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上海国际金融中心建设的金融业税负与政策研究 摘 要：税收政策是影响上海国际金融中心建设的重要因素。通过比较分析伦敦、纽约、中国香港、新加坡和东京等五大国际金融中心金融业税负和税收政策的实践经验，测算上海金融业税负水平，发现上海金融业存在企业税负结构性偏高、个人税负整体偏高的问题。针对营业税、个人所得税、企业所得税和社会保障缴费存在的制度设计问题，提出政策建议：以市场导向模式为建设方向，推动四项税制改革，并建设公开透明、法治稳定的税收环境作为保障。 下载 关键词：上海；国际金融中心；金融业税负；税收政策 中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2016）04-0003-09 上海国际金融中心建设是于1992年由党的十四大报告提出，历经近20年的探索、发展，在2009年由国务院常务会议明确的国家战略。将上海建设成为国际金融中心，不仅有助于发挥上海的比较优势和示范带动作用，更好地服务长三角地区、服务全国，而且是全球化不断深入的形势下应对金融业国际竞争的必然选择。上海在建设国际金融中心的进程中，受到市场环境、法律制度、税收政策、开放程度和人才水平等多种因素的影响，其中税收政策不仅可以单独发挥作用，更可以通过影响其他因素而对金融中心建设产生综合影响。本文通过比较、借鉴其他国际金融中心建设、发展过程中的金融业税负和税收政策经验，分析上海金融业税收政策存在的问题，并提出政策建议，以推进上海国际金融中心建设。 伦敦商业智库Z/Yen以金融中心的经济环境、金融业发展水平、基础设施、人力资本、声誉和综合因素为指标，从多方面对全球重要的金融中心进行综合排名，并结合金融中心的辐射范围、金融业的广度和深度三个方面将国际金融中心进一步划分为全球性国际金融中心和跨国性国际金融中心。Z/Yen每年两次公布国际金融中心指数（GFCI）报告，迄今为止已经发布19次。从2016年4月公布的最新指数（GFCI 19）来看，伦敦、纽约、新加坡、中国香港和东京在86个金融中心中综合排名前五，称“五大全球性国际金融中心”；上海排名第16位，与五大金融中心有明显差距，称“跨国性国际金融中心”。 自2013年9月公布GFCI 14以来，上海国际金融中心的排名始终在1621名之间波动，表明上海在近几年国际金融中心中的地位较为稳定，但这也说明上海当前确实处于国际金融中心的第二梯队跨国性国际金融中心，要建设成为全球性国际金融中心，需要借鉴五大国际金融中心金融业税负与政策的经验，寻找问题，并有针对性地解决。 一、五大国际金融中心的金融业税负及政策比较分析 根据形成时间和方式的不同，五大国际金融中心又可分为两种类型。伦敦、纽约和东京得益于经济发展，金融市场、体系和制度不断完善，吸引金融机构和人才聚集，在市场导向下逐渐形成金融中心，称为传统国际金融中心，其方式是市场导向。中国香港和新加坡得益于亚太经济的发展，在税收等多方面优惠政策的驱动下，不断放松金融管制，吸引资本和金融机构的聚集，在近些年成长为可与传统国际金融中心比肩的新兴国际金融中心，其方式是政策推动。两类国际金融中心的金融业税负及政策既有共性，也有差异。 （一）五大国际金融中心金融业税收制度比较分析 整体而言，伦敦、纽约和东京等市场导向的国际金融中心的税制设计比较完备，体系复杂，而中国香港和新加坡等政策推动的国际金融中心的税制设计较为简单。 1. 核心金融业务免征增值税。五大国际金融中心除纽约外，均将金融业务纳入增值税征收范围。增值税制度设计有三个特点：第一，对核心金融业务免征增值税。如，伦敦对核心金融业务采取基本免税法，不能抵扣进项税额；新加坡在对核心金融业务给予免税的同时，可按固定比例抵扣部分进项税额。除以上两种方式外，新西兰对核心金融业务实行零税率，允许进项税额抵扣。第二，对辅助金融业务按标准税率征收增值税，允许进项税额抵扣。第三，对出口金融业务实行零税率，允许进项税额抵扣。 2. 公司所得税的制度设计体现多层次优惠。除纽约由联邦征收累进的公司所得税外，其他金融中心多采用单一或差别比例税率。市场导向的金融中心税率较高，政策推动的金融中心税率较低。公司所得税的制度设计体现多层次优惠，具体有以下方式：第一，根据金融业特点设置税前列支项目，如东京对银行业、证券业和保险业的风险资产设置多种用途的准备金。第二，设置多种方式的投资抵免，对符合相应条件的企业投资根据投资金额按固定比例在税前扣除。第三，对金融业务和金融产品创新给予税收优惠，包括对离岸金融业务的所得税减免，对特许权使用费收入、技术服务费收入、研究开发基金拨款的所得税减免等。 3. 资本利得税实行多种减免优惠，甚至免征。市场导向的国际金融中心对资本利得实行多种减免优惠，如，伦敦对资本利得实行税收减免、税收抵免和费用扣除等优惠。政策推动的国际金融中心中国香港和新加坡均免征资本利得税。 4. 个人所得税税基广泛、扣除合理，税率设计差异化。五大国际金融中心个人所得税的税基广泛，税前扣除项目涉及赡养老人、子女教育和住房贷款利息等，体现了对基本生活的保障，较为合理。五大国际金融中心均采用累进税制，但具体税率设计呈现差异化，除纽约联邦个人所得税累进级次达7级外，其他国际金融中心均不超过4级。市场导向的国际金融中心税率较高，而政策推动的国际金融中心税率较低。 5. 社会保障税（缴费）制度规定与各国社会保障制度联系密切，呈现个性化特征。伦敦、纽约的社会保障筹资采取社会保障税的形式，体系完善，而中国香港和新加坡的社会保障筹资则采取社会保障缴费形式。各金融中心社会保障税（费）率水平不一，但均与其社会保障和福利水平相匹配。 （二）五大国际金融中心金融业税负比较分析 1. 市场导向的国际金融中心金融业税负高于政策推动的国际金融中心。如上文所述，五大国际金融中心对核心金融业务免征增值税，金融业的间接税税负很低，主要税负来源于直接税。从企业层面看，金融企业承担的直接税税负包括企业所得税和由雇主缴纳的社会保障税（缴费）。如表1所示，伦敦、纽约和东京的公司所得税平均税率显著高于中国香港和新加坡，而伦敦、纽约和东京的社会保障税（费）率显著高于中国香港，新加坡的社会保障缴费率虽高于纽约和东京，但低于伦敦。整体而言，市场导向的国际金融中心的金融企业税负高于政策推动的国际金融中心。从个人层面看，金融从业人员的税负包括个人所得税和由雇员缴纳的社会保障税（缴费）。如表1所示，伦敦、纽约和东京的个人所得税税率显著高于中国香港和新加坡，虽然雇员缴纳的社会保障税（费）率较低，但整体税负更高。 社会保障缴费率高、缺乏全国统筹和老龄化等问题使上海金融企业和个人的社会保障负担过重，由此影响企业效率，造成负担不公，削弱竞争力，不利于国际金融中心的建设。 四、上海国际金融中心建设的税收政策建议 为实现到2020年基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心这一目标，本文提出“一个方向、四项改革和一个保障”的政策建议。 （一）明确以市场导向模式为建设方向 面对五大国际金融中心两种截然不同的发展模式，上海应当选择哪种模式作为建设方向？从地理位置上看，中国香港和新加坡似乎是上海在亚太区域内金融中心的主要竞争者，尤其中国香港时常被作为参照对象进行比较。从发展阶段来看，上海要到2020年初步建成全球性国际金融中心，而中国香港和新加坡是近些年形成的新兴国际金融中心，比早期形成的传统国际金融中心似乎更具有可参照性。从当前的改革任务来看，探讨如何调整税收政策以建设国际金融中心，似乎也更符合政策推动的模式要求。从以上三点来看，中国香港和新加坡似乎应当是上海建设的方向。但事实上，更为关键的问题在于上海作为我国经济最为发达的城市，其城市地位与中国香港和新加坡等一城即为一个国家或地区的情况截然不同，而且其最为强大的依托是已经居世界第二的中国经济。这一背景与伦敦、纽约和东京是相同的。 因此，上海应当选择更为相近的伦敦、纽约和东京为模板，以市场导向模式为建设方向。这要求上海要准确定位税收政策的角色，一方面通过税收政策调整，保持税负稳定并略有降低，给市场以更大的自由，培育更具竞争力和吸引力的市场环境；另一方面不执着于与中国香港和新加坡等新兴金融中心在“低税率”上进行追逐，而是不断完善适合金融中心发展的税收制度，提供具有效率和公平，充满竞争力的税收政策。同时，要跳出税收政策的局限，营造金融中心建设所需的政治、经济、法治环境，发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进金融业持续、健康发展，打造国际金融中心的核心竞争力。 （二）推动四项税制改革 1. 分类处理、分步推进金融业“营改增”。根据对不同金融服务课税方式的差异，金融业增值税课征模式可以分为三种：基本免税法（欧盟模式）、零税率法（新西兰模式）和进项税额固定比例抵扣法（澳大利亚新加坡模式）。三种模式有两点共性：一是对容易确定销项税额和进项税额的直接收费的金融业务均按照增值税的标准税率进行课征；二是对出口金融服务均实行零税率，可抵扣进项税额。三种模式的差异在于，欧盟模式下，对核心金融业务免税，但不可抵扣进项税额，由此导致增值税抵扣链条断裂，造成重复课税。新西兰模式下，对核心金融业务实行零税率，可完全抵扣进项税额，消除了重复课税，但存在不同类别金融服务间转移收入的可能性，且会大幅减少税收收入。澳大利亚新加坡模式下，对核心金融业务免税，并允许一定比例的进项税额抵扣，这是对前两种模式的折中，可以部分消除重复课税。 结合我国金融业的现实，应当分类处理、分步推行金融业“营改增”。第一阶段，对金融业务分三类实行部分“营改增”。第一，对贷款服务、直接收费金融服务、保险服务和金融产品转让的一般纳税人适用税率6%，可抵扣进项税额；小规模纳税人适用简易计税方法，征收率为3%，不可抵扣进项税额。第二，对部分金融业务免征增值税。包括人民银行对金融机构的贷款利息收入，金融同业往来利息收入，国家助学贷款利息收入，国债、地方政府债利息收入，个人从事金融商品转让业务和跨境金融服务等。第三，存款利息和被保险人获得的保险赔付不征收增值税。第二阶段，打通抵扣链条，全面实行“营改增”。在条件成熟时，将存款利息纳入增值税征收范围，并解决发票问题，对贷款利息收入和存款利息支出的“息差”课征增值税。对出口金融服务实行零税率，允许进项税额抵扣，促进出口金融业务发展。 2. 改革呆、坏账准备金提取制度。修订新企业所得税法中的准备金税前扣除标准，进一步明确和细化税前扣除的条件，参照国际经验，根据贷款资产所含风险，对贷款损失准备金进行分类提取，并严格规定提取比例。在贷款损失准备金核销过程中，适当降低扣除过程的严格程度，简化扣除步骤和审批程序，避免由于无法获取相关证明文件等程序性障碍而造成永久性多缴税款，对贷款损失准备金予以及时核销，避免提前缴税，降低企业税收负担。同时，财政部门与银行监管部门应加强沟通协调，完善金融企业呆账损失税前扣除管理办法，对固定资产、在建工程和无形资产等资产减值准备也按照一定标准进行税前列支，以降低企业负担。 3. 全面改革个人所得税制度，适度增加税收优惠。作为十三五期间重要的税制改革，个人所得税制度需要在全国范围内针对各行业进行系统改革，同时考虑到上海金融业的具体情况和整体改革的进度，也需要搭配一些具体的地方税收优惠政策。改革内容主要包括五个方面： 第一，由分类征收转向“小综合”，构建“劳动所得税”。我国个人所得税的突出问题表现为“一低一高”：整体收入非常低，对工资薪金所得税的依赖非常高。两者之间有一定程度的因果关系，整体收入过低，加剧了对易于征收的工资薪金所得税的依赖程度。由此造成个人所得税整体税负不高的情况下，部分高收入行业从业人员税负较高的“尴尬”境地，也因此对个人所得税的制度改革提出要求：在个人所得税整体税负不可降低的前提下，降低高收入者因工资薪金所得税边际税率过高导致的过高税负。从制度根源上讲，个人所得税的“尴尬”是分类征收模式下税基过窄、税率过高造成的。因此，个人所得税的制度改革首先在于从分类征收模式转向“小综合”，即将工资薪金所得、劳务报酬、稿酬所得等劳动所得合并为一类综合征收“劳动所得税”，其他资本性收入所得继续分类征收。这种“小综合”的征收模式可拓宽个人所得税税基，在个人所得税整体税负已经非常低、不可再低的情况下，为降低税率创造条件。 第二，降低“劳动所得税”最高边际税率，减少级次。根据整体改革构想，对“劳动所得税”，可在短期内取消45%的最高边际税率，由此级次缩减为6级，最高边际税率降低为35%；长期内取消30%这一档税率，将20%税率降低为15%税率，形成“3%、10%、15%、25%、35%”的5级超额累进税率结构，相应调整适用于各税率档次的收入水平。通过降低税率和减少级次，降低金融从业人员的个人所得税负担。但同时需注意，如上文所述，不可盲目参照中国香港和新加坡大幅度降低税率，税率设计应有“底线思维”和“渐进改革”意识。 第三，考虑区域和家庭差异设计免征额。应当根据经济发展水平和生活成本高低划定不同的区域，适用不同的基本免征额；同时以家庭为单位，将教育子女、赡养老人和住房贷款利息的成本纳入免征额，使个人所得税费用扣除标准回归其应有的本义。由此合理地降低上海金融从业人员的个人所得税负担。 第四，适度增加对上海高端金融人才的税收优惠。金融业的发展和金融中心的建设不仅需要大量的金融从业人员，更需要高端金融人才的加入。考虑到个人所得税制度整体改革的进度和上海金融业发展的现实，有必要在国家政策的基础上适当搭配地方优惠政策。借鉴五大国际金融中心的先进经验，通过退税等多种方式适度增加对高端金融人才的税收优惠，吸引人才流动和集聚。当然，税收优惠应有“区间意识”，严格划定实施范围，界定优惠力度，细化相关规则，明确优惠方式，建立长期的激励机制，使税收优惠落到实处。 第五，健全个人纳税信息系统，加强税收征管。税收征管水平在相当程度上制约征收模式的选择。通过健全个人纳税信息系统，加强税收征管，一方面将为分类征收向“小综合”征收模式的转变奠定基础；另一方面税收征管水平的提高将减少税收流失，为进一步降低税率创造条件。因此，加强税收征管将为个人所得税制度改革的推进提供保障，有效降低金融从业人员的税负水平。 4. 多渠道充实社会保障基金，降低社会保障缴费率，推动缴费全国统筹。 第一，多渠道充实社会保障基金。充实社会保障基金的第一个渠道是划拨国有资产或经营收益。具体的划拨方式有三种：将大型央企、垄断企业的部分利润直接划拨给社会保障基金；将大型央企、垄断企业的资本以股权划拨的方式充实社会保障基金；将结构转型中产能过剩、面临淘汰的国有企业资产，处置、变卖后直接划拨充实社会保障基金。第二个渠道是提高国有资本收益上缴公共财政的比例，加大财政支出对于养老保险基金的补助力度。调整各级政府，尤其是中央政府的财政支出结构，进一步提高养老保险补助资金在财政支出中的占比。通过多渠道充实社会保障基金，为降低企业和个人承担的社会保障缴费率创造条件。 第二，降低社会保障缴费率。减轻企业和个人社会保障负担的根本在于降低社会保障缴费率，而充实社会保障基金也是为此奠定基础。面临全国社会保障缴费率过高，而上海尤为突出的困境，应着力从养老保险缴费率入手，切实降低社会保障缴费率。 第三，推动社会保障缴费全国统筹。以基本养老保险为核心推动社会保障缴费全国统筹，可以解决不同地区社会保障缴费率的差异问题，为进一步降低上海社会保障缴费负担创造条件。同时，有助于缓解上海金融从业人员在沪就业在其他地区养老的缴费与收益对等问题，实质上降低社会保障负担。 第四，完善企业年金制度。借助2014年开始实施的企业年金、职业年金个人所得税递延优惠政策，进一步扩大企业年金的规模，拓宽这一政策的覆盖面，以减轻金融企业的税收负担。由于目前我国的企业年金税收模式与发达国家不同，是缴费环节纳税、运营和领取环节免税的前端征税模式，而非缴费环节免税、运营和领取环节纳税的后端征税模式，对企业和个人主动参加企业年金计划的激励程度不够。因此，应当针对企业年金给予更大的税收优惠政策，激励企业积极参加计划，允许企业与员工在税前收入中扣除一定比例的年金缴费额，减免养老金投资收益的所得税，改革传统的养老制度，增加市场运作管理的比例，降低金融企业承担的社会保障缴费比例，以降低金融企业和从业人员的负担。 （三）建设公开透明、法治稳定的税收环境作为保障 1. 推进税收法治进程。税收法治不仅仅是依法治税，其强调的是税收立法科学合理、税收执法严格规范、税收司法客观公正、税务机关依法行政并做好服务、企业个人依法纳税的完整体系。推进税收法治进程，可以明确政府的征税权限，在市场经济条件下最大限度地确保金融企业的经营自由，为上海打造金融投资者最为关注的声誉和影响力，成为建设国际金融中心的核心竞争力。 2. 建设公开透明税制。建设公开透明的税制可以最大限度缓解信息不对称的风险，增强投资者的信心，降低其遵从成本。尤其对于跨国金融企业而言，更加公开的信息披露可以克服文化差异带来的“信任危机”。应在税收立法、制度建设和依法行政的全过程及时地公开信息，建设透明税制，增强金融中心的吸引力。 3. 营造稳定税收环境。虽然税制改革对改善税收环境本身有着不可替代的重要意义，但同时必须注意把握好改革与稳定的关系，使改革渐进、有序，形成可靠的预期，营造稳定的税收环境，确保金融企业在面临市场风险时不必面对政策风险，安心发展。 上海国际金融中心建设应该选择的方向是市场导向，而非税收政策推动，这并不意味着在政策上应该无为，而恰恰是要求政策有为但不任性，既不缺位也不越位，不仅做好必要的税制改革，构建高效、公平、有竞争力的税收政策，更着力建设一个公开透明、法治稳定的税收环境。以完善的制度保障，提升金融业的发展水平，培育投资者的信心，形成更好的口碑效应，增强核心竞争力，更好地实现上海国际金融中心的建设目标。 注： The Global Financial Centres In核心金融业是指银行信贷、股票、债券、保险、基金管理等业务。 辅助金融业务包括金融理财咨询、提供保险箱服务、债务催收、证券或收藏品的安全保管服务等。 出口金融业务主要是指从事出口业务或与商品劳务出口有关的金融服务。 由于金融业“营改增”尚未全面推行，融资租赁业“营改增”政策虽已推行，但影响较小，这一部分的征税没有计算在内。 2016年3月，政府工作报告明确金融业将于5月1日起实施“营改增”，并公布了改革细则。事实上，当前的细则是过渡性政策，诸多问题尚未明确，并将在未来进行调整。因此，细则公布并不影响本文此处的讨论和建议。 参考文献： Devereux M P， Loretz S. 2011. 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