食品安全法在世界范围内的理论和实践.doc

食品安全法在世界范围内的理论和实践随着我国经济社会的不断发展，社会主义市场经济在各个领域实践的不断深入，暴露出的问题也越来越具代表性。其中，近来炒得沸沸扬扬的食品安全问题也引起了我们广泛的思考和探究。下面，我们将从世界各国在食品安全问题上的立法及实践以及对我国的借鉴意义方面进行一番探讨。一、 发达资本主义国家的食品安全立法（一）美国美国早期涉及食品安全的有关法律是从英国继承下来的，经过180年的广泛实践，其食品安全法律体系已经日臻成熟与完善。早期，1820年由11名医生提议制定的美国药典是美国第一部标准药品法典。随后，美国联邦1897年通过了茶叶进口法，1902年通过了生物制品控制法。这些法律的通过为美国后来的食品安全立法实践奠定了良好的基础；随后，1906年6月30日，美国通过了第一部食品和药品法。该法禁止冒牌和掺假的食品、饮料和药品。当天，还通过了肉类检查法。1938年，国会通过了联邦食品、药品和化妆品法。该法包含许多新条款：管理范围扩大至化妆品和医疗器械；要求新药上市前必须被证明是安全的；开创药品监管的新体制；对不可避免的有毒物质，要定出安全限度；授权对食品的特性、质量和容器制定标准；授权对工厂进行检查等。1944年，国会通过了公共健康服务法。1945年，青霉素修正案要求食品和药品管理局检验并保证所有青霉素制品的安全性。此后，食品添加剂修正案、色素添加剂修正案、药物滥用控制修正案和婴儿食品配方法等相继出台，使涉及食品和药品安全的法律日臻完善。最近的2011年，美国总统奥巴马总统签署了FDA食品安全现代化法。该法对1938年通过的联邦食品、药品及化妆品法进行了大规模修订,可以说是过去七十多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次。又一次将联邦食品药品管理部门的职权扩大，加强了监管力度。至今，美国已经拥有一套自己的监督和管理机制，拥有了一个完善严谨的食品安全法律体系，并且随着时代的发展也在进行着更新。（二）英国和西班牙英国是世界上最早涉足食品安全领域立法的国家，可以说是这方面的领军者，其在法律上对各国的影响相当深远。英国从1984年开始分别制定了食品法、食品安全法、食品标准法、食品卫生法、动物防疫法等，同时还出台了许多专门规定，如甜品规定、食品标签规定、肉类制品规定、饲料卫生规定和食品添加剂规定等。这些法律法规涵盖所有食品类别，涉及从农田到餐桌整条食物链的各个环节。英国和西班牙的食品安全法律体系由国际条约和国内法两部分构成。国际条约包括全球性条约（如WTO有关协定）和区域性条约（如罗马条约等欧盟条约），分别从不同层面、不同角度调整该国与其他国家或与国际组织间的食品安全法律关系，是一国对外进行食品贸易，开展合作交流的依据。国内法由基本法律和专门规定组成，基本法律的法律地位、效力高，是整个法律体系的基础，如1984年食品法，1990年食品安全法和1999年食品标准法等；专门规定数量众多，调整对象广泛，是基本法律的必要补充，如1995年甜品规定、1996年的食品标签规定等。这些法律法规形成了内部和谐一致、有机联系的整体。调整对象涵盖所有食品类别，调整范围囊括从农田到餐桌整条食物链的各个环节。完善的法律体系为两国制定监管政策、检测标准以及质量认证等提供了有力依据，同时也为食品安全监管提供了严密的法律支撑。（三）澳大利亚、新加坡澳大利亚和新加坡在食品安全立法方面有一定的创新，两国携手合作，共治食品安全问题，目前已取得较为显著的成效。澳新食品安全法律体系包括5部分：由联邦议会通过的法律，联邦区颁布的法律，各州议会颁布的法律，在澳大利亚仍然生效的英联邦成文法，由英国习惯法发展而来的澳大利亚习惯法。 1991年，澳大利亚颁布Food Standards Australia New Zealand Act 1991，作为食品安全管理的法律基础，各州或联邦区根据本区域内情况制定本区域内的食品法。在Food Standards Australia New Zealand Act 1991下，澳大利亚、新西兰制定了Food Standards Australia New Zealand Regulations 1994，作为法令的实施细则。二、 世界各国食品安全执法机构设置（一）英国在英国，食品安全监管由中央政府有关部门和地方主管当局共同承担。食品安全监管由食品标准署总体负责；肉类安全、屠宰场卫生及巡查由食品标准署下属的肉类卫生服务局（Meat Hygiene Service）管理；超市、餐馆及食品零售店的检查则由相应的地方管理当局管辖。为强化监管职能，英国政府根据食品标准法于2000年成立了食品标准署。该部门不隶属于任何内阁部门的非内阁部委（Non-MinISterial Government Department），是独立的食品监督机构，负责食品安全总体事务和制定各种标准，代表英王履行职能，并透过卫生大臣向议会负责。食品标准署在全国各地都设有机构，目前有2200多名雇员，全部属于公务员。在食品标准署下还设有执行机关（executive agencies）肉类卫生服务局，负责涉及肉类的检查和执法，目前有1400多名雇员。食品标准局的职能，一是制定政策。即制定或协助公共政策机关制定食品（饲料）政策，包括参与欧盟和国际层面的食品卫生法规政策的制定。二是服务。即向卫生部及公众提供与食品（饲料）有关的建议、信息和协助。三是检查。即获取并审查与食品（饲料）有关的信息，可对食品和食品原料的生产、流通及饲料的生产、流通和使用的任何方面进行检测。四是监督。即对其他食品安全监管机关的执法活动进行监督、评估和检查。（二）美国美国涉及食品和药品安全的法律法规由国会授权的食品和药品管理局、美国农业部的食品安全检验署和动植物卫生检验署以及美国环境保护署等负责监督和落实。食品和药品管理局的管辖范围比较广除食品安全检验署管辖范围之外的所有食品。食品安全检验署负责确保肉禽蛋制品的安全。环境保护署的任务包括保护消费者免受农药危害，改善有害生物管理方式；任何食品或饲料中含有食品和药品管理局不允许的食品添加剂等，或含有环境保护署农药残留限量超标的都不允许上市。动植物卫生检验署在美国食品安全网中的主要任务是，防止植物和动物带有有害生物和疾病。食品和药品管理局相当于最高执法机关，由医生、律师、微生物学家、药理学家、化学家和统计学家等专业人士组成，致力于保护、促进和提高美国的国民健康。 (三)澳大利亚、新加坡澳新两国设立 “澳新食品法规部级委员会”(Australia and New Zealand Food Regulation Ministerial Council)进行监管。该委员会由各州的卫生部长或初级工业部长参加，与农业部、消费者事务部等其他部门联合组成，由卫生部长担任主席。委员会负责制定国内食品法规、政策及食品标准，有权采纳、修订或废止食品标准。委员会下设常务委员会，由各部的部门负责人组成，负责协调委员会的日常事务。食品法规常务委员会下设执行分委员会，其职能是执行相关法规、标准。澳大利亚的对食品的监管工作由检验检疫部门、卫生部门、农林渔业部门及地方政府根据法规和标准具体执行。 澳新食品标准局(Food Standards Australia New Zealand)负责制定澳新的食品标准。澳新食品标准局是两国联合的独立标准制定机构，根据相关申请或建议经过一套严格的程序起草食品标准，报请澳新食品法规部级委员会批准发布。食品安全法规、标准的执行则由各州卫生部门负责，进出口食品由澳大利亚检疫局 (AQIS) 负责。澳新食品安全立法和执法机构的特点： 澳新食品标准法是根本法，有健全、有效的部门协调体系，有相对独立的澳新食品标准局，专门负责标准制定。执法机构为各州卫生部英国食品安全监管由中央（联邦）政府、地方主管当局以及多个组织共同承担。在中央一级，由环境、食品及农村事务部负责，地方各郡、区设立相应机构，实行垂直管理。为强化监管，1997年英国政府成立了食品标准局，该局于2000年正式开始运作。食品标准局是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，负责食品安全总体事务及制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。西班牙的食品安全监管事务由农业和卫生部门共同负责。三、主要发达国家在食品安全法律规制上的特点（一）美国美国一如既往的采取权力分立，立法、司法、执法独立行事。执法机构在食品安全保障中各司其责，各行其是：国会作为立法机构，主要负责制定并颁布食品安全相关法令，并对这些法令的实施给予监督：执法机构依据国会的授权通过制定实施细则来贯彻国会的法令，并有权对法规进行修改和补充，即发布司法解释以应对日新月异的市场经济，这些法规每年会发布在美国联邦法规汇编上；当法规无法解决食品安全的特殊问题时，司法部门要根据以往判例作出公正的裁决。（二）欧盟欧盟的立法机构为欧洲委员会和欧洲议会，欧盟的法律渊源为法令和法规，颁布的法令经采纳后对采纳国有效，颁布的法规则对所有成员国直接有效。除此之外，各成员国还有自己的立法机构，2002年，欧盟理事会和欧洲议会发布了178/2002号指令，通过了成立欧盟食品安全管理局的议案。欧盟食品安全管理局的主要职责有三项：一是提供区域内食品安全领域的立法及政策建议；二是为制定有关食品链方面的法规与政策提供科学建议和技术支持，公布可能对食品安全产生广泛影响的科学和技术因素；三是与成员国和欧盟委员会进行风险信息、风险管理以及危险评估的交换。安全管理局的议案。（三）新西兰新西兰自1974年开始实施食品卫生条例，1994年4月又进一步通过了食品安全法，内容相当简明。首先，它规定食品必须安全、符合质量要求；其次，该法规定食品一旦发生安全和质量问题，消费者有权要求销售商或者生产商承担责任；再次，食品安全法规定，如果双方发生分歧，可提请仲裁法庭解决。上述法规在具体执行中转化为等级评估制度。在新西兰最大的城市奥克兰，食品安全监测部门将饭馆、酒店按照不同卫生等级分为A、B、D、E四级。A级符合高标准，B级符合标准，D级仅符合标准，E级不符合标准。这些标准在网站上公示，顾客可以据此选择餐馆。一般而言，被评为E级的餐厅生意清淡，很快被迫关张。在这种等级评估制度下，几乎每个餐馆都把食品安全和卫生视为头等大事。据观察，新西兰的食品安全法规总体上非常简洁明确。最关键的是执行过程非常严格、透明，极少发生执法不严、徇私枉法的情况。 四、各国在食品安全法律监管体制方面值得我国借鉴之处（一）信息公开，公众参与度高。美国有专门的信息公开法，这部法律设定了行政管理机关对法定的信息的公开义务，主旨在于保障公众知情权。有了信息公开法的支持，美国食品安全信息进行得有声有色。美国行政机关在制定、修改、补充、废止有关食品安全法律法规时，将有关食品安全的背景资料通过网络、出版物向公众进行充分的信息公开，任何个人和团体都可以参与讨论，发表意见。行政机关做出的决策所依据的信息也向公众公开，公众对行政机关的决策可以提出意见、建议。如果个人或团体对行政当局的决定或行为有异议，可以请求司法机构做出裁决。司法机构发现行政机关没有向公众公开有关食品安全信息或者做出行政行为的理由不充分，就可以裁决行政机关败诉。 （二）强化食品安全的多种监管手段的并用。英美等国认为，食品安全包括农产品质量安全，首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人（包括消费者）的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。这种思路在很大程度上影响了法律对监管手段的规定。就目前掌握的立法情况看，西方主要国家在管理农产品质量安全方面主要有以下手段：（1）制定完善标准。制定食品安全标准并予以强制执行被认为是政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制；既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定；（2）建立检验检测体系。英、美等国的有关法律都规定主管部长可任命分析员负责检验检测工作。加拿大农产品法第14条更是明确规定农业部长可认可有关实验室承担检验、分级、试验等工作；（3）加强监督检查。这是农产品质量安全监管的最主要和最经常的手段，目的在于确保有关法令、标准得到严格遵守。英国、美国、加拿大等国有关法律均授权监管机关可对农产品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法农产品，监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动，禁止销售等强制措施；（4）规定严厉的法律责任。在英国、美国、加拿大等国，农产品质量安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除罚款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等，违法情节严重的，还可能被判处监禁。英国1990年食品安全法还规定因销毁不合格食品而产生的费用由食品的所有者承担。 （三）法条整体性和细节性并重。法律最重要的作用是具有引导性，完善的法律能够引导食品生产加工企业规范化经营，详尽的法律能够使管理机关有据可循，有法可依。被称为食品安全立法教科书的德国食品法，洋洋洒洒几十万条，将一切可能的实际情况都写入法律，这样可以有效避免法律真空。虽然是一部鸿篇巨制，但它的整体逻辑性堪称典范，并没有因杂而乱，也没有因为繁而缺乏核心。我国在制定食品卫生安全法典时也应该注重这种整体性和细节性。（四）注重食品安全监管的机构建设。如日本成立了 “食品安全委员会”,并在 食品安全基本法 中的大量篇幅赋予其明确的责权 ,以便对食品进行集中管理。更多的国家是由多个政府部门分工合作 ,并有一定的协调机制。有些国