张颖-限塑令实施三周年实证调研报告.doc

中南财经政法大学“博文杯”实证创新基金项目限塑令实施三周年实证调研报告中南财经政法大学行政法制1002班张颖 纪潇 邱子忆 吴雅迪 杨静 一.背景资料：3年前（2008年）的6月，国务院办公厅发布的关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知开始实施。这份被人们称之为“限塑令”的通知规定：全国所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用，禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。虽然，在限塑令实行的前期，政策取得了一定的成效，国家发改委近日发布的数据显示，“限塑令”实施以来，超市的塑料袋减少2/3以上，全国主要商品零售场所塑料购物袋的年使用量减少了240亿个以上，累计减少塑料消耗60万吨，相当于节约石油360万吨，折合标准煤500多万吨，减少二氧化碳排放1000多万吨。据我们对一家网站调查显示，有80%的人表示“限塑令”实施后，有意减少了塑料袋的使用，“基本没有减少”的只占18%。但是仍然存在着“三年之痒”的现象。国家明令禁止的超薄塑料袋在市场上仍随处可见，免费塑料袋重出江湖，超市中免费的连卷塑料袋用量大增，商场更注重卖塑料袋而非“限塑”。我们不禁要思考：“限塑令”难以奏效的原因何在？“限塑”的范围是否应当扩大？如何才能达到“限塑”进而减少“白色污染”的目的？二调研报告：现在我们调查组，限于种种原因，仅对我们家乡的大型百货超市，农贸市场，一些著名风景区，如杭州西湖等，学校周边的小超市和路边摊进行了具体的实践调研，对限塑令的实行情况进行了走访和调查，并对此进行了总结。（一）家乐福等大型超市：风景这边独好“要袋子吗？”超市收银员一边熟练地扫描着商品条形码，一边问顾客。这样的情景，每天都在承德市各大商场、超市上演着。消费者在收银台结账时，大都拿着自备的可降解手提袋或无纺布袋，付费购买塑料购物袋的多是一些年轻人。据了解，“限塑令”实行以前，该店每天要免费提供1.5万个塑料袋，现在可降解的收费塑料袋每天的使用量只有200个左右，超过8成的顾客都是自带购物袋。在“收费杠杆”的作用下，超市的塑料袋使用量锐减，“限塑令”发挥了很大作用。一家超市的收银员路女士告诉记者，“限塑令”实施以来，各大商场和连锁超市对塑料购物袋实行收费使用，小号环保购物袋每只售价约为0.3元、中号的为0.5元、大号的为1到3元，很多消费者已经习惯了自带购物袋来购物。“我们超市的塑料袋用量比以前减少了一半多。”超市的李经理说。 “现在的塑料袋用量只有过去的10%，一年节约好几百万元。”超市采购部的朱先生表示。 对一些消费者的采访也证实了这一点。一直关注塑料袋使用问题的顾客张先生说：“大超市确实做得不错，如农贸市场就做得不好了。” 在对多个超市的调查中发现，顾客大多自备袋子，有的是较厚的塑料袋，有的是布袋。家乐福超市的收银员林小姐说，“我接触的顾客自带和买袋子的数量差不多。年轻的顾客不太在乎塑料袋，经常买，年纪大些的会自己带袋子。” “但让人没有想到的是，垃圾袋的使用量也在大幅增加，有些超市的增加幅度达到以上。”一位业内人士介绍说，以前可以用超市免费提供的塑料袋装垃圾，现在只能买垃圾袋了，销量自然就上来了。 （二）超市的手撕袋仍数见不鲜根据“限塑令”补充规定，超市可以免费提供帘卷袋（俗称手撕袋、平口袋），用于食品包装等。万惠超市的李经理说，与“限塑令”实施前相比，手撕袋使用量的变化不大，不过使用的顾客还很多。“超市免费供应手撕袋确实方便了消费者，但像国外那样提供牛皮纸袋会更好。”一位顾客对记者说。 “限塑令”规定商家可以免费提供卷帘袋给消费者，用于包装水果、蔬菜、干果等生鲜食品。“限塑令”实施后，武汉市各个商场、超市的付费塑料购物袋的购买量虽然不多，免费的连卷塑料袋用量却急剧增加。超市几乎是“限塑令”执行情况最好的零售场所，但是，用来盛生鲜的手撕平口袋因为被“限塑令”豁免，成了一些顾客手中的免费替代品。 7月15日下午，物美超市，一女顾客的购物篮里放满了蔬果，每样生鲜都有自己的平口袋。蔬果上面还摆着一沓没用过的平口袋。 “您拿这么多袋子干吗用？”记者询问。 “装东西。” 临近收银台，女顾客把这沓平口袋叠好塞进了准备好的购物袋里。 而在不到一公里之外的家乐福超市生鲜卖场，记者看到，一次扯上四五个平口袋的顾客比比皆是；最多的一名顾客两次各扯了5个平口袋，而她此次购物实际用量只有3个。大卖场的一名销售经理告诉记者，商场免费提供的手撕袋不在“限塑”范围内，很多消费者便多撕几个，将购买的物品装入其中当塑料袋使用。现在，大卖场每月消耗连卷袋2000多公斤，比推行“限塑令”之前多出了1000多公斤，造成了很大浪费，也使“限塑”的效果大打折扣。我们不禁思考：有偿使用塑料袋，超市是否减少了经营成本？虽然许多超市都否认有偿使用塑料袋与营利有关，一位不愿透露姓名的业内人士表示，现在的袋子就是当成商品卖，这在业内已经不是秘密。调查发现，超市中普通塑料袋的使用量在减少，而无纺布袋等塑料袋替代品的销量在增加。但是我们不可否认的是仍存在着反弹现象：三年前，“限塑令”风风火火推行时，有媒体预言，塑料袋的使用量一时会明显减少，过一段时间后又会反弹，久而久之，塑料袋的使用量会缓慢接近原来的状态超市免费手撕袋（三）集贸综合市场与商场、超市严格执行“限塑令”形成强烈反差的是，众多集贸市场、街头小店、流动摊点普遍免费提供塑料袋，成了“限塑”的“盲点”。在综合市场，市场内商贩的三轮车和摊位上，花花绿绿的塑料袋随处可见。无论是买几元钱的菜，还是购买几十元钱的水果，商家都会免费提供塑料袋。小记者向一位水果摊主要来一个摸上去感觉比纸还薄的白色塑料袋，用手轻轻一扯就破了，显然这是国家禁止使用的超薄塑料袋。小记者问摊主这种塑料袋是否属于可降解的塑料袋，“没事，这个塑料袋保证你能把东西提到家，要是不放心，我可以再给你多套一个袋子，一个塑料袋不就是两分钱嘛！”摊主答非所问地告诉记者，他一天要用去近百个塑料袋，成本也就是一两元钱。市场上那些花花绿绿的超薄塑料袋从何而来？一些摊主告诉记者，大的批发市场有专门销售塑料袋的店铺，如果不想跑路，塑料袋用完了打个电话，还有人送货上门。在东明食品城，记者见到多家批发塑料袋的门店，50个超薄塑料袋的批发价为1.5元钱，每只仅合3分钱。集贸市场是“限塑令”执行最薄弱的地方，承德、衡水、十堰、杭州几个城市的集贸市场和批发市场的执行率仅有20至40。那么，问题的症结在何处呢？食品城的一位塑料袋批发商向记者坦言，自己经营的既有可降解的塑料袋，也有超薄塑料袋，一卷可降解的环保塑料购物袋的价格是7元钱，而超薄塑料购物袋的价格只有一半。为了降低经营成本，大多数摊贩自然愿意购买超薄塑料购物袋，街头的摊贩之所以违规向顾客免费提供超薄塑料袋，为的是招徕顾客，因此可降解的塑料袋很难推广。在该店挑选塑料袋的一位姓王的女摊贩也附和说：“俺是卖菜的，顾客有时为了一两毛钱还要讨价还价，如果花同样的钱，别人免费给塑料袋，你不给，谁还来买你的菜？”“您在购物时会使用环保购物袋吗？”问到这个问题，正在黄河路菜场买菜的市民刘女士回答：“没想过那么多，不管卖家给什么塑料袋，只要能用就行了！”记者看到，刘女士手里拎了5只塑料袋，薄薄的袋子里装的蔬菜可以一览无余。随后，记者走访了市区几个农贸市场，发现与超市等地相比，“限塑令”在这些地方的推行情况不容乐观。在下城区屏风街农贸市场，记者看到，每个摊位基本上都挂着塑料袋，有的摊位上还挂着两三种。“每天基本上要用掉200来个袋子。”一位摊贩告诉记者。大部分马大嫂手里都拎着四五个塑料袋。“现在菜市场里都这样，”在东山弄农贸市场摆摊的张女士告诉记者，“别人卖菜都有袋子提供，你要没有的话，市民就不买你的菜。”一位买菜的老伯说，老百姓就图个方便，以前塑料袋能代替菜篮子，就是因为塑料袋比篮子方便，现在要老百姓不用塑料袋，除非能找个比塑料袋还方便的。菜市场罕见塑料袋（四）企业：“限塑令颁布前，我们厂的年产值达到6000多万元人民币；限塑令实施后，今年我们厂的产值要达到3000万都难！”北京地区最大的塑料袋生产企业位于北京市石景山区的北京环绿地塑料制品厂总经理马福升感慨地说，“过去客户要什么我们就生产什么，不管塑料袋厚薄，日子很好过；如今我们严格遵守国家规定，只生产达标袋，反而让其他小企业钻了空子，抢占了市场份额。” “限塑令”实施后，市场上塑料袋的需求量呈现不断减少的趋势，一些正规企业的塑料袋产量也明显减少。但一些小企业、小作坊仍在生产超薄塑料袋等不达标产品，日子过得红红火火。 “在我们这里，塑料袋厚薄由客户定，比北京生产的也便易得多。比如5丝（1丝=0.01毫米）厚的塑料袋，出厂价也就是三五分钱。” 河北省承德市的一位塑料厂厂长对我们说，估计目前雄县有几百家在工商局“挂号”的塑料袋生产企业，其他小企业、小作坊就数不过来了。（五）路边小摊 ：疑似超薄袋一天消耗上百 在西苑，麻辣烫、凉面、煎饼各种食物的味道混杂在一起引诱着路人的食欲。麻辣烫盘子、凉面碗还有热腾腾的煎饼上都套着一个薄薄的透明的小塑料袋。 单凭眼看手摸，记者无法判断这些袋子究竟是不是被禁用的“超薄袋”。不过，这些疑似产品是彻底的一次性用品。顾客吃完之后，带着汤水的小袋子立刻被摊主撸下来，直接丢进旁边的垃圾桶。 一个卖凉面的摊主“保守”估计了下自己的销量：“一天不到一百碗吧！”而当记者问起这些小袋子的来源时，摊主不肯透露。 食堂-西苑所用食品购物袋三总结分析原因：分析“限塑令”反弹的原因，原思国认为有四大因素：个体商贩执行得没有动力，市场监管不完善，生产、销售塑料袋的源头没有得到根本控制，民众的环保意识薄弱。从起点费尽周折运行一圈之后，却好像又回到了原点，“限塑令”似乎陷入了反弹怪圈。这种声音代表了不少消费者的想法。商家免费提供，消费者乐意接受，皆大欢喜之下很多人并不关心塑料袋带来的“白色污染”问题。这种消费惯例，多年来商贩和消费者都习以为常，尽管多数人对“限塑令”表示认同，但习惯并非是一朝一夕就能改变的。其一，个体商贩执行得没有动力。在农贸市场，笔者见到还是“白色飘飘”。问起消费者，很多人表示忘记“限塑令”从即日起实施了。问摊主，摊问反问，不用塑料袋用什么？有一卖包子的摊主直接表示，如果每个塑料袋收费2毛，那么这些包子要直接留给自己食用了。甚至有摊主质问：用塑料袋碍你什么事？其二，市场监管不完善，处罚不力。商务部、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局曾联合发布商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法，规定从今年6月1日起，商品零售场所有不标明塑料购物袋价格，向消费者无偿或变相无偿提供塑料袋等行为之一的，将受到最高1万元的罚款。问题的关键是，到底谁来处罚，怎么处罚？ 衡水市一位不愿具名的工商管理人员却向记者大倒苦水说，“限塑”工作由发改委、商务部门牵头，工商、质监、城市执法、环保等多个部门分工协作，质监部门负责塑料购物袋的生产企业监管，城市执法部门负责街头摊点违规使用塑料袋的治理，多部门监管有时很难形成合力。农贸市场是“限塑”的一大难点，工商人员也经常进行重点检查，商户们却常常与工商管理人员玩起了“猫鼠游戏”。很多摊贩都是准备两种塑料袋，遇到管理人员来检查时就将可降解塑料袋摆上台面，把超薄塑料袋藏起来，“风头”过后又“旧病复发”。而一些小作坊白天生产合格的塑料袋，晚上就调试机器生产超薄塑料袋，执法部门很难调查取证，往往是劲没少使，监管效果却很不理想。另一种很有代表性的观点认为，“限塑令”还留有很多死角，推进步伐过于“温柔”，必须完善相关制度，才能实现全面“限塑”。由于宣传的不力，应对措施的不实，导致仍然有大量的小摊贩免费提供塑料袋甚至是厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。对于大型超市，相关部门可能更有处罚方法，对于大量的小摊贩，如何处罚？而且一只小小塑料袋，有多个婆婆管，除了商务、发改委、工商之外，还有环保、质监等多个部门。也正是由于婆婆众多，责任落实不到位，导致前期的宣传不到位。在执行期，虽然婆婆众多但又有哪个婆婆主动愿意担这一责任？ 其三，替代品烦恼。生产、销售塑料袋的源头没有得到根本控制，一位业内人士分析，没有合适替代品成为制约“限塑”一个重要因素，塑料袋给人们的生活带来了太多方便，市场有需求，又暂时找不到很好的替代物，这是塑料袋屡禁不止的重要原因。笔者看到，很多商家都购进了大量的无纺布袋和纸袋以替代塑料袋。这些布袋，一来价格高笔者参加的活动，向市民免费发放的布袋采购成本即达到5元；二来使用次数也有限。据称，一个无纺布袋最多可反复使用10次。更大的问题在于无纺布袋的清洗较为复杂，很难一次清洗干净，由此直接导致在清洗时浪费更多水资源。 用纸袋不仅同样价格偏高，而且防渗、隔热性能差，更会造成木材的大量浪费。有数据显示，每生产4万个纸餐盒就需一吨纸浆，需砍伐300多立方米的树木，而造纸过程中又会对水造成污染。也就是说，这些替代品会造成新的浪费和污染。许多大型购物中心和百货商场“赠送”不在“限塑令”规定范围内的无纺布袋或纸袋。一种资源消耗的形式用另一种几乎等价甚至更为昂贵的资源消耗形式替代，环保效果被打上折扣。媒体和舆论普遍给公众传递的是对替代品的盲目信赖和依赖，而更重要的信息通过物品的重复使用来减少浪费却没有被很多人接受。这种做法忽略了替代品本身并非是无污染、无消耗的。就算相对环保的物品，只要使用量大，同样会导致严重的后果。“限塑令的最大缺陷就在于仅仅规定塑料购物袋是收费对象，而没有包含其他材质的购物袋。”笔者豪不否认“限塑令”施行的必要性，但以为在硬伤不修复的情况下，其实际效果可能有限，而且还会产生若干新的、想不到的问题这是主管部门无法绕过的门槛。亡羊补牢犹未晚，建议相关部门加强宣传，从改变消费习惯入手推行绿色消费；同时集中权力，别把婆婆设置得太多；更重要的是，要寻找好替代品，别过分增加消费者的负担，更不要造成新的污染。环保替代品第四，民众环保意识淡薄。在一些消费者看来，“限塑令”的制度设计并不完善。刘女士认为，“限塑令”只是把无偿提供塑料袋变为付费而已，如今很多超市、商场的注意力已经从“限塑”变为“卖塑”，除了坚持“用塑”收费，难以见到“限塑”方面的宣传，“限塑令”逐渐被很多人淡忘，商家注重“卖塑”很难引导消费者树立环保意识，起不到治本的效果。在公众眼里，“限塑令”执行的效果怎么样？百度调查显示，61.2%的网友认为没有取得理想的效果。自然之友河北小组从2009年起连续两年进行的调查也显示，“限塑令”的辐射范围多局限在大型超市，免费塑料袋已在农贸市场卷土重来。自然之友河北小组项目负责人说，“限塑令”规定塑料袋厚度不能低于0.025毫米，为的是提高塑料袋的利用率，但农贸市场提供的基本上都是超薄袋，很难二次利用。推行“限塑令”，目的是减少“白色污染”，但自备布袋等环保购物袋的多为中老年人，年轻人很少关心购物袋是否环保。“塑料购物袋每个两三毛钱，不少年轻人对花钱买个购物袋并不在乎。”花园路上的一家超市的收银员认为，“限塑令”推行效果有限，老年人为了省钱就自带购物袋，不少年轻的消费者却已经渐渐习惯了塑料袋收费使用。研究小组认为，人们购买塑料袋最主要的原因不是不认同政策而是“习惯”问题，但这个习惯养成需要一定时间。61.5%的受访者表示在“忘了自带购物袋”时会购买塑料袋，而“每次购物时”都会买塑料袋的比率仅为12。但是如果碰到商家免费赠送，超过6成的消费者会接受这种“违法”的馈赠。此外，研究小组认为，商务部公布的管理办法豁免条款范围有些模糊和矛盾。同样是装生鲜的包装袋，超市、连锁蛋糕店提供的“手撕袋”是免费的（实际上是隐性收费），而农贸市场、个体商户提供的塑料袋却要（显性）收费，这直接影响了各类零售商执行政策的有效性。研究小组认为，完全禁止“超薄袋”的规定不够合理。应当对不同场合、不同质地的塑料袋进行区别对待。因为食品摊档改用厚袋之后，仍然与“超薄袋”一样，使用一次后就变成了垃圾，“厚度合格的袋子单位消耗资源更多。”既然执行条件不允许，就应该调整政策的硬目标，否则法规的严肃性受损和可操作性缺失，公众就不会再把这些法规当回事。 在日前召开的“限塑令出台三周年”主题研讨会上，国家发改委、商务部有关负责人表示，正在抓紧调查研究，准备将书店、餐馆、医院、药店等场所纳入“限塑”范围。同时，实施“限塑令”要纳入到全国文明城市、环境保护模范城市、农村文明集市的建设考核工作中去，成为一项硬性指标。对于扩大“限塑”范围，相关各方有何看法？小记者电话采访了省会几家大型医院，院方多表示从医学角度考虑，“限塑”有利于减少“白色污染”，保护生态环境，赞成扩大“限塑”范围。很多饭店经营者也表示，饭店打包现象比较普遍，如果顾客为打包的塑料袋买单，也许能够相应地减少塑料袋的使用量，饭店则可以节约成本，一举多得。一些市民认为，眼下扩大“限塑”范围的时机还不成熟。在黄河路农贸市场买菜的市民李大妈说：“我在电视新闻上看到以后到饭店吃完饭打包带剩菜回家、到药店买药使用塑料袋也可能收费，现在市场上超薄塑料袋到处都在免费使用，这一块都没有管好，再扩大范围我觉得也许不会有多大的效果。”四调查问卷的调查结果及反思调查结果显示，有98.85%的消费者知道零售场所应对塑料袋进行收费，76.93%的消费者支持继续对塑料袋进行收费，反对的占15.84%，剩下7.23%的消费者对收不收费持无所谓的态度，可见大部分人愿意为保护环境做出努力。即使在反对塑料袋收费的消费者中，也有相当一部分认为应该减少使用塑料袋甚至禁止塑料袋，但不赞成收费的方式，觉得不能从根本上解决问题。 不同的零售场所执行限塑令有很大区别，以超市和农贸市场为例：参与调查的消费者经常购物的超市有92.69%以上的对塑料购物袋进行收费；农贸市场只有15.36%收费，84.64%仍然提供免费塑料袋。而且绝大部分农贸市场继续全部或部分提供超薄塑料袋，占95.7%。 调查显示，限塑令实施后，绝大部分消费者会重复使用购物袋，包括无纺布袋、布袋、以前保存的塑料袋、随身的背包，甚至直接用手拿，只有10.65%的消费者会经常购买新塑料袋，5.43%的消费者经常用超市免费的手撕袋当购物袋使用。而在免费提供塑料袋的零售场所，42.28%的消费者会经常接受免费塑料袋，54.41%的消费者会在偶尔忘带购物袋或购物袋不够的情况下接受，只有3.3%的消费者从不接受免费塑料袋。 调查中57.46%的消费者认为他们减少使用塑料袋是因为塑料袋对环境造成污染，只有29.86%的消费者认为主要是由于塑料袋收费才减少塑料袋的使用。这说明一部分消费者环保意识和实际行动有差距，尽管知道塑料袋对环境会造成污染，也觉得自己应该为了保护环境而减少塑料袋的使用，但为了方便，仍很难改变大量使用塑料袋的习惯。 关于“限塑令实施遇到的最大障碍”，29.3%的人认为是消费者没养成经常自带购物袋的习惯，23.11%的人觉得是由于缺少合适的替代品，21.07%的人认为缺乏有效监管，19.92%的人认为没有从源头上管住生产企业，只有6.6%的人认为是由于商家(尤其是农贸市场)担心失去顾客。可见消费者还是觉得自带购物袋习惯的养成比其他因素更重要。 五建议及意见： “限塑”需标本兼治 “消费者应当重拎布袋子、重提菜篮子！”针对“禁塑令”出现的反弹现象，省政协委员原思国在省政协会议上“献计”说，要利用多种媒体广泛宣传，提高老百姓的环保意识，让公众意识到“白色污染“的严重性，引导大众逐渐养成少用、重复利用购物袋的习惯，形成循环经济的消费