工程建设项目跟踪审计探讨1.doc

从工程建设项目常见违法违纪行为谈跟踪审计从工程建设项目跟踪审计谈起摘要跟踪审计是实践温家宝总理“跟进”理念和“免疫系统”理论的根本要求，其核心在于服务大局、关口前移，克服审计的滞后。本文从目前跟踪审计在工程建设项目中的应用谈起，分析工程建设领域的常见违法违纪行为，提出有针对性的审计方法，同时对跟踪审计的实施范围做了浅显的探讨。关键词工程项目 跟踪审计 探讨 2012年3月26日，国务院以电视电话会议的形式，召开了第五次廉政工作会议，温家宝总理讲话提出，允许民营资本逐步进入铁路、市政、医疗、金融等垄断领域，特别提出要对保障性安居工程进行全程跟踪审计。随着我国投资体制改革的推进，建设领域的市场化进程不断加快，工程建设项目各参与主体的所有制性质发生了很大改变，审计机关的工程建设项目审计监督面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等新的挑战，各级政府对建设项目的审计提出了更高的要求，原有的那种“事后”的审计监督方式显然难以适应，跟踪审计将成为工程建设项目等审计领域发展的一种必然趋势。“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，这是党中央、国务院对国家审计履行职责提出的新要求、赋予的新任务。只有及时“跟进”，才能充分发挥“免疫系统”功能，才能实现审计法赋予维护国家财政经济秩序，保障国民经济和社会健康发展的宗旨。跟踪审计是是审计方式的创新，是确保实现审计目标的关键所在和重要保证。本文旨在立足我国跟踪审计在工程建设领域实践现状，针对工程建设领域的常见违法违纪行为，提具体的审计方法，对工程建设领域跟踪审计的涵义、作用、重点以及做法和评价进行了阐述，同时对跟踪审计的实施范围和障碍做了浅显的探讨。 一、工程建设项目跟踪审计的涵义和作用(一)工程建设项目跟踪审计的涵义工程建设项目跟踪审计简称建设项目跟踪审计，是指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性、效率性和效果性的审计。是运用现代审计方法对工程建设项目决策、设计、招投标、施工过程、业主及相关单位的合法权益，有效控制和如实反映工程造价，促进管理和廉政建设，提高投资效益的一种新型审计方式。(二)工程建设项目跟踪审计的作用跟踪审计的作用主要是防护性作用和建设性作用。防护性作用主要指审计通过揭露、制止和处罚等手段，制止财政投资领域各种消极因素和违法违规行为，维护经济秩序、提高专项资金使用效益、促进经济又好又快发展的作用。对工程建设项目进行跟踪审计的具体作用体现在以下几方面：一是规范管理。采取跟踪审计，将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。可以有效防止在事后审计模式下，审计机关通过财务资料审计发现了有关资金使用、项目建设等问题，也会因“生米煮成熟饭”而无法解决的问题。二是预防腐败。近年来，中央纪委对工程建设领域突出问题治理越来越重视，各级政府都按中纪委的要求成立了治理建设领域突出问题领导小组。造成工程建设领域腐败现象时有发生，防而不止，堵而不绝的重要原因之一，就是缺乏有效的监督体制，未能形成决策、管理、监督等之间权责明确自职责，相互配合，正确运用权力，既保护了个人，又避免了资产的流失；使审计由“秋后算账”转变为防微杜渐，成为从源头上控制腐败的有效机制之一。比如我国的三峡工程，主体工程金额大(一般投资在亿元以上)，合同时间长(3年以上)，在合同执行中，由于业主、地质、地形变化，设计修改，缺陷处理着工程进度的变化，许多合同项目的当事人(施工单位项目管理人员，监理人员，业主项目管理人员)都经过了调整，给了解合同实施的有关情况带来不便；(2)合同变更资料多，金额大，跨越时间长，加上基础过程跟踪审计，不能只局限于事后审计。二、工程项目跟踪审计与传统的事后竣工结算审计的区别（一）审计时间和次数不同。工程项目跟踪审计审计介入的时间由工程竣工以后提前到工程建设的过程之中，将整个建设过程合理划分成若干阶段或期间，及时对每个阶段进行审计，审计的次数比竣工决算审计大大增加。（二）审计方式不同。传统审计一般是在获取竣工决算资料后在审计部门办公室进行审计，只是为了获取部分证据才偶尔去建设现场观察、测试，体现为报程视其实施的先后分别进行审计，体现为就地审计。（三）审计作用不同。跟踪审计能在更多方面发挥制约、促进作用，审计成果的呈多样性，审计确定的造价更低，有效地防止了资源流失和质量等问题。 三、工程建设领域常用违法违纪手段及审计方法（一）工程建设领域违法违纪行为的常用手段通过对近几年对工程建设项目的审计结果进行分析发现，工程建设领域违法违纪行为的常用手段主要有十种：1、 抽逃资本金。主要做法是验资后立即退回原转入的帐户，或将资金通过其子公司或者是关联公司抽走，造成虚假注资，用于经营。把风险留给人家，赚了钱是自己的，搞成空壳公司。帐户处理方式是：作为预付款，先买一批货：借：预付帐款某公司，贷：银行存款；以后再说对这批货不满意，退货，借：银行存款，贷：预付帐款某公司。2、挤占挪用建设资金搞楼堂馆所、 对外投资等。 一是有的项目建设单位违规挪用社保资金或专项资金搞项目建设或对外投资； 二是一些建设单位将工程建设资金挪用于对外投资、炒股，或者借建设工程为名搭车搞楼堂馆所，擅自扩大非生产性设施建设规模，提高建设标准。主要做法：（1）从账面上做手脚，支出挂“长期投资”、“短斯投资”、“暂付款”、“其他应收款”、“在建工程”，或者在“事业支出”、“经费支出”等科目列支，有的通过“小型基建”科目列支楼堂馆所项目。（2）将应下拨的建设资金冲抵项目建设单位的往来，从账面上看，建设资金已发生转移，实际上项目主管部门没有把建设资金拨到建设单位，更没有用到项目上，而是偿还了自己的债务。（3）虚增工程量，通过多列支出虚增征地拆迁补偿款，挪用或套取建设资金。3、招投标搞“暗箱操作”。主要做法：一是以各种形式规避招标甚至虚假招标。如未完成批复手续即开工建设，合同签订在前，招标在后；有的项目建设条件不具备，建设过程中又不断改变方案，等取得批复文件并核准后，项应招标未招标现象比较突出。二是领导干部干预招标。三是建设单位人为分标、切标。四是招标、评标中的幕后交易。设定特定条件，通过所谓的代理投标；排斥其他潜在投标人；评标专家组成、资格不符合规定、不按招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件进行评定，缺少评标报告等；确定中标人不规范，非第一名中标，或者不按标评委员会推荐的中标候选人确定中标人。五是施工单位围标、串标。六是大量挂靠、借用资质投标现象比较普遍。七是施工单位违规转分包，收取大量管理费。4、利用合同侵吞国有资产。主要做法一是人为绕开合同管理，不签施工合同或事后补签合同。二是合同条款不完整，该填写内容不填写。如：费用及支付方式、期限要求、违约责任、争执处理等。三是合同执行不严格。如:超合同支付工程款；自行变更合同内容；建设单位随意增减承包人的工作范围。四是搞以奖代补。5、设备、材料采购中弄虚作假。一是通过代理商层层加价；二是甲方供料，高价卖给施工企业；三是在材料数量、价格上做文章。 6、利用假发票、虚或虚列成本套取建设资金。7、利用关联交易为小团体或个人谋利。主要是指建设单位利用资源与下属公司进行的一种有损国家利益的交易行为。8、在建设管理费中乱挤乱摊。9、设“账外账”和“小金库”。设立“小金库”的主要手法是，收入（包括经营收入、资产处置收入、出租收入等）不入账，放在账外；以会议费、培训费、咨询费等名义套取建设资金；虚假支出转移资金；在一些材料费中做文章等等。10、工程价款结算高估冒算。包括低价中标，高价索赔；材料暂定价偏高；高套定额；工程量不实；变更部分量、价不实；设计、监理取费偏高。（2） 审计方法 针对上面列举的工程建设领域违法违纪行为的十种常用手段，笔者认为可以采取以下审计方法。 1、针对抽逃资本金问题。（1）要求提供建设项目出资方合同、组建项目法人的批复文件、公司章程、营业执照及有关董事会会议记录。（2）要求提供或编制实收资期限和出资方式及时、足额缴付出资。（4）查阅实收资本明细帐、银行存款日记帐和有关原始凭证，并与银行对帐单、进帐单进行核对，确定投入资本是否真实存在，必要时应向投资者函证实缴资本额。（5）对实收资本贷方数额应审查其合法性，查阅有关原始凭证，落实有无抽逃资本金或转移、挪用资金问题。（6）检查实收资本是否在会计报表中恰当披露。 2、针对挤占挪 “短期投资”、“暂付款”、“其他应收款”、“在建工程”、“事业支出”、“经费支出”、“小型基建”等科目，特别要检查长期挂账资金；（2）有疑问的大笔资金，应当“一竿子到底”，跟着资金流向，资金流到哪里，就延伸审计到哪里，追踪去向；（3）对混存混用的建设资金（有贷款、中央财政预算内投资、地方配套资金、建设单位自筹资金等），有的边建设、边运营项目，建设资金与生产运营资金混在一起，或者一个法人同时有几个在建项目，且资金都在一个户上核算，可以根据资金到建设单位账户的时点，截至到审计时，检查这一时段账户上资金进出情况。3、针对招投标搞“暗箱操作”的问题。审计主要分三个阶段进行： （1）检查招投标程序及其结果是否合法、有效。招标方式是公开招标还是邀请招标;审查招标是自行办理招标事宜还是委托招标代理机构(中介组织)办理招标事宜;审查招标单位编制的招标文件是否已经批准，是否按规定发布招标公组织投标单位在招投标前进行解答疑难问题;审查工程招标工作人员的内部控制情况，看是否作到权责分离。（2）标底的审计。审查编制标底依据的招标文件、设计图纸及有关资料是否合法有效;是否由相定额是否严格按施工图和国家定额的有关规定，编制标底是否合理，是否控制在设计概算以内，有无提价压价，人为调整标底问题; （3）对投标单位资格的审计。审查投标单位是否具备投标资格，是否达到工程建设所要求的资质等级；是否具有良好的社会信誉和施工质量，是否拥有雄厚的技术力量和机械设备；是否具备优良的施工和安全生产记录，还要结合该投标单位近年来所承建的其他工程项目中哪些项目取得过工程质量监督部门出具的工程评定的等级证明（3）招投标中审计监督。一是开标审计：审查招标单位是否当众组织开标，有无违反规定搞暗箱操作问题;开标时是否邀请所有投标人代表参加;是否由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，或由招标人委托的公证机构检查并公证。二是评标的审计：主要审查评标委员会是否由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家共同组成；评标委员会成员是否本着客观、公正的原则，遵守职业道德，与投标人有利害关系的成员有无参与评标工作。评标的过程是否以招标文件为依据（不得临时采取招标文件以外的标准和方式进行评标）。三是定标的审计：审查定标的程序、方法是否合规，是否切实做到合理的低价中标，定标价格是否符合市场行情；审查投标单位提否持中标通知书到招标管理部门办理审查复核、盖章及有关手续；审查中标单位是否在规定时间(一般为30日之内)按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，中标人是否按规定向招标人提交履约保证金。4、针对利用合同侵吞国单位或现场监理审查、认可，有关手续是否完整，变更依据是否充分；确定是单价还是总价合同，总价合同是否属于变相开口合同；（2）审查合同签订和执行是否造成国有资产流失；（3）对各类奖励是否合规合理况；三是是否与其他奖励重复。5、针对设备、材料采购中弄虚作假的问题，在实施审计时除要对工程量进行严格审核以外，特别真实原因。6、对于利用假发票、虚假合同或虚列成本套取建设资金的问题，主要是从辨别发票和合同的真假事人等手段，揭露弄虚作假、套取建设资金问题。7、针对利用关联交易为小团体或个人谋利的问题。主要审计方法包括：（1）检查项目发包、承包单位，供货、设计、施工、监理等相关单位是否存在关联关系；（2）检查有无利用关联关系转移、侵占、挪用建设资金，为本部门、本单位或个股份改造等名义，侵吞、私分国有资产行为。8、在建设管理费中乱挤乱摊问题。一是审查费用支出的真实、合法和效益性，重点检查管理费、随意扩大开支范围和标准、胡支乱用，造成建设资金流失和损失浪费问偿、挤占挪用、损失浪费等问题。9、查“账外账”和“小金库”的主要方法包括：（1）重点审查房建工程、附属工程，特别是临时工程资产管理情况，有无账外资产，资产转卖、出让是否合规，有无隐瞒收益和收益流失问题；（2） 债权债务的形成是否真实，有无隐瞒收入和损失等问题；（3）如果是已建成运营项目，应延伸检查相关的二级单位、下属公司；（4） 突击盘库。 10、针对工程价款结算高估冒算的问题。审计要以工程结算书为基础，合同变更为重点，从工程量和工程价格两个方面实施审计。检查工程量的计算是否准确、定额套用是否适当、洽商变更是否合理、材料价格的认定是否真实、取费标准是否准确。重点审查邀请招标、议标、续标、询价等形式签订的合同，审查工程价格是合理，有无高估冒算问题，结算工程量是否真实、合同中是否明确规定了结算金额的调整方法，有无虚假计量、重复计量问题，奖励发放是否合理等。必要时可以延伸审计设计、施工、监理和设备材料采购等相关单位。三、工程项目跟踪审计的内容和重点(一)工程项目跟踪审计的主要内容一是在建设项目前期阶段，其主要内容包括：投资决策、项目可行性研究、工程设计、设计概算、预算的审查；招标文件、投标标底、投标报价审查；建设工程施工合查；施工组织、施工部署、现场施工的技术方案、施工质量目；施工合同、进度款、变更洽商、设备材料采购、合同纠纷、索赔的监控和审查；三是建设项目结束阶段，其主要内容包括：工程结(决)算的审查；施工过程及事后对周边环境影响的审查。（二）工程项目跟踪审计的重点1、前期准备阶段（1）审查项目建议书、可行性研究报告等资料是否齐全，各项审批手续是否完备。 （2）审查是否按规定的方式选择勘察、设计、监理单位，有关单位是否有相应的资质。 （3）审查设计文件。因为工程设计质量的高低，直接关系到招标工作的成败和工程量清单的准确性，直接影响到工程质量和项目投资。因此加强对设计文件的审计，能有效促进设计单位重视设计工作、提高设计质量、减少投资浪费。（4）审核招标文件和工程量清单。招标文件是施工单位投标报价的依据之一，也是施工合同的重要组成部分。因此，审核招标文件和工程量清单是跟踪审计的重点。招标文件重点关注招标文件格式的规范性和完整性以及评标办法的科学性和配套性。工程量清单重点关注的是清单的编制是否符合清单计价规范的要求，是否按招标项目设计图纸、招标文件要求和