治理的成果、生态补偿将成为河北与京津关系中最重要的纽带和实现基础。 三、京津冀生态补偿治理失效的因素分析 （一）经济梯度不合理与产业结构趋同 梯度经济转移理论认为，生产活动会随着时间推移及生命周期拓展向多层次城市区域扩展，逐渐从经济结构完善的高梯度地区转向低梯度地区，从而实现整个区域经济的共同发展。就京津冀的经济现状而言，北京和天津对于河北的资源扩散效应远小于其自身对资源的吸纳效应，这是由于各地都想在规划功能分工上获取最大利益，却忽视了现有的功能定位以及制约“瓶颈”。突出表现为中心城市的虹吸效应，导致地区间经济梯度落差过大，使得京津地区的产业链无法向河北延伸，河北各县市也无法对京津形成良好的生态反作用支撑。 经济梯度不合理同时导致了京津冀产业结构趋同。长久以来，京津冀以资本密集型的重工业作为其经济发展基础。据相关统计，以钢铁工业为代表的黑色金属冶炼及压延加工业的优势最为显著。此外，石化工业也具有集聚优势。在目前经济总产值排名靠前的行业里，京津冀共同分布在金属冶炼、化工制造、机械制造、交通运输、电力电子、化学电子等高耗能、高污染的产业。这不但使京津工业发展形成了恶性“路径依赖”，还导致了产业结构与城市功能的错位。对资源供给和城市生态环境带来负面效应，阻碍了京津冀正常的产业梯度转移和区域生态保护。 （二）利益集团的寻租行为分割生态资源 寻租是指“为竞取人为制造的财富转移而采取的资源浪费活动”，即一人所得就是他人所失。生态寻租就是在社会范围内重新分配生态资源而导致的社会总福利的减少。京津冀生态问题的产生源于不同利益相关者及其进行的寻租活动。利益相关者是指那些能够影响组织目标或被组织目标实现所影响的个人或群体。京津冀生态补偿过程中所涉及的各利益相关者均是理性人，又具体分为补偿主体、受偿主体和第三方，他们均可以通过自身的生态利益与经济利益选择能够实现自身利益最大化的行为。不同利益集团在争取已有生态资源时，其行为本身是理性的，但当每个利益集团都参与生态资源再分配的竞争时，就会出现个人利益与集体利益的冲突，集团搭便车现象会导致集体行动的困境和影响地区整体生态环境的维护。 京津冀政府的利益需求是在财政预算内实现当地社会福利的最大化。由于三地不同利益集团面临不同的生态收益与产出，必然会试图影响政府行为，借助政府干预将所应承担的生态补偿成本转嫁给异地政府和社会，寻租的过程正是这种生态成本外部化的过程。利益集团生态寻租的直接后果是生态财富的转移，但其间接后果则是导致政府行为激励的扭曲，无法实现生态与经济资源的有效配置，产生区域整体利益的低效率。 （三）府际生态补偿关系协调不畅 在中国当前的体制转轨过程中，突破行政区划的生态补偿要求亟待出台新的府际合作制度。跨区域的生态资源配置不仅突破了原有的府际关系，同时也导致了与事权相联系的财政变化。生态法治的推行与法制完善也推动人们去思考生态补偿法律关系主体的界定及权利义务将如何配置。在京津冀都市圈，处理好两个省级行政主体与七个市级主体所辖区域的府际关系，是实现生态补偿合作的重要内容。然而，三地却存在对生态公共产品过度竞争的态势：一方面，大型生态公共设施由谁供给；另一方面，跨域生态资源如何利用。 长期以来，北京借助权力中心的特权从河北集聚了大量生态要素，北京政府的过于强势和地方政府的弱势形成明显势差。河北各地方政府的生态资源话语权式微，只能作为京津发展腹地配合辅助其发展。环渤海经济圈合作至今，也尚未出台促进和保障府际生态合作的法律法规，这不仅造成府际生态合作无法可依和无序可依的状态，而且不能在全国范围内形成区域生态补偿的合作典范。 （四）区域生态补偿法律制度的缺失 按照法学原理，环境法是构成整个环境法律体系的基础，对该领域的具体法律规范具有指导和整合功能，一般由该部门法中居于基本法地位的法律加以规定。2007年9月，国家环保总局最早公布了关于开展生态补偿试点工作的指导意见；2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议又表决通过了修订后的环境保护法。新法建立了环境污染公共检测预警机制，并将建立跨行政区域的重点区域、流域环境和生态破坏联合防治的协调机制，以强制性的法律法规来解决跨区域间的环境治理事务。但我国目前仍缺乏特定区域内的生态补偿单行立法或地方立法，法律制度缺失的状况依旧存在。因此，无论从京津冀生态补偿的现实需要还是制度构造本身所要求的规范性方面，都要求构建科学有效的区域生态补偿法律制度，以实现符合环境承载能力的绿色发展模式。 四、京津冀生态补偿模式的制度建构 通过以上讨论，低碳城市建设将成为引领京津冀发展的新趋势。要实现区域经济的可持续发展和现有产业结构升级，就需要从革新政府治理方式、完善生态产业合作体系、规范区域生态法律制度等方面人手，尝试构建京津冀生态补偿的新模式。 （一）政府治理方式的革新与府际合作制度的建立 区域生态补偿的一体化进程本质上是一个生态要素市场化的进程，这不仅要求生态资源的合理配置，而且要使生态要素在更大范围内自由流动。布坎南等公共选择理论家认为，利益集团寻租的根源在于政府职能的扩张，社会既可以通过市场无形之手配置生态资源，也可以通过政府有形之手配置资源。政府应当在生态要素的市场化进程中起“助推器”作用，而不是依赖其行政权力人为设置障碍。由此，政府治理革新是区域生态补偿合作的必然选择。 在京津冀生态补偿制度的构建过程中，首先要建立能够突破地方行政辖区限制、跨省补偿的财政转移支付制度。可以南中央政府代表负责牵头三地的谈判、协商，并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督，将省际横向转移支付制度纳入到现有的纵向转移支付体系之中。其次，可以根据京津冀三地的人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等，由生态环境受益区和提供区政府共同缴纳生态转移支付基金，并按一定比例及时补充，用于京津冀区域内的饮用水源、天然林、天然湿地的保护和环境污染治理等。在这方面已有的实践包括20062013年北京市与河北省先后签署的加强经济与社会发展合作备忘录（2006）、深化经济发展合作签署会谈纪要（2008）、合作框架协议（2010）、北京市一河北省2013至2020年合作框架协议（2013），均成为京冀两地开展经济与生态合作的范本。府际生态合作将突出生态资源的公共服务性和跨区域性，最终实现生态效益的利益分享与责任共担机制。 （二）跨域生态产业合作机制的构建 产业结构会影响一个地区的能源总耗和能耗强度，由此京津冀实现生态补偿的关键就在于能否创新生态产业合作发展机制。传统的产业发展规划偏重于产业基地和产业区的建设，忽视区域内的生态价值联系和产业链条的生态协作网络。通过建立跨省生态产业链、成立生态战略联盟，就可以依靠网络竞争优势强化区域内生态治理的协同效应。这就要求三地政府优化资源配置，通过市场机制形成利益差别，诱导市场经济主体把资源配置到生态产业及产品，进而提高生态要素的市场价格，使生态产品能够反映价值规律、供求关系和京津冀的资源稀缺程度。 在未来一段时间内，京津冀政府应协同推动生态产业从低附加值向高附加值升级，从低技术低智力含量向高科技高智力含量发展。这实际上是京津冀产业结构调整与互补，以及产业替代及其产业融合的过程。目前北京、天津、河北正积极探索新能源科技的产业导向，完善低碳政策标准体系，逐步形成产业创新的低碳生态补偿模式。今后三地政府应统筹协商，避免地方利益倾向所导致的重复建设和引资大战等内耗问题。河北省可作为北京天津的水资源供给基地、生态屏障与农副产品供应基地和清洁能源供给基地，借助京津高科技产业带和现代化交通体系实现区域生态补偿共赢。 （三）区域生态补偿法律制度的规范 根据博弈论中的“囚徒困境”理论，制度基于参与者之间的策略互动而内生。参与者要想形成最终的合作制度，就必须针对彼此利益，在自愿、平等、协商的基础上形成规范的利益分配制度。京津冀生态补偿与合作的法律制度，是为了调整不同政府间独特的利益诉求和利益偏好、实现城市群内多方政府的双赢甚至多赢、通过博弈产生的最优策略合作。它由生态补偿的一系列法律规范组成。对区域内不同政府间的生态补偿起基本规制作用。南于京津冀三地政府的利益具有双重性：既有区域利益的根本一致性，又有相对独立性，各地政府将最大限度地谋求本辖区的生态利益。因此，区域生态补偿法律制度的实质是“调节不同地区的生态利益失衡”，这是区域整体与局部、当前与长远利益冲突的反映。需要建立一套行之有效的制度框架与协调结构。 鉴于已有的京津冀生态补偿的制度模式以及生态治理的地方机会主义，有必要导入“信息共享一科层合作一利益协调”的制度框架。这一制度框架的提出和应用将试图解决京津冀生态补偿中的“碎片化”现象，实现区域整体式生态补偿。首先，化解京津冀生态环境信息不对称问题。之前，由于未实现信息共享，三地政府对辖区内微观主体造成的生态破坏行为极易采取机会主义的保护行为，导致区域生态环境的恶化及官员个人私益的增进。因此，生态