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校园安全的立法保障探析 摘 要：近几年来，校园安全事件呈上升态势，对学生、家长、学校甚至整个社会都产生了不利的影响。我国应借鉴发达国家关于校园安全的立法经验，并结合我国的实际情况建构有中国特色的校园安全立法。 下载 关键词：校园安全法；校园安全协作机制；社会保险机制 校园安全是社会公共安全非常重要的组成部分，不仅关乎着师生的人身安全以及学校的财产安全，而且还关乎教育改革、发展和稳定的大局。在我国，自20世纪90年代开始，校园安全一直是社会公众关注的焦点。尤其随着近年来众多校园由封闭型向半封闭型、开放型发展，校园人数增多，校园安全问题一直呈上升趋势。然而，在司法实践中，虽然教育部、公安部、司法部等相关部门在学校突发事件后不断的出台各种规范性文件，但是这些规范性文件零散、不统一，效力层级有待提高，因此一部专门的校园安全法亟需出台，以保障和维护校园安全。如何在有效借鉴发达国家的经验基础上，针对我国实际情况建构具有中国特色的校园安全法，已成为立法机关、教育行政主管部门以及法学理论界亟待解决的问题。 一、我国校园安全立法的现状分析 （一）从法律层面来说，缺乏专门的校园安全立法在最高国家权力机关制定的法律层面上，我国目前还没有出台有关校园安全的专门立法。我国现行的一些法律中有条款涉及到了关于在校学生安全的规定，如刑法、民法、未成年人保护法、教育法、义务教育法、教师法等等，而且这些规定也发挥了一定的作用。但值得忧虑的是，对于在校学生人身伤害案件的归责原则以及处理标准方面的问题，这些条款都没有涉及到，并且这些法律没有明确规定学校在校园安全工作中应该具体履行哪些管理职能。在校园安全形势日益严峻的情况下，2002年8月，教育部颁布了学生伤害事故处理办法，然而这个办法也仅仅是国务院的部门规章，效力层级不够高，其未能将校园安全法应有的内容涵盖其中。加快立法步伐，制定一部详尽、具体、针对性强的校园安全法是解决此类现实问题的迫切需要。 （二）从法规规章层面来说，相关法规规章繁多缺乏系统性一方面，从最高国家行政机关的立法来看，我国目前还缺少由国务院统一制定的有关校园安全的行政法规，这导致在校园安全立法方面在行政法规层面出现了层级断代。尽管教育部在其制定的一些部门规章（如中小学幼儿园安全管理办法、学生伤害事故处理办法）当中对校园安全的相关内容有所涉及，但由于缺少上位法的统一指导规范、立法主体的不统一等原因，导致这些部门规章总体上存在着很多问题：内容交叉与重复，条文笼统与粗略，效力层级低，实际操作性不强等问题。 另一方面，由于统一立法的缺位，各地在面临校园安全状况日益严峻的挑战下，纷纷开始行使立法权，主动开始校园安全立法。辽宁省、云南省、宁波市、深圳市等省市享有地方立法权的人大或政府就通过制定地方性法规或政府规章的方式对学校安全管理进行规范。但由于缺少上位法的统领，以及地方立法固有的从属性、区域性限制，不可避免地导致各地方立法在质量上参差不齐，在适用范围、归责原则等方面也都表现出很强烈的地方性，没有形成在全国逐步推开适用的条件。 （三）校园安全法律实施机制弱化 我国1979年通过的刑事诉讼法以及1986年通过的治安管理处罚条例当中都明确规定“非司法行政机关不得行使刑事侦察权和治安管理权”。之后，在1994年公安部出台的关于企业事业单位公安机构体制改革的意见中明确：“校园安全保卫组织，作为学校内部的职能部门，不是公安机关的基层组织”。自此，校园安全保卫组织在过去所具备的公安性质和职权被取消了。而在实践中，校园安全保卫组织面对不断恶化的校园治安状况和日益复杂的校园周边环境更加的无能为力。尽管教育部制定并颁布了高等学校内部保卫工作规定，但由于其效力层级只是行政规章，只能对各级教育行政部门和各类学校设定义务，对于改善校园治安状况的作用并不能达到实践要求。 二、发达国家校园安全立法的经验 （一）美国 美国国会在1994年通过了有关教育的最重要也是效力最高的法律：2000年目标：教育美国法（Goals2000：Educated America Act）。这部法律规定国家的教育目标有八项，其中第七项目标就是要实现“安全的学校”。为了保障并促进这一目标的实现，美国国会又于同一年讨论并通过了专门的安全学校法（Safe Schools Act of 1994），更加专业、具体，用法律的形式保障其为消除犯罪以及暴力、吸毒、不良纪律等行为而展开行动，并赋予其获得联邦经费资助的法定权利。除了这两部统一全面的校园安全立法之外，美国还有一些更为具体、更加专业、更具有针对性的校园安全相关立法，包括我们所熟知的一些校园禁枪法（GFSA）、改善校园环境法案（IASA）、校园、社会禁毒及安全法案（SDFSCA）等，这些都是针对某方面的校园安全问题专门制定的。纵观美国校园安全的法律法规，可谓包罗万象，几乎覆盖了校园安全的各个方面。 州一级对于本地区的校园安全相关立法是将学校安全上升为教育决策的关键环节，也在美国的学校安全工作中发挥着举足轻重的作用。美国各个学校都必须严格遵守联邦和地方立法的相关规定，必须严格按照要求、标准建立系统的安全保卫设施以及危机管理机制。与此同时，目前，美国大多数高校都设置了校园警察机构，并且校园警察享有法律授予的携带枪支、拘捕犯人的权力，以一般警察无异。在一些中小学校，为了切实保障学生安全，则会聘用经过专业训练的安保人员，这些经过专业训练的“私家”警卫人员也被授权可以携带警棍。 此外，美国为保障校园安全还成立了专门机构，并有专门的经费支持。这些机构都有自己的校园安全项目和计划，并且具有获得专项经费支持的法定权利，如美国校园安全服务署、全国校园安全协会理事会等。 （二）英国 英国早在 1974 年颁布的职业健康和安全法案中就已经通过立法对校园健康与安全责任作出了规定。在该法案中确定了“谁产生风险，谁管理”的原则，并基于该原则明确规定了教育雇主对校园健康与安全承担主要义务。此后，英国在 1999 年颁布实施的职业健康安全管理条例中更进一步明晰了教育雇员在确保学校安全方面应负的具体义务。此外，在 20 世纪 80年代到90年代期间，英国还相继颁布实施了一系列校园安全相关的法律法规，包括健康安全（急救）条例、环境保护法和校园药品管理等，这些立法对校园可能的突发安全事件诸如食物中毒、大面积环境污染等情况的责任都进行了具体规定。 除了对校园安全事故的处理进行了极为具体的立法之外，英国也极其重视对校园安全事故的防范，并通过立法使校园安全事故的预防工作制度化、规范化、常态化。一般来说，预防工作主要包括预期、评估、预防和准备等阶段。根据英国1999 年制定的职业健康安全管理条例的规定，教育雇主有责任对所有学校组织的活动进行风险评估，并有责任对员工进行风险防范培训，以备员工能在风险发生时做到正确应对。这一风险评估要求在很大程度上能减少意外事故发生的几率，降低学校内潜在的风险。 除此之外，英国已经将所有学校都纳入警力的保护范围，各学校都有政府为其配备的若干名警察，每名警察都配备枪支，专门负责校内以及学校周边区域的公交运输线路的巡逻。更值得我们借鉴的是，英国还成立了一些校园安全组织，专门负责向社会各界宣传校园安全知识，呼吁社会各界关注校园安全问题。 （三）日本 日本国会于1959年12月审议并通过了学校安全协会法，通过这一法律的实施将学校安全工作主要分为安全教育以及安全管理两大部分，明确要求各个学校都必须针对本校实际情况制定科学有效的安全管理条例，而且规定对学生进行相关安全常识和技能的培训，是各个学校义不容辞的责任。此后，日本又相继颁布或修订了更为专业、具体的体育振兴法、学校保健法和学校饮食供给法，进而初步形成了以体育、保健和饮食供给为主要内容的校园安全体系。 2003年日本制定并颁布的学校安全法则更进一步体现了日本各级政府对于学校尤其是中小学校安全建设的重视程度。截止到目前为止，日本正式颁布的与处理学生人身伤害事故相关的法律、法规就已经有 30 余部之多，基本形成了完整的校园安全法律体系。除了中央非常重视对校园安全的立法之外，日本各地区在不违背中央立法的基础上也不断的根据各地的实际情况制定了数量众多的灵活的具有针对性的地方性法规，以此作为对中央立法的补充，比如东京地区就结合其自身的实际情况制定了本地区的报告处理伤害事故纲要、学校防灾指南等地方性法规。除此之外，日本各学校也在总结以往经验的基础上都各自形成了一套本校处理和防范学生人身伤害事故的行之有效的规章制度。 三、完善我国校园安全立法之路径探索 如何在借鉴发达国家成熟立法经验的基础上，针对我国当前校园安全的实际状况建构具有我国特色的校园安全立法，确保校园安全，是我国立法机关、教育行政主管部门及理论界亟待探讨解决的问题。 （一）制定校园安全法，逐步形成完备的校园安全法律体系 一方面，制定校园安全法是保障校园安全的客观需要。如前所述，保障校园安全是系统庞大的复杂工程，需要多个部门间的合作与努力，因此，美国、日本等发达国家普遍采取统一的校园安全法与其他的专门性法律法规相互配合的方式来共同推进校园安全工作，形成统一完备的校园安全法律体系。反观我国校园安全立法我们会发现，由于缺少居于核心统领地位的一部校园安全法，导致目前校园安全领域内的立法尚未形成一个内部严谨一致、互为呼应的完整体系，存在着立法层级体系不健全、立法质量上参差不齐、形散神也散等问题，因此，及时制定统一的校园安全法，以此对目前分散、零乱的立法进行整合，是实现校园安全立法系统化、体系化的当务之急。 另一方面，要根据本国的实际情况逐步构建起一套完备的涉及校园安全方方面面的法律法规体系。除了一部统一的校园安全法之外，还要在借鉴国外先进经验的基础上，根据本国的实际情况逐步构建起一套完备的涉及校园安全方方面面的法律法规体系。这一体系的构建要更加专业，更具有针对性。比如，不同类型的学校在校园伤害事故方面具有不同的特点，可以根据学校的不同类型制定不同的法律法规来保障校园安全。 （二）建立综合治理化的校园安全协作机制和管理体系 学校不是单一体，不能够与社会完全割裂开，它与社会各方面有着千丝万缕的联系，校园安全问题当然也不是学校一个主体的问题。因此，在校园安全立法的过程中，除了要明确校方有关管理制度、管理责任之外，还应该明确各级人民政府及各有关职能部门在保护学生安全方面的职责。只有每一个部门的工作都落到实处，切实履行各部门的责任，才能最终形成一个行之有效的校园治安防控网络，从根本上预防和治理校园安全事故的发生，维护校园持续稳定。 （三）建立社会保险赔偿机制 我国于2010年7月颁布实施的侵权责任法对于无民事行为能力人和限制行为能力人在学校发生伤害事故规定要分别适用过错推定原则、过错责任原则，并且明确第三人造成伤害的情况，学校的补充责任原则。这一规定的出发点是好的，但实践中，由于大多学校是非盈利性的社会公益事业单位，巨额的赔款费会给学校造成沉重的负担，影响到学校的正常教学秩序，甚至无力支付，而使受害人的部分损失无法得到法律的救济和经济的补偿。而且，实践中，许多伤害学生的第三人也是无力承担高额赔偿，经常导致民事赔偿成“空判”，无法有效保障学生权益。 根据目前我国的国情，笔者认为，应先将公办学校学生伤害事故的赔偿款纳入各级政府的财政预算，实行国家赔偿。其次，我们还可以借鉴发达国家的做法，积极引入校园安全事故保险机制。一方面，将学生伤害事故赔偿纳入强制性、非盈利性的社会保险范畴，强制要求学校投保校方责任险，费用由各级政府部门通过多种合法渠道筹集资金；另一方面，还要鼓励家长为学生购买意外伤害保险，实现对学生的双重保护，共同实现学生人身伤害风险的分担，减少潜在的赔偿纠纷。（作者单位：河北经贸大学） 基金项目：2014年河北省高等学校人文社会科学研究项目（高校安全管理专项）“校园安全立法及法规建设研究”（AQZX201427）。 参考文献： 我国学校突发事件问责制的现状与规制.曹鎏杜宏伟.行政法学研究.2015年5月。 高校应急管理组织结构研究我国学校突发事件问责制的现状与规制.曹鎏杜宏伟.行政法学研究.2015年5月。 美国校园安全治理的新特点与启示.何树彬.犯罪研究.2014年4月。 学生伤害事故法律责任分析及相关制度设计以义务教育阶段中小学为考察视角.邢冰.法学论坛.201