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关于作业场所职业健康监督管理暂行规定的解读 编者按：作业场所职业健康监督管理暂行规定（安监总局第23号令）（以下简称规定）已于2009年9月1日起施行。这是国家安监总局第一部职业健康安全规章，标志着我国职业健康监督管理工作朝着法制化、规范化迈出了一大步。为做好23号令的宣贯工作，本文围绕该法令，通过对其出台背景的分析、各方主体如何贯彻落实等作出诠释和解读，以引导企业更好的承担起职责、帮助劳动者更好的维护自身合法权益。 关于作业场所职业健康监督管理暂行规定的解读 一、该规定的出台背景 （一）从国家宏观层面上分析 首先从我国职业健康存在的现状：我国是一个发展中国家，当前正经历一场前所未有的变革，从总体上来讲，我国职业健康工作面临的形势仍然很严峻，突出表现在职业病人数总量大、发病率较高，经济损失大、影响较恶劣。仅就职业病报告资料显示，最近30年中国累计报告职业病50多万例，其中尘肺病约占职业病总数的80，每年职业病诊断新发病例在2万人左右，其中尘肺新发病例在1.5万人左右，各类急慢性职业中毒数千起，各类隐性事件更是不可胜数。 其次从国家经济发展的角度：随着我国新兴经济产业的发展，各种新的职业危害形式也不断出现，私营企业、三资企业的职业危害愈来愈严重。职业健康保护工作已经远远落后于我国的经济和社会发展的形势，越来越难以满足国家和人民的切实需要，已经成为我国经济腾飞、社会进步的掣肘。 再次从国家社会发展的角度：随着国际间经济竞争的加剧，职业健康条件越来越成为衡量企业竞争力的指标，职业健康标准也越来越表现为国家贸易的非关税壁垒之一，成为影响我国国际地位以及人权保障能力的重要体现。随着职工生活水平和受教育程度的提高，法制意识和自我保护意识增强，依法享有职业健康保护的权利成为劳动者迫切的需要和要求。 另外，职业健康防治是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是落实“以人为本”的具体体现。当前我国倡导建立的科学发展观理念，要求在社会各个层面科学发展、和谐发展，而平均每年报告尘肺病新发病例高达1万多例，已经成为影响社会稳定的公共卫生问题和社会问题，严重影响了我国社会主义和谐社会的构建，为了适应社会经济生活的迅猛发展，保护我国宝贵的劳动力资源，作业场所职业健康工作急需得到有力的加强。 （二）从企业内部微观层面上分析： 首先作为用人单位的企业这一方，主体责任未落实，职业健康措施不力。 既有客观方面的原因：企业数量多，存在职业危害的企业范围广，像冶金、化工、电子等行业不同程度地存在职业危害。新技术、新工艺、新材料广泛应用而带来的新的职业危害不断出现；也有主观方面的原因：有些企业主体责任未落实，对职业危害的认识不足，对劳动者健康重视不够，防治主体责任不落实，没有采取有效的综合治理措施，普遍存在基础薄弱、管理混乱等现象。这些问题的存在亟需通过法令来强化规范。 其次作为劳动者这一方，职工安全健康知识缺乏、安全意识和自我保护意识淡薄。 目前，在企业从事一线作业的员工，大都来自农民、下岗职工及学历不高的青年。一方面自身文化水平不高，对粉尘、有毒化学品的危害不了解，缺乏必要的安全健康知识；另一方面不遵守劳动规章制度、违纪现象普遍存在。如在作业过程中违反劳动规程、违章作业，没有配戴或没有正确配戴劳动防护用品等，这些现象的存在，给职业危害防治工作带来了严重挑战。 （三）从职业健康监管层面上分析： 一是监管执法主体不明确：从源头上防控职业病，政府监管是一个重要方面，但长期以来政府监管机构体制不顺且力量薄弱，制约了这一工作的推进。 自2002年5月1日起我国的职业病防治法开始实施，规定由卫生行政部门统一负责职业病防治的监督管理。为加强职业病源头的监管力度，在2005年3月“国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定”中其主要职责第（九）项规定，国家安监总局承担依法监督检查工矿商贸生产经营单位作业场所(煤矿作业场所除外)职业卫生情况，负责职业卫生安全许可证的颁发管理工作。自此原由卫生部门承担的作业现场职业健康监管职能划转给安监部门。在2008年9月，国务院办公厅对国家安全生产监督管理总局的职业健康监管职责进行了界定，其负责作业场所职业卫生的监督检查工作，负责职业卫生安全许可证的颁发管理，组织查处职业危害事故和有关违法违规行为。但责权正式移交后，却存在职责交叉的突出矛盾。安监部门与卫生部门在职业病防治监管领域的职责体制无法理顺，部门间良好协作工作机制始终未能建立。如安监部门有执法权却缺少相应技术和检测手段，而卫生部门却恰恰相反。职责体制不畅阻碍了我国职业病防治监管工作的顺利进行。 二是现行的监管依据不明晰：虽自2005年起作业现场职业健康监管职能划转给安监部门，但职业安全健康监督管理规定不健全、不明晰。在现行的执法依据中，安监部门履行职业健康监督管理职责的依据主要是安全生产法，其作为安全生产领域的大法，对职业安全健康方面的保障性规定仅是总纲性规定，如第21条、36、39条等，对职业健康监督检查如何实施（范围）、怎样实施（措施）、保障性举措（处置）等都没有具体规定，不能有效发挥职业健康监管的法律保障作用。 二、该规定出台后，各方主体如何贯彻落实 （一）企业将承担哪些职责？落实哪些措施？ 职业病发生的根源在企业，是企业生产经营中的职业性有害因素造成的，而往往在劳动防护条件差的企业里发病率更高。突出表现在：一些是在建设设计之初就存在的原因：如生产作业场所设计不合理的，如车间布置不当，有毒与无毒岗位设在同一工作间；厂房矮小、狭窄，设计时没考虑必要的卫生技术设施，如通风、换气或照明等；一些是在生产过程中存在的不合法现象：劳动防护设施设备、措施等缺乏、不完善或效果不好的，如一些包装厂房或操作岗位，往往缺乏防尘、防毒、防噪声等措施，使职工长期在粉尘浓度超标、各种有毒有害气体弥漫的环境中工作，严重损害了职工的身体健康。因此在当前新的职业危害风险以及职业危害因素久防“未治”形势下，让生产经营单位真正担负起职业危害防治的主体责任，是顺应职业病防治工作的迫切需要。该规定第4条明确了企业的职业危害防治的主体责任，其主要负责人对本单位作业场所职业危害防治工作全面负责。这就等于抓住了职业病防治的“源头”，也是该规定的突出亮点。企业应严格落实主体责任，主要的措施有： 1、从产生职业危害的源头上严格控制 （1）新建和改扩建的职业危害防护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。在生产过程中禁止使用可能对职工安全健康造成伤害和目前难以有效预防职业伤害的设备与材料。 （2）对存在职业危害的作业场所进行规范（规定第12条）。要将有害作业与无害作业分开，实现生产布局合理；作业场所与生活场所分开，作业场所不得住人；要有与职业危害防治工作相适应的有效防护设施等。采取综合防护措施，使作业场所职业健康防护达到国家卫生标准要求。 （3）要组织好职业健康政策法规等知识的培训，加强对职工上岗前、在岗期间的职业健康培训，提高职工对职业危害的防范能力和自我保护意识。 （4）认真履行作业场所职业危害告知义务，并在劳动合同中载明，在醒目位置设置公告栏，公布职业危害相关信息。特别是在订立劳动合同时，应将工作过程中可能产生的职业危害及其后果、职业危害防护措施和待遇等如实告知从业人员，并在劳动合同中写明，不得隐瞒或者欺骗。因工作岗位或者工作内容变更，产生存在职业危害的，应当及时、如实向员工履行告知义务，并协商变更原劳动合同相关条款。 （5）实行科学防治。积极应用有利于职业危害防治和保护职工健康的新技术、新工艺、新材料、新产品，要坚决限制、逐步淘汰职业危害严重的技术、工艺、材料和产品。通过优化生产布局和工艺流程，将有害作业与无害作业分开，尽可能减少接触职业危害因素的职工数量。 2、从职业危害的管理过程中严格控制 企业要严格按照该规定中的具体管理措施，切实强化过程管理。 （1）设置或者指定职业健康管理机构及专、兼职管理人员各类企业都要建立健全职业危害防治领导机构和工作机构。该规定第8条明确规定了存在职业危害的生产经营单位应当设置或者指定职业健康管理机构，配备专职或者兼职职业健康管理人员，负责本单位的职业危害防治工作。其中职业健康管理机构是指企业内部从事职业健康管理的职能部门和专设机构。企业应当根据本单位的实际情况，设置职业健康管理机构或职业健康管理组织，也可以指定某些职能机构或组织，配备专职或兼职职业健康专业人员，职业健康专职人员是指取得职业资格的公共卫生医师，企业也可以向社会聘任或聘用。 （2）建立、健全职业危害防治制度和操作规程 职业健康管理制度和操作规程是企业管理者和职工共同遵守的行为规范，是消除或降低职业病危害因素对职工健康影响的管理手段和技术保障措施，也是避免职业病危害事故的重要环节。具体有：职业危害防治责任制度、职业危害告知制度、职业危害申报制度、职业健康宣传教育培训制度、职业危害防护设施维护检修制度、从业人员防护用品管理制度、职业危害日常监测管理制度、从业人员职业健康监护档案管理制度、岗位职业健康操作规程等。企业还负有教育并引导职工遵守职业危害防治法律、法规、规章，正确使用、维护职业危害防护设备，及时报告发现的职业危害事故隐患等。 （3）建立劳动者健康监护档案 按照该规定，企业要组织好职工岗前、在岗和离岗时的职业健康检查，建立起职工健康档案。这是职业病危害预防、评价、控制、治理、研究、诊断鉴定的重要依据，也是界定职业健康损害责任的重要证据，还是企业承担举证责任免除或减轻其责任的重要证据。 （4）履行对作业场所职业危害的监测、申报、备案职责 对作业场所职业危害因素日常监测、检测、评价、申报、是企业的法定义务，也是动态掌握作业场所职业危害因素的浓度或强度，以监测促防治的重要手段。该规定第13条规定存在职业危害的企业，应及时、如实向安监部门申报。同时该规定新增了两项新要求，一是及时、如实将职业危害定期检测、评价结果向属地安监部门报告，其中职业危害因素监测每年至少进行一次，职业危害现状评价每三年至少进行一次。二是要将建设项目职业危害设施“三同时”相关文件报送属地安监部门备案。其相关文件有：（1）新建、改建、扩建的工程建设项目和技术改造、技术引进项目的职业危害预评价报告（2）在初步设计阶段编制职业危害防治专篇（3）建设项目在竣工验收前进行的职业危害控制效果评价报告、职业危害防护设施验收批复文件等。 另外即将于2009年11月1日起施行的作业场所职业危害申报管理办法中规定，存在或者产生职业危害的生产经营单位应向相应的安监部门申报作业场所接触职业危害因素的人数及分布情况，以及对相关从业人员的管理情况。一般情况下一年申报一次，在生产经营单位发生重大变化时，要及时申报变更。这些详细规定不仅能帮助监管部门及时、有效掌握企业责任落实情况，提高监管效能。而且也能有效督促企业落实职业危害防治的主体责任。 （5）采用有效的职业防护设施 企业要强化劳动保护观念，加大对职业危害防治的投入，定期对职业危害防护设备、应急救援设施进行经常性的维护、检修。并按照劳动防护用品配备标准等相关规定，为接触职业危害的职工提供符合要求的个体防护用品，并应当按期更换，确保其处于正常适用状态。 （二）劳动者如何更好的维护自身权利？ 1、认识职业病，了解产生职业危害的因素 （1）什么是职业病、职业危害 按照职业病防治法第2条的规定，职业病是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。暂行规定中“职业危害”是指从业人员在从事职业活动中，由于接触粉尘、毒物等有害因素而对身体健康所造成的各种损害。即职业性有害因素，或称生产性有害因素，能对职工的健康和劳动能力产生有害作用并导致疾病的生产因素。 （2）产生职业危害的因素 按职业危害的来源和性质可分为生产过程中的、劳动过程中的和与作业场所有关的有害因素三种： 一是生产过程中的有害因素：化学因素。目前，引发职业病的最主要的职业性有害因素被公认为化学因素。它包括生产性毒物和生产性粉尘。生产性毒物是在生产过程中产生的，存在于工作环境空气中。有的为原料，有的为中间产品，有的为产品。常见的有氯、氨等刺激性气体，一氧化碳、氰化氢等窒息性气体，铅、汞等金属类毒物，苯、二硫化碳等有机溶剂。其危害作用主要通过呼吸道，特殊情况下通过消化道或通过皮肤侵入人体，对人体的组织、器官产生毒物作用，再依毒性的不同对人体的神经系统、血液系统、呼吸系统、消化系统、骨组织等产生作用。除产生局部刺激和腐蚀作用及中毒现象以外，还可产生致突变、致癌、致畸作用等。生产性粉尘是在生产过程中产生的，较长时间悬浮在生产环境空气中的固体微粒，称为生产性粉尘。如矽尘、滑石尘、电焊烟尘、石棉尘、聚氯乙烯粉尘、玻璃纤维尘，腈纶纤维尘等。其危害作用是劳动者在生产过程中被动吸入的这些生产性粉尘随时间的推移在肺内逐渐沉积到一定程度时，会引起以肺组织纤维化为主的病变，即导致尘肺病的发生。在我国职业病中80%属于尘肺病。物理因素：异常气象条件：如高温、高湿、低温等；异常气压：如高气压、低气压；噪声、振动；非电离辐射：如紫外线、红外线、射频辐射、微波、激光等；电离辐射：如、X射线等。生物因素。生物因素主要指病原微生物和致病寄生虫，如炭疽杆菌、布氏杆菌、森林脑炎病毒等。 二是劳动过程中的职业性有害因素：劳动组织和劳动休息制度不合理；劳动过度精神(心理)紧张；劳动强度过大，劳动安排不当，不能合理安排与劳动者的生理状况相适应的作业；劳动时个别器官或系统过度紧张，如视力紧张等；长时间用不良体位和姿势劳动或使用不合理的工具劳动等。 三是生产环境中的有害因素：主要有以下几个方面：作业场所的设计不符合卫生标准和要求，厂房狭小、厂房建筑及车间布置不合理。缺乏必要的卫生技术设施，如缺少通风换气设施、采暖设施、防尘防毒设施、防暑降温设施、防噪防振设施、防射线设施等。安全防护设施不完善，使用个人防护用具方法不当或防护用具本身有缺陷等。 在实际生产场所中，危害因素常常不是单一的，往往同时存在多种危害因素对劳动者的健康产生联合影响。上述各种职业性有害因素对人体产生不良影响并显现病状，满足于一定条件。如有害因素的强度（数量）、人体接触有害因素的时间和程度，劳动者个体因素及环境因素等。当职业性有害因素作用于人体并造成人体功能性或器质性病变时所导致的疾病即为职业病。 （3）职业病的特点：职业病虽然被列入因工伤残的范围，但它同工伤伤残是有区别的。一是职业病不同于突发的事故或疾病，其病症要经过一个较长的逐渐形成期或潜伏期后才能显现，属于缓发性伤残。二是由于职业病多表现为体内生理器官或生理功能的损伤，因而是只见“疾病”，不见“外伤”，较“隐蔽”。三是职业病属于不可逆性损伤，很少有痊愈的可能。因此对职业病预防问题显得尤为重要。 （4）我国目前对职业病的分类：目前，法规明确的职业病有10大类115种，可对照职业病危害因素分类目录：尘肺（13种）：矽肺煤工尘肺、石墨尘肺、碳黑尘肺、石棉肺、滑石尘肺、水泥尘肺、云母尘肺、陶工尘肺、铝尘肺 、电焊工尘肺、铸工尘肺、根据尘肺病诊断标准和尘肺病理诊断标准可以诊断的其他尘肺。职业性放射性疾病（11种）：外照射急性放射病、外照射亚急性放射病、外照射慢性放射病、内照射放射病、放射性皮肤疾病、放射性肿瘤、放射性骨损伤、放射性甲状腺疾病、放射性性腺疾病、放射复合伤、根据职业性放射性疾病诊断标准（总则）可以诊断的其他放射性损伤。职业中毒（56种）：铅及其化合物中毒（不包括四乙基铅）、汞及其化合物中毒、锰及其化合物中毒、镉及其化合物中毒、铍病6.铊及其化合物中毒、钡及其化合物中毒、钒及其化合物中毒、磷及其化合物中毒、砷及其化合物中毒、铀中毒、砷化氢中毒、氯气中毒、二氧化硫中毒、光气中毒、氨中毒、偏二甲基肼中毒、氮氧化合物中毒、一氧化碳中毒、二硫化碳中毒、硫化氢中毒、磷化氢、磷化锌、磷化铝中毒、工业性氟病、氰及腈类化合物中毒、四乙基铅中毒、有机锡中毒、羰基镍中毒、苯中毒、甲苯中毒、二甲苯中毒、正己烷中毒、汽油中毒、一甲胺中毒、有机氟聚合物单体及其热裂解物中毒、二氯乙烷中毒、四氯化碳中毒、氯乙烯中毒、三氯乙烯中毒、氯丙烯中毒、氯丁二烯中毒、苯的氨基及硝基化合物（不包括三硝基甲苯）中毒、三硝基甲苯中毒、甲醇中毒、酚中毒、五氯酚（钠）中毒、甲醛中毒、硫酸二甲酯中毒、丙烯酰胺中毒、二甲基甲酰胺中毒、有机磷农药中毒、氨基甲酸酯类农药中毒、杀虫脒中毒、溴甲烷中毒、拟除虫菊酯类农药中毒、根据职业性中毒性肝病诊断标准可以诊断的职业性中毒性肝病 、根据职业性急性化学物中毒诊断标准（总则）可以诊断的其他职业性急性中毒。物理因素所致职业病（5种）：中暑、减压病、 高原病、航空病、手臂振动病。生物因素所致职业病（3种）：炭疽、森林脑炎、布氏杆菌病。职业性皮肤病（8种）：接触性皮炎、光敏性皮炎、电光性皮炎、黑变病、痤疮、溃疡、化学性皮肤灼伤、根据职业性皮肤病诊断标准（总则）可以诊断的其他职业性皮肤病。职业性眼病（3种）：化学性眼部灼伤、电光性眼炎、职业性白内障（含放射性白内障、三硝基甲苯白内障）。职业性耳鼻喉口腔疾病（3种）：噪声聋、铬鼻病、牙酸蚀病。职业性肿瘤（8种）：石棉所致肺癌、间皮瘤、联苯胺所致膀胱癌、苯所致白血病、氯甲醚所致肺癌、砷所致肺癌、皮肤癌、氯乙烯所致肝血管肉瘤、焦炉工人肺癌、铬酸盐制造业工人肺癌。其他职业病（5种）：金属烟热、职业性哮喘、职业性变态反应性肺泡炎、棉尘病、煤矿井下工人滑囊炎。 2、劳动者如何维护自身权益 一是了解在作业劳动中享有的七项基本权利。得到职业卫生教育、培训；获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务；了解工作场所产生或者可能产生的职业病危害因素、危害后果和应当采取的职业病防护措施；要求用人单位提供符合防治职业病要求的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品，改善工作条件；对违反职业病防治法律、法规以及危及生命健康的行为提出批评、检举和控告；拒绝违章指挥和强令进行没有职业病防护措施的作业；参与用人单位职业卫生工作的民主管理，对职业病防治工作提出意见和建议等权利。 二是签订劳动合同，保存相关证据。该规定30条中明确了企业与从业人员订立劳动合同应当将可能产生的职业危害及其后果、职业危害防护措施和待遇等如实告知从业人员，如果企业未按规定如实告知，职工有拒绝作业的权利，企业不得因此解除或者终止劳动合同。因此作为劳动者应主动保存好合同等证据，从而证明从事过何种工作、接触何种职业有害因素，从事有害工作的时间等职业史以此举证证明单位的责任。 三是严格遵守操作规程。该规定第11条、第12条、19条等详细规定了企业应建立、健全职业危害防治责任制，要健全管理制度和操作规程、职业卫生和健康监护档案、危害因素监测及评价制度等防治管理措施、提供防护用品等。因此，劳动者如在有毒有害环境下工作，可及时要求企业采取防治措施，并且要严格遵守单位的各项规章制度，免遭或减轻职业危害因素侵害。四是参加工伤保险，取得档案材料。该暂行规定第30条、34条规定，企业应当为职工办理工伤保险，缴纳保险费。对遭受职业危害的职工，及时组织救治，并承担所需费用。所以劳动者可积极督促单位参加工伤保险，防范职业病风险。另外，第 32条规定，企业应当为劳动者建立职业健康监护档案，包括包括职业史、危害接触史、健康检查结果和诊疗结果等资料，并妥善保存。劳动者有权索取复印件，单位应如实无偿提供，并在复印件上签章。五是必要时可检举控告。依据职业病防治法以及规定，赋予员工更多的实体权利和监督权利。规定第7条，劳动者发现危害事故隐患应及时报告。如企业未按规定向员工提供安全、健康的工作环境，员工在工作中发现有危害自身健康的因素时，都可向安监部门或有关部门举报。 （三）监管部门如何有效监管？ 1、监管的职权有哪些 一是详细规定了监督检查范围：该规定第37条、第43条等条款明确了监管部门依法对企业职业健康管理机构的设立，防治制度，教育培训情况，申报、备案情况，监测、检测、结果公布情况、危害后果告知、职业危害事故报告情况等事项履行监督监管职权。以及对负有对检测、评价等中介服务机构的监督检查职权。二是可采取的强制措施权：负有调查取证，查阅、复制文件，采集样品，以及查封、扣押等强制措施权。三是对违法违规行为的处罚权： 按照情节轻重，安监部门对26种违规行为进行行政处罚。可向违规生产经营单位给予警告，责令限期改正，逾期未改正的，给予罚款。对于生产经营单位违反有关职业危害防治法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，已经对从业人员生命健康造成严重损害的，情节严重的行为，该规章规定了较为严重的处罚措施，责令停止产生职业危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并处以10万元以上30万元以下罚款。 2、有效监管、长效监管的重要抓手 2009年5月25 国务院办公厅专门下发了国家职业病防治规划，9月3日国家安全监管总局、卫生部等五部门启动了全国粉尘与高毒物品危害治理专项行动。从国家到地方各级政府正加大对职业健康的监管力度，正在积极采取有力的监管措施，督促企业落实责任。 安监局作为职业健康监督管理的执法主体，本着“履好职，服好务”的