《政府未来的治理模式》读书笔记.docx

政府未来的治理模式读书笔记田纪云由于所处的社会、经济、政治等环境以及公众需求的的不断变化，科技、通讯的不断发展，各种社会问题和矛盾冲突的出现，政府时时刻刻都面临着调整和变革的需求，各国政府也都在不同程度上对这种需求做出了回应，这种回应最重要的表现就是政府改革。政府的改革是一个持续不断的过程，只要政府存在，这一过程就不会停止。由于公众的生活和政府密不可分，公众对政府是密切关注的，学者和实际工作者也时时在寻求政府更好地治理方式。现实的复杂性使得这种寻找与探索不是阶段性的，而是一项复杂艰巨的长久性，甚至可以说是永久性任务。尽管变革在政府部门中是司空见惯的经历，但20世纪80年代和90年代的行政改革却极为特殊，不仅改革幅度扩大，而且变革的基本性质也被重新考虑。或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，最近几十年所推行的行政改革在理论上难以达成共识。尽管在倡导“政府再造”的口号下出现了许多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的组成部分加以推行，但是这些改革思潮及理念之间固有的矛盾往往难以协调。因此，基于实践和理论两个方面的原因，了解支撑行政改革的相关理念就变得尤为重要，好的改革必须是协调的，或者其中的不协调可以进行适当的调适。因此，基于理论和实践两方面的原因，了解支持行政改革的相关理念就变得尤为重要。盖伊彼得斯的政府未来的治理模式这本书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种理念的观点有机的结合在一起，被誉为对眼花缭乱的全球治理变革进行综合分析的杰出著作。在本书中，盖伊彼得斯主要运用了比较分析的研究方法。他总结了传统政府治理的六项主要特征：政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制和平等。针对传统的政府治理模式，为了提高效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同程度的改革。彼得斯对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四种改革模式，进而认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每种模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。这四种理念是作者对当今世界政府改革模式的总结与概括，但同时这些理念也反过来影响和指导着各国正在进行的改革实践。市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织没有特别的建议管理按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术全面质量管理；团队管理临时员工更多的管理自由决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本创造力；能动性市场式政府市场模式的基本观点是，当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管理方法（无论是什么样的管理方法）几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法。在人们看来，传统的官僚制行政模式存在诸多问题，而市场模式被假定为能够解决公共行政中存在的问题。事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法（king，1987）。应用市场的方式来改革政府的基本理论依据主要包括以下几点：市场效率、官僚垄断、一般管理。关于组织结构。市场模式的倡导者们设想，传统公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。解决公共组织在结构方面所存在的问题的方法应该是清楚而明确的。改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法就是利用私人组织或者半私人组织来提供公共服务。权力分散也可以通过将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关等方法来实现。关于管理。由于公共部门的职员被认为与私人部门的职员一样，因此其他的管理方式完全可以应用于政府部门。较为典型的做法包括政府人事管理领域已经开始了以市场为导向的改革。同时，公共部门也正在进行着财政管理的改革，提倡购买者与提供者分开，并建立内部市场。在公共物品和服务的提供上，“市场检验”或者说“签约外包”已经在一定程度上被采用，政府的工作已经引入私人力量和竞争。关于公共政策制定。在市场式治理模式与官僚体制的作用之间不可避免地存在着矛盾。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个企业型的机关，这些机关被授权独立自主地制定政策。另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。但对于政府中的很多人而言，被迫遵守通行的政策信条实际上就是试图使公务员制度和政策制定政治化，这一矛盾难以调节。关于公共利益。有关公共利益的第一个方面的内容是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。其次，政府应该对市场信号做出反应。再次，公民应该被看成是消费者和纳税人。公共利益除了可以影响政策制定，还能够有助于公民在市场中更自由的选择所需要的公共服务。参与式政府参与式政府的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深、掌握的信息也较多。这种方法进一步假设，那些被埋没的思想和才华如果能有效使用，政府将会表现的更好。因此，市政府更好发挥功能的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员参与到决策和管理中来。参与式政府意在强化组织内员工的参与意识并在公共组织中创造一种更强烈的参与气氛。公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心；作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认。参与模式也关心公民的参与和国家与社会间的关系。关于组织结构。参与式模式更注重过程发生中的程序而不是结构。就某一层次来说，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可以不需要正式的组织了。结构改革可以使参与更为便捷，因此，参与式政府认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。公众一方面希望政府更具灵活性、回应性，同时希望政府更遵纪守法、服从规则，二者之间存在矛盾。关于管理。参与式治理方法对公共部门的管理具有重要意义。政府组织的低级员工和服务对象能否直接参与管理决策对其能否良好运转具有重要意义。参与方法最重要的特征就是要明确的把社会利益融入治理之中。对于政策制定来讲，参与式管理方法更倾向于自下而上的政策制定，该方法偏好于分权化的决策，组织的低级员工对政策制定会有相当的(但不是决定性的)影响力，组织本身在做出与其休戚相关的决策时，也更具有控制力。参与管理方法认为，官僚机构中的低级员工对政策必然具有相当的影响力。关于公共利益。参与式国家的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。第三，公共决策应该让胡政策影响力的公众通过对话过程来做出。第四种参与机制，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。弹性化政府就基本层面而言，弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。因此，该方法主张不断撤销现有组织，企图建立“摧毁组织”的原则。关于稳定性和永久性。公共组织以及私人组织的稳定性和永久性也有其优点。历史悠久的组织可以引导政策沿着积极的道路前进。稳定性的消极特性认为，公务员习惯安定的生活，而且偏好终身任用制度。稳定性也是组织记忆的重要来源。组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的潜在障碍。虽然政府永久性有其吸引力，但是在弹性治理视角看来，恒久不变的组织结构会成为有效治理的障碍。现代政府组织已经开始向非永久性一面转变。关于组织结构。弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。该方法强调弹性，主张不断撤销现有组织，这样可以避免僵化造成的困扰，使政府拥有较大的弹性，对不断变化的社会和经济情况作出反应。关于管理。临时性的组织具有明显的管理意义。弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。但是，采用这种形式，公务员对政府的承诺会下降，而且威胁到公共服务的价值和质量。公共部门的临时性和兼职性工作越多，越会削弱员工的工作责任感和追求卓越的动机。关于政策制定。临时性治理方法较少涉及到公共部门在制定公共政策时所起的作用。政府组织的脆弱性会减弱政府权力的传统来源并降低对现行政策的承诺。对于公共利益，因为雇用较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因为永久性程度的降低，也可以避免大型计划浪费经费。公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。弹性化政府有关公共利益的另一方面的意义是，政策的连贯性虽是一件好事，但是要确定协调和连贯性的优先顺序却很困难。弹性化需要有超级结构来监督这些组织。治理通常和绝对权力有关，而与弹性化计划和政策无关。解制型政府解制型政府又称非管制政府模式。有关解制型模式的基本基本设想为，如果取消一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还可能从事新的创造性工作，以促进社会整体利益。它的基本涵义是指通过取消公共部门过多的规章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心、潜力和创造力，来提高政府的行动水平，让政府更具有创新性和效率。解制模式认为公务员大都是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。因而，如果能够放弃一些假定存在的控制措施，那么在这种情况下，即使保留了许多事后控制措施，但系统仍可能运行良好。关于政府层级。中央政府在解制改革上已经取得了一些成功，地方各级政府的解制仍处于大力的宣传阶段，美国各级政府已经越来越多的进行解制改革。关于解制与错误。有关公共部门解制的观点普遍认为，如果解制模式是由政府自己选择的，那么就必须接受可能出现的一些错误。第二种观点是，有些政策制定的目的在于减少某些错误，但却允许其他错误的出现。关于组织结构。在解制过程中，有关结构方面的意义不多，结构远不如用来控制公共组织及其成员的法规和程序那么重要。其原因可能在于传统的层级结构可以接受。解制模式的倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。其原因在于，解制将有助于废除内部人事控制的许多其他机制。其次，解制的部分原因是为了发挥管理者的创造能力。但解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标。对于政策制定，解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。关于管理。解制模式的管理含义包括两个截然不同的方面。一方面，解制模式的倡导者认为，传统的政府结构和管理管理形式并不像一些评论你家说的那么糟糕。另一方面，也即管制模式的另一个管理含义，与参与模式非常相似，解除管制促使更多基层员工参与决策和管理。关于政策制定。解制模式有关政策制定的含义比其他方面的含义更为清晰，这个模式主要关心的便是作出决策与执行法律的程序。解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。其逻辑思路在于，既然这些组织是思想和专业知识的总汇之处，那么就应该允许他们拥有更多的决策权。但是并不意味着倡导者认为应该取消政治集团的政策制定权。关于预算。解制型政府的一个重要方面是预算和公共资金的分配。解制模式就其本质来讲，是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制。解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现。关于协调，解制同样会使协调难度加大。关于公共利益。解制模式就其本身来说，是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制，而后者通常是公共部门用来建立责任制的方法。解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极、束缚较少的政府来实现。关于政府与社会。解制模式设想，一个更积极活跃且有干预性的公共部门，能使公共利益得到更好的体现。这一模式也认为，对现代社会来说，集体行为应该是解决问题的一种手段，而非问题本身的一部分。解制模式认为，社会面临的许多问题只有通过集体行动才能解决。结论背景的重要性。改革至少代表了当代两种关于政府和公共事务的重要的、相互矛盾的思考方式。市场已经成为了所有企图改革政府的人士的口号。英美语系国家会成为改革的中心：英美语系国家是提倡自由企业和市场制度的发源地。政府（至少在美国和加拿大）经常受到私人管理顾问以及其他改革倡导者的影响。此外，英美语系民主国家的政府也比其他一些国家更需要不同类型的改革模式的相互配合。最后，由于宪法或政治理论并没有规定公务员制度的特殊作用（而在大多数欧洲大陆国家可能有此规定），因此在公务员制度中采用私人部门的管理方法就不那么急切。普遍性的问题和不寻常的解决方案。以下所提到的三个一般性的问题与我们所讨论的每一个模式都有关联，这三个问题是：协调、发现错误与改正错误、公务员制度的命运。协调。市场式改革方法所固有的一种观点认为，应用市场原则来为因政策协调不够而导致的效率损失进行辩护时会提高效率。参与模式认为协调是由下而上而非由上而下进行的。弹性模式对协调问题也有自己的观点。主张解制的人则认为，当法令规章需要协调时，就意味着这些法令规章已经失去了作用。问题在于，如何取代这些法令规章，解制方法并未提供多少指导。发现错误和改正错误。不论是政府是私人部门的组织，错误均在所难免，因此在任何时间都有很多的决策和很多的人试图矫正错误。市场模式所提供的答案最为清楚简易，但也许也最缺乏效果。市场模式认为，市场可以处理这些问题。参与模式则强调公民主动参与政治和行政过程的意愿。弹性模式认为，错误在所难免，但错误一旦制度化，就会成为大患，而且也会变成政策问题中永远待解的一部分。解制模式认为，摆脱公共部门中大量的不必要的和反生产力的管制，是矫正错误及提高公共部门能力的手段。对市场模式来说，公务员制度并不以服务为宗旨，公务员是一群假公济私、自私自利的人，公务员制度是政府发展的头号大敌。参与模式认为传统公务员制度只是一个层级节制体系，因而在组织之内强调更多的平等。弹性模式认为公务员制度是良好治理的障碍，但公务员制度所提供的职业保障仍有利于公共组织实行更多的自身变革。解制式改革主张废除公共部门人事管理中存在的许多法律结构和控制结构。改革的四种模式除了提出政府所存在的无数共同问题之外，也提出了有关政府和治理的意识形态概念。其中至少有两个模式（市场模式和参与模式）所提出的改革方法与更宽泛的理论和意识形态概念密切有关。另外两种改革方法在治理问题上则倾向于提出广泛性的解决之道，而不是针对特定问题提出特定的答案。虽然每一种模式的支持者都认为他们的独门功夫可以治疗公共部门所有的恶疾，但同时也认识到政府特有的缺点非常普遍。对治理问题及其前景，作者认为应该有更独特的和更权变的观点。不同的改革者使用的是同样的术语，但说明的却是不同的事情。虽然每个人都有权选择使用自己的术语，但当同一术语被用来表示解决同一问题的不同方式时，就会产生混乱。例如，“消费主义”和“选择”是市场方法和参与方法的主要概念。它们都有强化公民在政策过程中的角色的意思，但是两种方法为实现目标所采取的手段却