论文：洛阳市土地利用总体规划.doc

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录一、关于上一轮规划实施评价1（一）上一轮规划编制背景1（二）上一轮规划实施情况1（三）实施中存在的主要问题及其原因4（四）对新一轮规划修编的主要启示6二、规划修编依据7三、规划修编过程8四、关于基础数据和图件12（一）关于基期和规划期12（二）关于基础数据12（三）关于规划图件16五、关于土地利用潜力16（一）建设用地节约集约利用潜力17（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力19六、关于土地供需预测20（一）社会经济发展目标20（二）人口预测20（三）土地供需预测21七、关于规划的指导原则和目标22（一）规划原则22（二）规划目标24（三）关于对省级规划下达的主要指标的落实情况26八、关于规划确定的土地利用结构与布局28（一）关于土地利用结构调整28（二）关于土地利用布局调整30（三）本次规划重点保障的发展领域35九、关于土地利用综合分区36（一）分区的目的36（二）分区的原则37（三）分区的方法37（四）分区结果37（五）各区域土地利用调控的主要手段37十、关于中心城区建设用地38（一）关于中心城区现状面积与人口38（二）关于中心城区建设用地规模边界的划定39（三）关于中心城区建设用地扩展边界的划定39十一、关于主要用地指标与需求预测的40对接和安排40（一）关于城镇工矿用地指标对接和安排40（二）关于交通水利及其他建设用地指标对接和安排40（三）关于林地、园地指标对接和安排41十二、规划方案的可行性41（一）基础资料和数据可靠41（二）规划的依据充分，专题研究到位42（三）修编规划的指导思想明确、手段先进、方法科学42（四）保障措施得力，确保规划实施43十三、关于规划环境影响评价43（一）自然环境现状及主要环境问题44（二）规划方案与环境保护协调性分析46（三）规划实施对环境可能造成的影响分析49（四）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施57十四、关于对上级审查意见的修改情况59（一）省厅初步审查意见的修改情况59（二）省级联合审查意见的修改情况60（三）国土资源部验收意见的修改情况6163按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求，在对洛阳市土地利用总体规划（19972010年）进行实施评价和土地利用重大问题研究的基础上，洛阳市人民政府编制了洛阳市土地利用总体规划（20062020年）。现就有关情况说明如下：一、关于上一轮规划实施评价（一）上一轮规划编制背景上世纪九十年代初，我国经济进入快速发展阶段，各地发展经济的力度空前加大，各项建设对耕地的占用面广、量大，耕地浪费十分惊人，粮食供需矛盾十分突出，出于对粮食安全的担心，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编的主要指导思想。中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711号）指出：“各省、自治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。洛阳市土地利用总体规划（19972010年）就是在这一背景下编制完成的。（二）上一轮规划实施情况洛阳市土地利用总体规划（19972010年）批准实施以来，在严格保护耕地特别是基本农田的基础上，通过实施土地用途管制，加强土地对国民经济的宏观调控、提高土地节约集约利用水平，改善生态环境等方面发挥了重要的指导作用，保障了工业、基础设施和城镇合理发展用地，为洛阳市经济社会的全面发展提供了有效用地保障。1、主要控制性指标实施情况（1）耕地减少量上轮规划耕地减少量指标包括建设占用耕地和退耕灾毁两部分。上一轮规划确定的19972010年耕地减少量为28399.9公顷，其中建设占用耕地10666.6公顷，退耕灾毁耕地17733.3公顷。19972005年全市实际耕地减少量为33854.64公顷，超出原规划目标5454.74公顷，其中建设占用耕地11165.51公顷，生态退耕及灾毁耕地22689.13公顷。（2）耕地补充量耕地补充量指通过土地整理、复垦、开发活动新增耕地量。上一轮规划确定的19972010年整理复垦开发补充耕地量为12466.7公顷，其中土地整理复垦补充耕地7172.7公顷，土地开发补充耕地5294公顷。19972005年全市实际补充耕地量为11265.61公顷，实施比例为90.36%。其中土地整理复垦补充耕地5995.79公顷，占实际补充量的53.22%；土地开发补充耕地5269.82公顷，占实际补充量的46.78%。（3）耕地及基本农田保有量上轮规划耕地基数为457666.45公顷，确定的2010年耕地保有量441733.3公顷，基本农田保有量为389000公顷。2005年底全市耕地总量为426684.25公顷，比规划目标少15049.05公顷。虽然规划实施期间耕地总量有所减少，但全市基本农田保护面积始终稳定在389000公顷以上。耕地总量减少原因是1999年前国家实施的一些重点项目如：小浪底水库、开洛高速等未实行耕地占补平衡。规划期间国家加大生态退耕力度，生态退耕面积远超出规划确定的退耕目标。2、“四查清、四对照”情况“四查清”是指按照国办发200532 号文件要求，查清上轮规划实施期间新增建设用地总量；查清耕地和基本农田保有量；查清存量土地和低效用地数量；查清违法用地数量和处理情况。“四对照”是在查清的基础上与相关目标要求进行对照分析。（1）19972005年洛阳市新增建设用地总量和构成情况19972005年洛阳市新增建设用地总量为12198.56公顷，年均1355.40公顷，其中占用农用地11857.11公顷（农用地中耕地11165.51公顷），未利用地341.45公顷。19972005年洛阳市新增建设占用耕地量虽突破原规划控制目标，但与洛阳市经济社会发展速度是相适应的。（2）全市2005年耕地和基本农田保有量情况截止2005年底，全市耕地保有量为426684.25公顷，比原规划目标（441733.3公顷）减少15049.05公顷，比1996年耕地面积净减少了30982.2公顷，其中：建设占用耕地11165.51公顷，生态退耕22591.96公顷，灾毁97.17公顷，农业结构调整减少耕地12045.13公顷，土地开发、复垦、整理增加耕地11265.61公顷，农业结构调整增加耕地3651.96公顷。土地整理复垦开发补充耕地面积与建设占用耕地面积相等，实现了建设占用耕地占补平衡。规划期间全市基本农田保护面积始终稳定在389000公顷以上。（3）洛阳市各类建设用地存量和低效利用土地情况据调查，20062020年可盘活潜力为17650公顷，其中城镇可盘活潜力预计为1700公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为11700公顷，工矿用地可盘活潜力预计为4250公顷。根据可盘活存量建设用地的难易程度和洛阳市的经济发展状况，预计20062010年可盘活潜力预计为9250公顷，其中城镇可盘活潜力预计为200公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为6400公顷，工矿用地可盘活潜力预计为2650公顷。（4）洛阳市违法用地数量和处理情况19972005年洛阳市共查处违法用地案件200起，涉及的土地总量371.13公顷，目前违法用地案件已全部处理到位。（三）实施中存在的主要问题及其原因1、存在的主要问题（1）建设用地指标在各业、各区域分配上不尽合理。从部门指标上看，水利设施用地指标过剩，而村镇建设、独立工矿、交通用地指标严重不足，特殊用地、旅游设施用地没有安排指标；从地域来看，指标分配也不合理，使得一些经济发展较快的地方建设用地指标不足，不得不经常调整县、乡规划，而在一些经济发展缓慢的地区，手里的指标又形成“沉淀”，发挥不了应有的作用。（2）上一轮规划对村镇用地、独立工矿用地、交通等基础设施用地的巨大需求没有能充分预计，规划指标安排明显不足，前瞻性明显不够。村镇建设实际占用量959.14公顷，比规划指标714.1公顷超出245.04公顷，规划确定的独立工矿占用耕地量为2739.6公顷，而实际上，受国家宏观产业政策的影响，近几年洛阳市矿产、能源等基础产业建设投资力度不断增加，造成独立工矿用地严重突破规划指标，占用耕地量达3588.93公顷。交通用地也存在同样境况，实际占用耕地量比1041.9公顷的规划指标超出了423.65公顷。（3）规划分配给重点工程项目用地指标偏少。对由于投资主体的多元化，加之产业结构和布局变化的加快，规划实施中重点工程项目用地指标偏少，已对全市的建设项目有很大的制约，部分建设项目用地的布局和规模也需要调整。（4）退耕灾毁面积已远远突破省下达的指标。规划全市19972010年退耕灾毁面积为17733.3公顷，而19972005年实际退耕灾毁面积为22689.13公顷，已远远突破省下达的指标。（5）规划前期研究不深入，协调机制和咨询论证机制不健全，行业规划之间存在脱节现象。2、原因分析（1）生态退耕面积远远突破省下达的生态退耕控制指标规划实施9年来，生态退耕实际发生量是原规划控制目标的1.28倍。主要原因是受国家生态退耕宏观政策的影响，洛阳市退耕还林力度较大。生态退耕国家不要求退一补一，这也是耕地保有量下降的主要原因。（2）规划用地预测缺乏前瞻性由于上轮规划编制时我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，用地预测所依据的各部门规划带有明显的计划经济特点，加之规划期过长，对未来经济社会发展形势估计严重不足，在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好地做到统筹兼顾，致使经济社会发展需求与规划互相矛盾的情况时常发生，造成规划实施过程中频繁调整规划。（3）建设占用耕地指标太少洛阳市社会经济发展进程晚于沿海发达地区，九十年代中期发达地区各种工业园区、开发区建设已达到一定规模，给后期的经济社会发展留下了空间，而洛阳市才刚刚起步，正是各项建设用地高峰期。特别是中央及河南省关于加快城市化、工业化及加强大型基础设施建设等一系列措施实施以来，洛阳市各项建设步入了快速发展轨道，建设用地需求量进一步增大，相对于实际需求，原规划国家下达指标明显偏低。（4）制止和查处土地违法违规的力度还不够大受规划的前瞻性不够及刚性过强，用地报批周期较长，违法用地成本较低等因素影响，前些年各地违法用地现象较为突出，而执法力度不够大，制止、查处机制不健全致使违法用地不能及时得到制止和处理。（四）对新一轮规划修编的主要启示（1）要注重综合统筹。要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其空间布局。（2）要突出重点。在经济社会快速发展形势下，规划要把重点放如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。（3）要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度。（4）要加强规划编制和实施的公众参与。建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。除法律法规另有规定外，本规划及相关专项规划经批准后，都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。（5）要加强规划实施管理。一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。二、规划修编依据（一）中华人民共和国土地管理法；（二）中华人民共和国土地管理法实施条例；（三）基本农田保护条例；（四）中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议（中共十七届三中全会决议）；（五）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）；（六）国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）；（七）国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号)；（八）国土资源部关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知（国土资发2003222号）；（九）国土资源部关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133号）；（十）国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知（国土资发2005182号）；（十一）国土资源部全国土地分类（过渡时期适用）（2002）；（十二）全国土地利用总体规划纲要（20062020年）（2008）；（十三）国土资源部土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部第43号令）；（十四）国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）；（十五）河南省实施土地管理法办法；（十六）河南省全面建设小康社会规划纲要；（十七）河南省国民经济与社会发展“十一五”计划纲要(2006)；（十八）中原城市群总体发展规划纲要（20062020）；（十九）河南省城镇体系规划（20062020）（送审稿）；（二十）河南省土地利用总体规划（20062020）（送审稿）；（二十一）洛阳市国民经济与社会发展“十一五”计划纲要（2006）；（二十二）洛阳市全面建设小康社会规划纲要（修订稿）（2008）；（二十三）洛阳市城市总体规划（20082020年）。（二十四）洛阳市土地利用总体规划（19972010年）。三、规划修编过程洛阳市于2003年被确定为河南省市级规划试点之一，同年7月开始开展规划修编工作，主要经历了以下几个阶段。（一）前期准备调研阶段1、准备阶段主要做了以下几方面的工作：一是成立洛阳市土地利用总体规划修编领导小组和规划修编办公室，办公室下设技术组，技术组成员由洛阳市国土资源局技术骨干与河南省国土资源调查规划院的专家、技术人员联合组成。二是制订了洛阳市土地利用总体规划修编工作计划和技术方案。三是由政府组织召开了全市规划修编工作会议，全面部署了修编工作，并要求各部门做好配合，做到准确、全面提供本部门的基础资料和用地计划。2、调查与收集整理资料阶段2003年7月规划工作启动初期，主要做了三方面工作：一是到洛阳市市委政研室、发改委、统计局、计生委、交通局、水利局、林业局、地震局、环保局、公安局等相关单位收集相关部门规划、发展设想、重大用地项目布局等方面基础资料；二是收集各县（市、区）城镇总体规划、基础设施用地规划等方面的资料；三是对洛阳市中心城区、县城、主要建制镇规模和人口进行调查、核实。2004年6月国土资源部下发了关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133号），要求各地开展上一轮规划实施评价和新一轮规划期内主要用地指标测算工作；2005年6月国务院办公厅又转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见（国办发200532号），要求各地在规划修编前先进行土地利用重大问题专题研究。2005年9月国土资源部下发了关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知（国土资发2005182号），根据国家和省里相关要求，规划修编课题组对各项数据进行了认真核实。（二）专题研究阶段初期阶段开展的专题研究有九项，分别是：（1）土地利用现状分析，（2）土地利用潜力分析，（3）上轮规划实施评价，（4）土地供需平衡研究，（5）城镇化发展趋势及其用地需求，（6）土地利用战略研究，（7）耕地保护目标及对策建议研究，（8）环境影响评价，（9）土地利用与区域经济协调发展研究，于2004年4月完成各专题初稿。在国土资发2004133号文和国办发200532号文以及国土资发2005182号文下发后，洛阳市按照国家和省统一部署安排，结合规划修编试点城市的实际情况，在原来已开展的9个专题研究的基础上，根据新的要求，对各专题进行了充实和调整，于2005年11月底完成了洛阳市土地利用六大专题研究初稿，经反复论证修改后，于2006年3月底将前期研究成果上报省国土资源厅，并于2006年4月通过省厅组织的专家评审。前期研究完成的成果共有八项，分别是：1.洛阳市土地利用总体规划实施评价（19972010年）；2.洛阳市加强耕地及基本农田保护研究；3.洛阳市节约和集约利用土地研究；4.洛阳市优化城乡用地结构和布局研究；5.洛阳市统筹区域土地利用研究；6.洛阳市土地利用与生态环境建设协调研究；7.洛阳市土地利用战略研究；8.洛阳市前期研究综合报告。（三）规划大纲编制阶段专题研究初步成果完成后，洛阳市于2005年4月启动了洛阳市规划大纲的编写。国办发200532号文下发后，根据新的要求，对规划大纲又进行了充实，于2005年11月底完成初稿，并提交政府各部门协调和相关专家论证，根据提出的问题和意见，反复论证修改后，于2006年3月底完成规划大纲送审稿。（四）充实完善阶段2006年9月国务院第149次常务会议专题听取了全国规划修编情况汇报，对全国规划修编提出了更高、更明确地要求。国土资源部按照国务院的指示精神在完善全国规划的同时，对各级规划修编也进行了安排部署，按此要求洛阳市规划从重新核实各类用地基数、深化专题研究入手，着重做了以下四方面的工作：一是进一步做实基数核查等基础性工作；二是加强学习，进一步认清土地利用面临的严峻形势，进一步领会市委、市政府关于洛阳市经济社会发展的战略构想，把严格保护耕地，保障科学发展用地，高效集约利用土地的用地方针通过规划修编加以具体贯彻；三是以落实全省主体功能区为契机，进一步优化土地利用的结构与布局；四是对规划大纲初稿进行进一步的修改完善。（五）协调论证及报批阶段在修改完善规划前期研究和规划大纲的基础上，市政府组织国土资源局、发展改革委员会、交通局、水利局、林业局、城市规划局、文物局、旅游局、农业局、环保局等有关单位对完善后的大纲进行论证，根据各部门提出的意见，课题组又进一步对大纲做了充实修改，形成洛阳市土地利用总体规划（20062020年）（以下简称规划）及说明（送审稿）。2009年3月通过河南省国土资源厅组织的初步审查，5月报省，由九个省直厅局（委）联审，通过联审后报国土资源部审查。四、关于基础数据和图件（一）关于基期和规划期按照统一要求，本轮规划基期年为2005年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。（二）关于基础数据编制规划和专题研究所需的农业、林业、气象、生态、土壤、地貌、城乡建设、工矿、交通、水利等专项资料和历年国民经济统计资料（包括人口），以及国民经济发展计划、规划、社会经济发展战略等综合资料均来自政府和市直各部门，提供资料、数据全面可靠。在具体应用时分以下几种情况进行处理：1、有关国民经济资料，采用2005年统计部门的数据。2、有关各类资源数量，参考各相关部门的调查数据。3、关于基期年土地利用现状数据基期年土地利用现状数据采用2005年土地利用变更调查数据，并按照关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）要求进行了规划基数转换确认。（1）转换原则用途管制的原则规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。依法核定的原则规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。衔接可行的原则规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。综合平衡的原则规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。（农用地、建设用地、其他用地面积也保持不变）（2）转换依据2005年现状数据库；“四查清、四对照”成果；第二次土地利用现状调查已取得的初步成果；城镇体系规划基数调查资料；实地调查、勘测资料。（3）转换方法规划中首先将2005年洛阳市土地现状分类（过渡期）变更面积转换为规划基数分类面积，规划基数体系采用三级分类，其中，一级类3个，为农用地、建设用地、未利用地，二级类11个，三级类30个。具体转换方法如下：（1）农用地中，将耕地中的水浇地和菜地合并为水浇地；将林地中的疏林地、未成林造林地、苗圃合并为其他林地；将其他农用地中的畜禽饲养地改为设施农用地。（2）建设用地中，将城镇建设用地范围内或者与城镇建成区连片的农村居民点用地和工矿用地转化为城镇用地，将开发区、工业园区纳入城镇用地范围；将独立工矿用地拆分为采矿用地和独立建设用地；将交通用地、水利设施用地合并为交通水利用地；将特殊用地改为其他建设用地。（3）未利用地中，将河流水面改为水域；滩涂、苇地、沼泽地合并为滩涂沼泽，其中滩涂、苇地合并为滩涂；荒草地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地合并为自然保留地，其中裸土地、裸岩石砾地合并为裸地。本次规划城乡建设用地在总量上采用了变更调查数，但对其中的三级类面积进行了转化，转化的方法是增加城市及建制镇用地面积，一是将一部分农村居民点和工矿用地转化为城市和建制镇用地，二是将城镇范围内开发区、工业园区用地纳入城镇用地范围。因此，规划编制中采用的城市及建制镇面积大于土地利用变更调查数据中的城镇用地面积。本次规划城乡建设用地内部调整情况如下：城镇工矿用地由土地利用变更数据29532.97公顷调整为38768.48公顷；农村居民点用地由土地利用变更数据74703.89公顷调整为65468.37公顷，调整前后城乡用地总规模保持不变。调整后的城镇工矿用地与城建部门掌握的数据基本吻合，便于和城镇体系规划衔接。中心城区2005年变更数为7676.17公顷，转入农村居民点3654.78公顷，工矿用地2003.40公顷，转换后中心城区建设用地面积为13334.35公顷。中心城区2005年规模为16916公顷，包括建设用地13334公顷（取整）、洛河水面1900公顷、涧河绿地787公顷、周山森林公园500公顷、上清宫森林公园395公顷。需要进一步说明的是：按照国办发200532号文件要求，洛阳市全面开展了“四查清、四对照”工作，分别对19962005年期间新增建设用地总量、耕地和基本农田面积、闲置低效用地及违法用地处理情况进行了查清对照，并按照国家规定的核查认定原则对规划修编基础数据进行了核定。通过“四查清、四对照”，对超出国家生态退耕规划自行退耕部分仍按照耕地统计，对违法违规用地中依法处理并补办手续的给予承认现状，其它仍按原用途统计。在土地利用现状调查和变更调查中，农林间作、农果间作地仍划归耕地类，而林业部门、农业部门则相应把其统计为林地面积、园地面积。由于统计口径不一致：基期年林地面积、园地面积分别比林业、农业部门掌握的要少，耕地面积则比统计部门掌握的要大。（4）转换结果表1 洛阳市2005年土地利用现状变更数据与规划基数数据转换结果对比表地 类2005年变更数(1)规划基数(2)期间面积增减(2)-(1)面积面积土地总面积1522983.311522983.310农用地耕地426684.25426684.250园地19568.7719568.770林地594177.66594177.660牧草地14.0514.050其它农用地59155.1159155.110小计1099599.841099599.840建设用地城乡建设用地城市8794.4814335.295540.81建制镇4567.3212456.697889.37农村居民点74703.8965468.37-9235.52独立工矿16171.1711976.51-4194.66交通水利用地交通用地7868.497868.490水利用地15179.1915179.190其他建设用地2855.012855.010小计130139.55130139.550未利用地小计293243.92293243.920（三）关于规划图件中心城区用地布局与规模控制图成图比例尺是三万分之一，是以万分之一现状数据库为基础编制的。市级土地利用总体规划图成图比例尺是二十万分之一，是以十八万分之一的土地利用现状变更调查图作底图编制的，其它专题图件均在此底图上增加专题元素编绘而成。五、关于土地利用潜力土地利用潜力状况是土地利用结构和布局调整的基础依据，土地利用潜力包括建设用地集约利用潜力、农用地整理补充耕地潜力、土地开发补充耕地潜力等方面。（一）建设用地节约集约利用潜力1、城镇集约利用潜力2005年底洛阳市城镇用地面积26791.98公顷，占全市建设用地面积的20.59%，占全市土地总面积的1.76%。根据洛阳市城镇存量建设用地专项调查，2005年全市可盘活存量土地为214.86公顷，包括闲置土地64.04公顷，空闲土地31.08公顷，批而未供土地119.74公顷，据此作为规划近期可实现的盘活潜力，取整数计为200公顷。城市、建制镇远期节约集约潜力采用多因素综合评价法，并结合城镇改造样区经验进行测算。根据测算，洛阳市远期城镇集约利用潜力为1500公顷。2、农村居民点集约利用潜力农村居民点集约利用潜力又分为再利用潜力（即继续用于农村居民点用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中农村居民点转化为耕地潜力按总潜力的50%进行统计计算。2005年洛阳市农村居民点总面积为65468.37公顷，占建设用地面积的50.31%，人均用地为164.58，高于国家村镇规划人均150的最高标准。据2005年洛阳市“三项整治”潜力专项调查， 20052010年农村居民点周边闲散土地整理潜力为6428.09公顷，占农村居民点总面积的9.82%，规划考虑到村庄整治的难度，数据略作下调，确定6400公顷为近期可实现的农村居民点潜力。规划期内，农村居民点整理将面临三方面机遇：一是城乡一体化进程加快，将有相当一部分农村人口进入城镇，空心村数量将进一步增多，大规模整治成为可能；二是新农村建设为农村居民点撤村并点提供了资金和政策支持；三是城镇用地增加与农村居民点减少相挂钩的用地措施。在综合考虑现状规模，人口变动，面临机遇的基础上，测得全市农村居民点远期节约集约用地潜力为5300公顷，近远期合计为11700公顷。3、独立建设用地集约利用潜力独立工矿集约利用潜力也分为再利用潜力（即继续用于独立工矿用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中独立工矿转化为耕地潜力按总潜力的50%进行统计计算。2005年洛阳市独立建设用地面积为11976.51公顷。现状独立建设用地中有部分存在低效利用和废弃现象，原因有三：一是一些采掘类工矿企业因矿产资源枯竭被废弃，二是一些乡镇企业在经历了粗放发展以后逐步衰败，三是一部分砖瓦窑停产后没有及时复垦等。根据洛阳市“三项整治”规划，砖瓦窑和工矿废弃地整治潜力为4250公顷。综上所述，洛阳市规划期内建设用地节约集约总潜力可达到17650公顷，补耕潜力可达到7975公顷。各类土地可实现的集约用地潜力安排见表2。表2 洛阳市各地类建设用地节约集约利用潜力 单位：公顷用地类型补耕潜力城镇用地0农村居民点用地5850独立工矿用地2125合计7975（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力1、农用地整理补充耕地潜力农用地整理补充耕地潜力包括耕地整理补充耕地潜力和林地、果园整理补充耕地潜力两个方面，本次规划重点就耕地整理补充耕地潜力予以说明。洛阳市待整理耕地区共涉及全市8县1市6区，总面积为429858.56公顷，其中包括耕地360976.95公顷，沟渠、农村道路和田坎等辅助生产设施用地10105.29公顷，零星地类6776.32公顷。全市待整理耕地区辅助生产设施用地及零星地类面积占待整理区总面积的13%。全市现有农田普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多等粗放利用的状况，难以适应现代农业发展的需要。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分开发零星未利用地和复垦废弃地，全市可以增加有效耕地面积83799.06公顷，耕地整理潜力系数总体上在5%左右。2、土地开发补充耕地潜力洛阳市现有待开发耕地后备资源主要分布在浅山丘陵区和伊洛河及黄河滩区，资源类型主要以荒草地、滩涂为主。经综合分析评价，未利用地开发增加农用地潜力为53569.51公顷，占待开发土地总面积的72.64%，其中增加耕地潜力为49964.05公顷，占待开发土地总面积的67.75%。六、关于土地供需预测（一）社会经济发展目标根据洛阳市全面建设小康社会规划纲要：2010年全市国民生产总值达到2200亿元，人均国民生产总值达到33000元，城镇居民人均可支配收入达到15000元，农民人均纯收入达到4000元。到2020年，人均国民生产总值在2010年的基础上再翻两番。（二）人口预测根据洛阳市全面建设小康社会规划纲要和关于洛阳市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）方案，结合平均增长率法、回归分析法、趋势外推法等方法进行预测，最终确定的目标是：洛阳市2010年总人口按670万人进行控制，城镇化水平为43.3%；2020年总人口按710万人进行控制，城镇化水平为56.3%。（1）城镇人口规划期内洛阳市城镇人口等于期末全市总人口乘以期末全市城镇化水平，即2010年洛阳市城镇人口为290.2万人，2020年洛阳市城镇人口为399.8万人。（2）农村人口农村人口等于总人口与城镇人口的差值，计算得出洛阳市2010年农村人口为379.8万人，2020年农村人口为310.2万人。（3）双栖人口“双栖人口”是指在城镇化过程中，所从事的职业已从农业向非农业转移，而居住地仍在农村或在城市、农村都有住宅的人口（与农村居民点用地有关）。根据过去几年洛阳市农村劳动力的转移情况，确定2010年全市累计转移农村劳动力220万人，其中市外劳动力转移为140万人，市内转移80万人；2020年洛阳市累计转移农村劳动力300万人，其中市外劳动力转移200万人，市内转移100万人。这些转移的劳动力主要由三部分组成：一是在城镇工作，未有固定居住场所，仅在农村有固定居住场所；二是在城镇和农村都有固定居住场所；三是只在城镇内有固定居住场所，农村宅基地已经注销。根据调查测算，目前转移人口中属于前两种情况的“双栖人口”占大多数。但是通常认为，农村劳动力的转移随经济的发展会呈现倒“U”型的发展态势，即随着经济的发展，呈现先递增，再基本平稳，后递减的态势。按照这一发展趋势，本研究确定2010年市内外累计转移劳动力220万人中有30万属于“双栖人口”，2020年市内外累计转移的300万人中有50万属于“双栖人口”。（三）土地供需预测1、土地供给量预测 本次规划至2010年，土地开发整理补充耕地9287公顷，其中：农田整理补充耕地4463公顷，农村居民点整理补充耕地1804公顷，土地复垦补充耕地380公顷，土地开发补充耕地2640公顷。至2020年，土地开发整理补充耕地14023公顷，其中：农田整理补充耕地6492公顷，农村居民点整理补充耕地2624公顷，土地复垦补充耕地552公顷，土地开发补充耕地4355公顷。2、土地需求量预测（1）耕地需求量预测基于粮食安全的耕地需求量。依据总人口、人均粮食需求量、粮经比、粮食播面单产、复种指数等，预测2010年和2020年耕地需求量分别为414583.22公顷和406400.91公顷。非农建设占用耕地量。依据新增建设用地面积和占用耕地系数，预测2010年和2020年非农建设占用耕地面积分别为9210.25公顷和14084.2公顷。（2）建设用地需求量预测经过多方案优选，最终确定2010年和2020年洛阳市建设用地总规模为139766.81公顷和149805.56公顷。其中：城乡建设用地。城乡建设用地2010年和2020年面积分别为109389公顷和115509公顷，其中城镇工矿用地面积分别为46143公顷和61552公顷，农村居民点用地面积分别为63246公顷和53957公顷。交通水利用地。交通水利用地面积分别为26873.78公顷和30060.66公顷。其他建设用地。其他建设用地面积分别为3504.03公顷和4235.9公顷。七、关于规划的指导原则和目标（一）规划原则规划确定的土地利用指导原则共六条，其基本内容较为丰富，但其着眼点就是要处理好保护耕地、保障发展与保护生态的关系，实现可持续发展。规划指导原则的提出是基于对全市土地利用现状的认真分析，对今后一个时期全市土地利用面临的机遇与挑战的清醒认识，对各业、各类用地增长态势的科学合理判断的基础上确定的。就土地利用而言，洛阳市存在以下几方面主要问题：人地矛盾较为突出，由于受自然条件限制，耕地总体质量不高；耕地后备资源开发利用制约因素较多；建设用地节约集约利用程度低；土地生态环境问题依然突出。就土地利用面临的机遇而言，一是国家 “中部崛起”的和省中原城市群战略决策的实施及洛阳作为重要工业基地可享受中央振兴东北地区等老工业基地政策为洛阳市提供了难得的发展环境；二是国家“土地新政”的出台，土地节约集约倒逼机制的建立，政绩考核办法的完善，耕地保护共同责任机制的落实，有利于在全市上下形成节约集约用地和保护耕地的社会氛围；三是国家东、中、西区域协调机制，中原城市群与其它区域间的统筹协调机制逐步建立和加强，有利于洛阳市产业升级换代，实现跨越式发展，有利于土地利用空间格局向合理分工和互利协作发展，有利于促进区域和城乡土地资源的优化配置；四是随着社会主义民主法治和政治文明不断发展，土地利用的公众参与程度日益提高，有利于规范、约束和监督土地利用和管理行为，促进建立公平有序的土地利用环境。就土地利用面临的挑战而言，一是土地供需矛盾突出、耕地保护形势严峻。多年来，洛阳市有限的耕地资源受生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁和非农业建设占用等影响大量减少，未来随着人口高峰、工业化高峰和城镇化高峰相继逼近，耕地减少速度有可能加快。而适宜开垦的后备土地资源日益匮乏、整理复垦补充耕地的难度日益加大。二是建设用地利用粗放、集约利用水平不高。由于历史原因、社会观念及在长期以来形成的粗放型经济增长方式惯性影响下，建设用地利用不够集约。近年来，虽然通过内涵挖潜、盘活存量取得了不少成果，但由于扩大增量往往投资成本较小、收益既快又高，而盘活存量用地往往投资较大、效益不太明显。三是城乡土地利用缺乏统筹，产业盲目竞争、无序发展现象比较严重，降低了土地资源利用的整体效率，严重影响了城乡、区域协调发展。四是生态环境破坏严重。一些地方不顾资源环境承载能力，过度开发建设，导致土地退化和破坏严重，水资源严重不足，生态环境质量恶化，削弱了区域可持续发展的能力。综上，今后十五年既是洛阳市实现经济振兴的战略机遇期，又是资源约束明显，社会矛盾突出的问题凸现期。就土地利用而言，机遇与挑战并存，机遇大于挑战，全面、准确落实规划提出的六项指导原则，是今后一个时期应对各种土地问题的关键所在，全市上下必须按照规划确定的指导原则，进一步加大基本农田保护力度，大力提高土地节约集约利用水平，统筹安排、合理保障各业各类发展用地，促进社会和谐发展和土地资源的充分、高效、合理、持续利用。（二）规划目标规划确定的主要目标共六项，分别是：耕地和基本农田得到有效保护；土地节约和集约利用水平明显提高；城乡和区域统筹的土地利用格局基本形成；土地利用结构得到优化；土地整理复垦开发全面推进；水土流失和土地污染状况明显改善。目标确定主要考虑了以下方面：（1）必须严格保护耕地和基本农田，确保全市耕地和基本农田保有量不低于河南省规划纲要下达的控制指标要求。（2）必须转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求。节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才能保障科学发展的用地需求，因此，本规划在目标中单列了节约集约利用土地的目标，并从存量用地盘活、单位建设用地GDP和二三产业增加值、人均城镇工矿用地三个方面进行了细化与量化。（3）必须优化土地利用布局，实现城乡、区域统筹发展。本规划吸纳了洛阳市城镇体系规划的研究成果，在规划目标中提出了按照洛阳市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，并结合省级规划下达的建设用地指标提出了城镇工矿用地占城乡用地总面积的控制比例等预期性目标。制定这一目标，目的在于优化城镇、产业用地布局，协调城镇、区域、产业之间的发展秩序，发挥各区域比较优势、实现城乡、区域统筹和全市社会经济的又好又快发展。（4）必须不断优化土地利用结构。优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标，优化土地利用结构的总体思路是保持耕地数量的大体稳定，不断增加林地、园地等主要生态用地的面积，控制建设用地总规模的过快增长，建设用地内部保障交通、水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、产业集聚区用地和民生用地的需求。规划中“土地利用结构不断优化”目标是在遵循上述思路的基础上，以河南省纲要下达洛阳市的主要控制指标为依据，结合洛阳市实际确定的。（5）必须落实耕地占补平衡。坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是确保耕地保护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发，耕地占补平衡提倡以整理复垦为主，适度进行开发，通过整理复垦在补充耕地数量的同时，提高耕地的质量，改善生态环境。据此，规划以占补平衡为主线，提出了土地整理复垦和开发全面推进的目标要求。（6）必须保护生态环境。本次规划从巩固退耕还林成果、治理水土流失、大力植树造林、加强耕地污染防治四个方面提出了生态环境保护的具体目标。（三）关于对省级规划下达的主要指标的落实情况1、省级规划下达指标河南省规划纲要下达洛阳市2010年耕地保有量为42.61万公顷，2020年耕地保有量为42.52万公顷；基本农田保护面积为37.52万公顷；2010年园地规模为2.02万公顷，2020年园地规模为2.10万公顷；2010年林地规模为59.81万公顷，2020年林地规模为60.51万公顷；2010年建设用地总规模为13.72万公顷，2020年建设用地总规模为14.72万公顷，近期净增量为0.71万公顷，远期净增量为1.00万公顷，规划期内净增量共计1.71万公顷；2010年城乡用地规模为10.78万公顷，2020年城乡用地规模为11.38万公顷，近期净增量为0.36万公顷，远期