关于整合公共服务资源进一步提升审批服务中心服务能力和水平的调研报告.doc

关于整合公共服务资源 进一步提升审批服务中心服务能力和水平的调研报告（泰安市行政审批服务中心） 为进一步提升审批服务中心服务能力和水平，规范我市公共资源交易活动和行为，市行政审批服务中心近期组织有关人员，对整合我市公共资源交易活动进行了深入调查研究。现将有关情况报告如下： 一、我市公共资源交易方面存在的主要问题 近年来，我市公共资源交易活动不断增加,有力地推动了全市经济社会发展。所谓公共资源交易，主要是指政府对掌控的公共资源通过市场手段进行配置时，向公民、法人和其他组织提供的服务，主要集中在建设工程交易、土地资产交易、政府采购、产权交易、药品集中采购等领域。目前，我市公共资源交易活动实行的是归口管理的管理模式，即根据业务性质，分别由相关的行政监管部门负责管理。这种分散管理模式，尽管相关部门采取了相应的监管措施，但由于管理体制不科学，缺乏统一规划，设施重复建设，信息不能共享，既增加了行政成本，又容易导致不正之风现象。主要表现在： （一）没有形成统一的交易活动平台，规范程度较低。因没有设施齐全、功能配套、方便高效的交易场所，多数交易活动每次进行都要确定临时地点，往往不具备交易活动的设施条件，没有交易活动所需的现代信息监督设备，不能对交易活动进行全程监督，达不到公开透明、阳光操作的要求。尤其是在交易规范上，缺乏统一的尺度和标准。目前，除建设工程、土地交易分别有相对固定的场所外，其他交易活动尚未建立固定交易场所。 （二）决策、执行和监督一体化的问题比较突出，难以实施有效监督。有关交易活动监督管理部门综合履行着管理服务职能，部门既是交易活动的监督者，又是活动的组织经办者，既是“裁判员”，又是“运动员”，既履行行政管理职能，还担任市场角色，管办一体，同体监督，监督效果差。如：市建设工程交易中心的监督管理部门是市建设局，而中心又是建设局的下属单位，监督管理与运作执行都在其主管部门的组织管理下进行；市土地交易中心依附市国土局市场管理科，也是监督职能与市场操作职能一体化，市国土资源局既是土地交易市场的主管部门，又是土地交易的实际操作部门。再如交通、水利工程招投标活动，交通局、水利局既是操作部门，又是监督管理部门。这种体制，难以避免行政主管部门对具体运作事项的干预和影响。 （三）资源不能共享，行政服务成本高。交易活动按照行业监管的原则，分别有不同部门组织实施，各设各的机构，各建各的平台，各用各的专家库，各组织各的活动，机构职能重复、资源内耗浪费，增加了行政成本。一是机构设置不规范，存在机构资源浪费。各服务机构规格、性质、编制参差不齐，有的是副县级，如政府采购管理办公室、房产交易中心，有的是正科级，如建设工程交易中心；有的是全额事业单位，如政府采购管理办公室，有的是自收自支事业单位，如房产交易中心、建设工程交易中心。二是设施重复建设，得不到充分利用。由于各种交易活动在服务对象、服务方式、服务手段上不尽相同，各部门在平台建设方面都围绕各自的行业性质和服务特点，进行设计和建设，在总体布局上散而小，个体装备上小而全，投资都在几十万甚至上百万。但这些设施利用率却不高，如土地招拍挂业务，一年招拍挂次数10余次；建设工程招投标大厅，一年招投标项目只有100余项，存在严重的设施资源浪费。三是公共服务信息共享度不够。从调查了解的情况看，有关服务部门都建有自己的局域网，都有自己的信息系统，但是基本上都处在“信息孤岛”状态，部门之间不能信息共享。特别是一些关联度比较高的信息，如规划、土地、建设、房产等方面的信息，完全可以实现网络互通、资源共享。再如专家库的建设，也是各自为政，建设、政府采购、水利、交通、国资等部门都建有自己的专家库，有些专家库性质上相同，但相互之间缺少信息沟通和共享。 （四）容易形成垄断，产生腐败现象。由于历史原因，一些行业部门存在下属企业，行业部门的评标专家又大部分是本系统、本行业的专家，在评标时，多倾向于本系统、本行业的投标单位，不能公平竞争，容易形成行业垄断。同时，由于交易活动规范程度较低，达不到公开透明、阳光操作的要求，且交易活动监督、执行一体化，暗箱操作时有发生，极易产生腐败现象。 二、整合部分公共资源交易的初步设想 整合公共服务资源是一项复杂的系统工程，涉及部门职能的重组、人员和利益格局的调整，难度较大，必须统筹规划、积极稳妥地进行。应充分借鉴外地的经验做法，以“公开透明、便于监督、降低成本”为目标，以“管办分离、集中管理、依法规范”为原则，建立公共资源交易统一服务平台，调整管理服务体制，对政府掌控的建设工程招投标、政府采购、国有土地产权交易、药品采购及国有资产处置、法院判决资产等交易活动实行集中管理。今年9月11日，市政府在岱岳区行政审批服务中心召开了“全市建立公共资源交易统一平台现场会”，市委常委、副市长李琥到会并做了重要讲话，要求“各县市区、各部门不断深化公共资源交易改革，深入扎实地做好公共资源交易统一平台建设工作”。目前，岱岳区、肥城市已建立了公共资源交易的统一平台，做到了依法统一进场、集中交易、规范管理，运行非常成功，取得了明显的成效。”整合部分公共资源交易的初步设想： （一）统筹规划，建设统一平台。一是抓好场地建设。在公共服务（审批服务）的大框架内，统一搭建公共资源交易服务平台，并统筹规划设置窗口受理区、侯标区、询标区、开标区、评标区、监督区等功能区，且各功能区应大小适中、功能齐全，既有利于工作，又便于监督。根据以上功能需要，根据外地的经验，用于开标、评标的大、中、小会议室至少要建设6个。二是抓好信息系统建设。在统一建设交易平台和科学划分功能区的基础上，应充分利用现代信息技术提升规范运作和监管水平，覆盖交易活动全过程，堵塞监管漏洞。重点搞好监控、安检、自动抽取评标专家、语音短信通知、询标变声等系统建设。同时，信息系统要与电子政务、政务公开、数字化城市等方面的建设通盘考虑，防止重复建设和资源浪费。 （二）调整职能，实行管办分离。按照“管办分离、强化监督”的要求，要对公共资源交易管理服务职能进行调整，剥离相关行政监督部门的交易服务职能，统一由新成立的公共资源交易服务机构行使；相关行政监督部门管理职责不变，继续履行各项活动的登记备案和监管职能。在具体运行程序上，对交易行为之前或之后的行政行为，仍由相关行政主管部门管理，对每项交易活动，由有关行政主管部门登记备案后，再进入统一交易平台，有关行政主管部门全程监督。 一是成立泰安市公共资源交易服务中心。在市行政审批服务中心的基础上成立泰安市公共资源交易服务中心（简称市交易中心），为全市统一的公共资源交易服务机构，属市政府直属正县级事业单位，与市行政审批服务中心合署办公，实行一个机构、两块牌子，经费由财政全额拨款，实行收支两条线。市交易中心可定编15人，所需人员可从市建设局下属的建设工程交易中心、政府采购中心或其他市直全额事业单位选调，专业要求较高的也可在本科毕业生中招考。市建设局下属的建设工程交易中心、政府采购中心的剩余编制由市编委予以收回。市公共资源交易服务中心的主要职责是：（1）负责各类公共资源交易报名、资格审查等工作；（2）统一发布全市各类公共资源交易活动信息；（3）为政府采购、建设工程招投标、国有土地使用权出让招标、拍卖、挂牌活动提供全方位的服务，为市属国有集体资产产权交易、社会公共资源经营权出让提供相关服务；（4）为开标、评标、定标、签约等各类交易活动提供场所和服务；（5）负责评标专家库的建设、维护、管理和使用；（6）收集和发布有关招标采购政策法规，建立投标人、供应商、中介机构和商品价格等信息网；（7）办理招标信息、中标（预中标）公告发布事务，负责为交易各方提供信息资料、技术咨询及其他相关服务，维护招标采购活动的正常交易秩序；（8）协助建设、财政、发改、监察、审计等部门调查了解工程建设项目招投标投诉事项；（9）承办市政府交办的其它事项。 二是明确相关行政监督部门职责。部门的监督管理职能由法律法规确定，原则上不能变。因此，根据“管办分离”的原则，进入统一交易平台的交易事务，实行监督管理和交易服务行为分开，监督管理职能仍由原部门行使。市财政、建设、国土、国资、发改、交通、水利等部门除交易活动的服务职能外，仍具有法定监管职能。主要职责为：拟定专业招标采购管理规定、编制本专业的招标采购计划、指导监督招标采购活动的组织实施、指导专家库的建设和使用等。 （三）统一进场，实行集中管理。一是交易活动进场。根据政府采购法、招标投标法规定要求的政府采购和招投标事项，特别是建设工程项目、政府采购、国有土地经营权交易、国有集体产权交易，均应实行公开招投标，一律在全市统一的公共资源交易服务平台内进行招标采购拍卖活动，阳光操作，公平竞争。二是交易服务进场。交易服务机构及其他中介机构可为交易各方提供与交易活动有关的信息发布、信息咨询、专家库使用、收费等各类服务，满足交易各方的需求。三是交易活动监督进场。交易活动相关监督部门明确人员，进入统一交易服务平台，对招标采购活动进行全程监督。市建设、财政、国土、国资、交通、水利等行政监督部门原则上确定1名工作人员，负责本专业招标采购交易的登记备案和业务监管工作；市纪检监察、检察、审计等部门原则上明确1名工作人员，负责对招标采购活动有关单位及工作人员的监督。四是组建综合评标专家库。有关部门面向社会公开征聘评标专家，充实评标专家队伍。符合要求的评标专家通过推荐或自荐方式报名，经有关行政监督部门严格审核后，颁发聘书。在此基础上，组建综合评标专家库。 整合公共服务资源是一项政府管理创新，省内外许多地市已经进行了有益的尝试，势在必行，早整合早见效。对公共服务资源按以上方式进行整合运作，一是有利于推进“阳光工程”，使公共资源交易建立在透明公开的基础上，促进权力的公开、公平、公正，预防腐败现象的发生；二是有利于更大限度地激活市场要素，合理整合和配置资源，加强市场的监管；三是有利于降低交易成本，实现资源整合和共享，有效节约经费开支，提高财政资金的使用效益；四是有利于监督，不但受有关行政监督部门的行业监督，而且还受纪检监察、监察、审计等部门的多重监督，监督覆盖交易活动全过程；五是有利于交易行为在一个政策、一个运作模式下规范运行，运行机制顺畅，实现政府职能的有效转变；六是有利于方便人民群众，所有交易行为在一个平台上运行，实现了对社会和公众的全方位、宽领域、高效率的服务。 三、整合部分公共资源交易必须要解决的问题和建议 1、必须要加强领导。整合公共资源交易涉及面广，社会影响面大，且多数直接涉及部门的利益，在工作推动中肯定会遇到方方面面的阻力。为此，市委、市政府应当组织强有力的领导班子和工作机构，强力推进这项工作，改革才能获得成功。为积极稳妥地做好这项工作，建议：成立由市委、市政府领导任主任、副主任，市纪检监察、发改、人事（编办）、财政、审计、建设、国土、国资、交通、水利、审批服务中心等部门主要负责人为成员的整合公共资源交易工作领导小组，负责该项工作的领导和协调，决定具体整合事宜。领导小组下设办公室，办公室设在市人事局（编办）。 2、必须要有足够的场地。这是基础条件。整合公共服务资源必须要有满足工作需要的交易场所。根据服务型政府建设的要求，本着资源共享、便民节约的原则，建议：公共服务资源交易平台与公共服务（包括审批服务）设施一并规划建设，结构布局应当符合集中办公的需要，地理区位应当方便群众，总建筑面积要在20000平方米以上，含窗口办公大厅，敞开式领导带班、内业处理、资料存放区域，不同功能的会议室、洽谈室、档案资料室，中心办公室和公服务共资源集中交易场所。其中直接用于公共服务资源交易的部分，建筑面积应在3000平方米以上，并合理划分出窗口受理、侯标、询标、开标、评标等各类功能区。 3、必须要对现行管理体制和人员进行调整。整合公共资源交易不是简单地组合调整，而是在“整合利用资源、强化监督服务、降低行政成本”的原则下，由市政府依法对有关部门内部监督、管理、服务等职能进行剥离调整，对现有管理体制进行最大限度地优化整合，撤消或精简有关服务机构，成立新的公共资源交易服务机构统一行使管理服务职能。同时，人员调整又是整合公共资源交易改革成功与否的重要因素。人员调整顺利，有助于推动该项工作开展，反之会对交易活动的实际运行造成阻碍。对人员的调整，原则上不增加人员编制，可将原管理机构有专业知识、工作能力强的同志调配到新的管理服务机构，原管理服务机构的编制由市编办予以收回。 4、应对现“泰安市行政审批服务中心”更名。整合公共资源交易后，审批服务中心的职能不仅局限于行政许可和行政审批服务，而是涵盖了行政许可、行政审批服务、行政确认、公共资源交易等在内的公共行政服务。因此，“泰安市行政审批服务中心”的单位名称在功能表述上已不全面，“审批服务中心”的叫法也不符合服务型政府建设的要求。同时，行政审批服务中心即是政府服务社会的最大窗口，又是代表市政府监督管理各部门行政许可审批事项集中办理的监督管理机构，根据中心“组织、指导、协调、监督”的职能，建议：将“泰安市行政审批服务中心”更名为“泰安市公共行政服务管理办公室”，作为全市公共行政服务日常监督管